De cultuuruitgaven van
lagere overheden
De provinciate en de gemeentelijke cultuuruitgaven blijken redelijk tot
goed te verklaren door algemene kenmerken zoals de samenstelling
van de bevolking en de centrumfunctie van de stad. Verder valt op dat
naarmate de samenstelling van de Provinciate Staten en het College
van Burgemeester en Wethouders ‘rechtser’ van signatuur is, er meer
voor cultuur wordt uitgegeven.
In dit artikel wordt onderzocht welke variabelen bepalend zijn voor de
verschillen in cultuuruitgaven tussen
gemeenten en provincies. Een dergelijk onderzoek vraagt uiteraard om
een definiering van het begrip cultuur. Cultuur omvat in hoofdzaak de
voorzieningen op het terrein van bibliotheken, muzische en culturele
vorming, musea, amateuristische
kunstbeoefening, vormingswerk,
overige volksontwikkeling, jeugden jongerenwerk, culturele accommodaties, uitvoerende beroepskunst, scheppende kunst, monumentenzorg, overige kunst, natuurbescherming, radio, televisie en
pers, culturele multifunctionele accommodaties, overige cultuur en het
algemeen beheer van cultuur. In samenwerking met het CBS zijn gegevens verzameld over de cultuuruitgaven van alle provincies afzonderlijk
en van de zeventien grootste gemeenten. Bij het onderzoek zijn wij
uitgegaan van de netto uitgaven
voor cultuur. De netto uitgaven zijn
de bruto uitgaven minus de inkomsten van de betreffende activiteit. Er
wordt gewerkt met netto uitgaven
omdat deze grootheid aangeeft wat
de betreffende overheids- laag per
saldo aan cultuur uitgeeft, en omdat
zo organisatorische verschillen tussen de provincies en gemeenten kunnen worden verdisconteerd1.
We schatten allereerst een regressievergelijking met de cultuuruitgaven van elf provincies voor de jaren
1982 tot en met 1988. Voor de laatste
twee jaar van deze periode zijn begrotingscijfers, en niet de rekeningscijfers gebruikt. Flevoland is buiten
beschouwing gelaten, aangezien
deze provincie pas sinds 1986 bestaat. Daarna schatten wij een regressievergelijking met de cultuuruitga-
ven van de zeventien grootste gemeenten voor de jaren 1985 tot en
met 1988. Bij de gemeenten blijken
de verschillen tussen de cijfers op de
begroting en die op de rekening erg
groot. We kiezen daarom voor twee
afzonderlijke regressievergelijkingen. We schatten een keer met rekeningscijfers (GCUPr) van de cultuuruitgaven van de betrokken gemeenten en een keer met begrotingscijfers
(GCUPb). De vergelijkingen zijn geschat met behulp van de methode
der kleinste kwadraten.
Naar aanleiding van gesprekken
met mensen uit het culturele veld en
studies naar uitgaven van de lagere
overheden is gekozen voor het onderzoeken van de volgende verklarende variabelen2.
Verklarende variabelen
Aantal uitvoeringszalen (UZ)
Het lijkt aannemelijk dat de cultuuruitgaven per inwoner stijgen naarmate er meer uitvoeringszalen per inwoner zijn. Het aantal uitvoeringszalen
is een goede benadering van de centrumfunctie van de betreffende overheidslaag. Gemeenten of provincies
met een relatief sterke centrumfunctie staan voor hogere kosten. Zo betaalt de gemeente Haren niet mee
voor de schouwburg in Groningen,
terwijl wel veel inwoners van de
eerstgenoemde gemeente van deze
accommodatie gebruik maken.
Hoogte bebouwde kom (HBB)
De gemiddelde hoogte van de bebouwde kom is eveneens een benadering van de centrumfunctie . We
veronderstellen een positief verband
tussen de gemiddelde hoogte van de
bebouwde kom en de cultuuruitgaven per inwoner. Deze variabele is
alleen in de .gemeentelijke vergelijkingen opgenorhen, omdat het niet
aannemelijk is dat hij in de provinciale vergelijkingen significant is.
Oppervlakte (O)
De kosten om een acceptabel niveau
van voorzieningen op cultuurgebied
in stand te houden dalen naarmate
gebruikers dichter bij elkaar wonen.
Bovendien is de Oppervlakte positief
gecorreleerd met de hoogte van de
algemene uitkering uit het Gemeente- en het Provinciefonds.
Percentage jongeren (PJ)
Het verband tussen het percentage
jongeren binnen een gemeente of
provincie en de cultuuruitgaven is
op voorhand niet eenduidig . Wanneer in een bepaalde gemeente of
provincie meer jongeren wonen, nemen de uitgaven voor andere posten, zoals bij voorbeeld onderwijs,
sterk toe. Hierdoor zullen de uitgaven voor cultuur mogelijk worden
verdrongen. Daartegenover staat dat
cultuur een kweekeffect (‘acquired
taste’) bezit. Interesse voor cultuur
moet op jonge leeftijd worden gekweekt. Een hoog percentage jongeren zal mogelijk leiden tot hogere
uitgaven van de overheid, met als
doel jongeren kennis te laten maken
met cultuur.
De verandering in het percentage
jongeren (DPJ)
Het verdringings- en kweekeffect
zorgen er voor dat het verband tussen de cultuuruitgaven per inwoner
en het percentage jongeren niet op
voorhand is aan te geven.
1. Zie ook W.D. Frankena en R. Gerritse,
Verdeling in verandering: een onderzoek
naar definanciele verhouding Rijk-provincie, Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven, Den Haag, 1981.
2. R.H. Olieman, Gemeentelijke uitgaven
Aantal theaterbezoekers (BEZ)
Dezelfde factoren die een rol spelen
bij het aantal uitvoeringszalen zijn
ook hier van belang. Daarom heeft
het aantal theaterbezoekers per inwoner naar alle waarschijnlijkheid
een positieve relatie met de cultuuruitgaven per inwoner.
versus gemeentelijke problemen, ESB, 28
September 1988, biz. 904-907; IOO,
op.cit., 1981.
3. De hoogte van de bebouwde kom
wordt bepaald met luchtfotografie.
4. Het percentage jongeren is de groep
mensen in de leeftijdscategorie van nul
tot negentien jaar, uitgedrukt als percentage van de totale bevolking.
Bevolkingsgroei (DBEV)
Een bevolkingsdaling zal vermoedelijk leiden tot hogere cultuuruitgaven per inwoner. Bij een dalende bevolking nemen de absolute uitgaven
PS1, PS2, PS3 en PS4 voor provincies
en BW1, BW2, BW3 en BW4 voor gemeenten).
Tabel 1. Verwacbte invloed van de
diverse verklarende variabelen op
de provinciale en de gemeentelijke
cultuuruitgaven
Diverse dummy’s (BCD) (GGD)
Verklarende
variabelen
bevolkingsaantal valt niet bij voor-
Provincies geven voor cultuur vaak
minder uit dan aanvankelijk begroot.
baat te voorspellen wat de invloed
op de cultuuruitgaven zal zijn.
Te verklaren variabele
In de provinciale vergelijking nemen
wij een dummy op die een correctie
niet onmiddellijk af. Bij een stijgend
probeert aan te brengen voor de be-
Prov.
Gem.
cultuur- cultuuruitgaven uitgaven
Zalen
Aantal werklozen (W)
Voor de provincies verwachten we
grotingscijfers (BCD), daar onze ge-
een negatief verband tussen het aan-
grotingscijfers en deels op
rekeningscijfers.
In de gemeentelijke vergelijking
nemen we een dummy op die corrigeert voor de speciale plaats die de
vier grote gemeenten innemen op
cultuurgebied (GGD).
Oppervlakte
% jongeren
Verandering in
het % jongeren
Verandering in
aantal inwoners
Tabel 1 toont welke invloed de onderscheiden variabelen hebben op
aantal werklozen
Invloed linkse
politici
tal werklozen en de cultuuruitgaven
per inwoner. Er is net als bij het aantal jongeren sprake van een verdringingseffect. Naarmate er meer werklozen zijn, moeten meer uitgaven
voor andere voorzieningen dan cultuur worden gedaan. Ook bij gemeenten gelden bovenstaande effecten. Hier speelt bovendien mee dat
gemeenten tien procent van de bij-
gevens deels gebaseerd zijn op be-
de provinciale en gemeentelijke cultuuruitgaven.
standsuitkeringen uit eigen midde-
len moeten bijpassen.
Resultaten en interpretatie
Verandering in werkloosheid (DW)
Voor zowel gemeenten als provincies maken wij een onderlinge vergelijking Ctransversale analyse’)- Bo-
Gelet op het hiervoor gestelde, verwachten we een negatieve relatie
tussen een stijging van het aantal
werklozen en het beloop van de cultuuruitgaven.
vendien geven we de uitgaven door
de jaren heen weer (‘tijdreeksanalyse’). Hierdoor ontstaan voldoende
De stelling is dat naarmate de samen-
graden van vrijheid. Door de transversale en de tijdreeksgegevens te
combineren krijgen we een samenge-
stelling van de raden, staten en colle-
dit samenvoegen is dat de variabe-
Bebouwde kom
Werklozen
Verandering in
DUMMY’S
Dummy voor begrotingscorrectie
Dummy voor
gemeentegrootte
+: positieve invloed op de te verklaren
variabele verwacht.
?: invloed uiet op voorhand aan te geven.
-: negatieve invloed op de te verkburen
variabele verwacht.
voegde dataset. Een voorwaarde bij
ges van ‘linkser’ signatuur is, provincies en gemeenten meer uitgeven
voor cultuur. Een linkse signatuur
Bezoekers
Politieke variabele (POL)
Provinciale cultuuruitgaven
Geschat is de volgende vergelijking:
len worden geschaald. Hiervoor is
het aantal inwoners gekozen.
PCUP= -0,0028 PJ -0,011 DPJ +8,2 O
staat in het algemeen voor meer vertrouwen in overheidsingrijpen en
een grotere tolerantie van tekorten.
(-7,3)
Veel van de hiervoor beschouwde
variabelen zijn in hoge mate met el-
Dit verband wordt aangetoond in
kaar gecorreleerd. Indien de correla-
een Italiaanse studie van Bodo .
tie tussen twee variabelen groter is
Ook Olieman heeft dit verband ge-
dan 0,55, is dit bij de vergelijkingen
van de provinciale cultuuruitgaven
per inwoner als onoverkomelijk beschouwd. Zulke variabelen worden
niet tegelijk in de vergelijking opgenomen. De variabele die statistisch
vonden voor de gemeentelijke uitgaven voor cultuur en recreatie .
We hebben de politieke kleur van
het lokaal bestuur met een ruwe me-
thode en een gewogen methode onderzocht. Bij de ruwe methode heb-
het beste voldoet nemen we uitein-
ben we het aantal linkse leden in
delijk op. Bij de overige vergelijkin-
raad of staten gedeeld door het tota-
gen hebben we een minder stringente eis gesteld, omdat er anders te
weinig variabelen overblijven. In
le aantal leden. Onder links verstaan
we in dit verband D66, PvdA en
(-3,2)
(22,0)
-0,26 W +180,0 UZ + 0,068 PS1
(-6,2)
(3,2)
+0,076 PS2 +0,079 PS3 +0,081 PS4
[F-13,71
R2 = 0,91
DW = 1,69
F = 83,0
De provinciale cultuuruitgaven per
inwoner blijken met name te worden verklaard door de volgende variabelen: het percentage jongeren en
de verandering daarin, het oppervlak, het aantal werklozen op tijdstip
t-1, het aantal uitvoeringszalen (alle
gedeeld door de gemiddelde bevol-
deze vergelijkingen hanteren we een
waarde van 0,8. Om te bepalen of de
politieke variabele invloed heeft,
king) en de politieke indicator. Onder de geschatte coefficienten staan
tussen haakjes de bijbehorende t-
gekend. Naarmate een partij linkser
passen we een F-toets toe met een
waarden. De regressiecoefficienten
is krijgt hij een zwaarder gewicht.
Bij beide methoden zijn de berekende percentages ondergebracht
vergelijking zonder en een met deze
politieke dummy. Deze F-toets be-
klein links. Bij de gewogen methode
hebben we ook nog eens een verschillend gewicht aan de partijen toe-
in een dummy met vier categorieen; links, midden links, midden
rechts en rechts (respectievelijk
ESB 6-1-1993
5. C. Bodo, Financing culture at the local
oordeeld de hypothese dat alle regressiecoefficienten, met uitzondering van de constante, gelijk zijn aan
level in Italy, in Paying for the arts, Association for Cultural Economics, Akron,
nul.
6. R.H. Olieman, op.cit., 1988.
1987, biz. 105-114.
verschillen significant van nul en
zijn (F=83,0) betrouwbaar op het niveau van 99%. Bovendien hebben
De gemeentelijke cultuuruitgaven
van twee jaren in beschouwing zijn
per inwoner in rekeningscijfers wor-
genomen.
den het beste verklaard door de ver-
Een andere mogelijke verklaring
alle geschatte parameters het juiste
andering in het percentage jongeren,
voor dit verschil in uitkomsten is dat
de betrokken gemeenten de uitgaven minder eenduidig verantwoor-
teken.
de gemiddelde hoogte van de be-
Het verdringingseffect door het
aantal werklozen en het percentage
jongeren heeft kennelijk een grote
bouwde kom, de verandering in de
invloed. Hetzelfde kan worden gezegd van de schaaleffecten die worden gemeten via het oppervlak per
inwoner. Het aantal uitvoeringszalen
blijkt statistisch de betere schatter
voor de centrumfunctie.
De uitkomst van de F-toets voor
de politieke dummy staat in de vergelijking tussen vierkante haken en
levert een waarde op van 13,7. Dit
bevolking en een politieke dummy.
Alle variabelen verschillen significant van nul met een betrouwbaarheid van meer dan 99%. De geschatte uitgaven komen redelijk overeen
met de werkelijke, getuige de R2 van
0,78. De gehele vergelijking is betrouwbaar op 99%-niveau.
De verandering in het percentage
samenstelling van de Provinciale Sta-
meer aan cultuur uit. Deze conclusie, die in tegenspraak is met onze
hypothese, is mogelijk te verklaren
sterker is dan het verdringingseffect.
representeert de samenstelling van
het geval.
Op korte termijn blijken de cultuuruitgaven niet gevoelig voor een
de Provinciale Staten gemeten vol-
verandering in de bevolkingsom-
gens de ruwe methode. Uit de waarde van de coefficienten valt een
vang. De cultuuruitgaven per inwoner kennen daardoor een negatieve
(F=83,0) opvallende conclusie af te
leiden. Naarmate Provinciale Staten
relatie met een verandering in de
een rechtser signatuur hebben, ge-
te van de bebouwde kom blijkt een
ven provincies meer uit aan cultuur.
Een mogelijke verklaring hiervoor is
goede schatter te zijn voor de centrumfunctie.
De samenstelling van B&W geme-
omvang van de bevolking. De hoog-
ten volgens de gewogen methode
is significant met een betrouwbaar-
heid van meer voor 99% getuige de
F-waarde van 5,7. Uit de waarde
van de coefficienten komt naar vo-
ken meer van cultuuruitgaven te pro-
ren dat de volgende volgorde ont-
fiteren . Wanneer we de politieke samenstelling van de Provinciale
staat als we kijken wie het meest
aan cultuur uitgeeft: centrum
Staten meten volgens de gewogen
methode blijft de conclusie hetzelfde: hoe rechtser de Provinciale Sta-
rechts, rechts, links en centrum
links. We concluderen dat de stel-
ten, hoe hoger de cultuuruitgaven
de politick komen wij tot een nogal
verrassende conclusie. Naarmate de
uit leiden we af dat het kweekeffect
Bij de provincies is het omgekeerde
moet het van heel andere verkiezingsitems hebben. Met name de
mensen met een hoger inkomen blij-
lemaal aan dfe Comptabiliteitsvoorschriften, in ieder geval niet voor de
hier beschouwde periode 1985-1988.
Bij het meten van de invloed van
ten rechtser is, geven provincies
significant is met een betrouwbaar-
dat met name de rechtse partijen
hun kiezers tevreden kunnen stellen
met hogere cultuuruitgaven. Links
grote gemeenten houden zich niet al-
jongeren heeft een plusteken. Hier-
betekent dat deze dummy eveneens
heid van meer dan 99%. De dummy
den dan de provincies. De zeventien
ling dat een linkser college van
B&W meer voor cultuur uitgeeft,
dat de resultaten van de schatting
moet worden verworpen.
De gemeentelijke cultuuruitgavenvergelijking met begrotingscij-
goed aansluiten bij de werkelijk ge-
fers (GCUPb) voldoet slecht.
realiseerde waarden. De F-toets laat
zien dat de gehele vergelijking significant is met een betrouwbaarheid
doordat met name rechtse partijen
hun kiezers tevreden kunnen stellen
met hogere cultuuruitgaven. Vooral
de hogere inkomens blijken immers
te profiteren van extra overheidsuitgaven in de cultuursector. Bij de gemeentelijke cultuuruitgaven komt
een soortgelijk verband naar voren,
indien wordt gelet op de samenstelling van colleges van B&W, zij het
minder geprononceerd.
Onno Roukens
Paul van der Wijk
De eerste auteur is als docent algemene
economic verbonden aan de HEAO te
Leeuwarden. De tweede auteur is als econoorn/onderzoeker werkzaam bij het
Noordelijk Centrum voor Gezondheidsvraagstukken aan de Rijksuniversiteit Groningen. De auteurs zijn F. Hoeve en L. Siebeling van de afdeling Sociaal-culturele
statistieken van het CBS zeer erkentelijk
voor hun medewerking. Daarnaast danken zij C.A. de Kam voor zijn begeleiding.
Dit artikel is gebaseerd op onze afstudeer-
Slechts zeer weinig variabelen vol-
per inwoner.
Uit een R2 van 0,91 leiden we af
van meer dan 99%.
Gemeentelijke cultuuruitgaven
scriptie The best an is the art of making
money: een economiscbe studie over de
overheidsbemoeienis in de cultuursector.
doen aan de gestelde eisen, zodat
het moeilijk wordt tot een enigszins acceptabele vergelijking te komen. Daarbij moet nog worden aangetekend dat een Durbin-Watson
van 1,54 discutabel is.
Geschat is de volgende vergelijking:
Samenvatting
GCUPr = +0,067 DPJ +0,00041 HBB
(3,3)
(4,3)
-2,7 DBEV +0,053 BWl+0,046 BW2
(-4,0)
+0,082 BW3 +0,068 BW4
[F=5,7]
Uit de gepresenteerde regressiever-
gelijkingen valt af te leiden dat de
provinciale cultuuruitgaven zich in
het algemeen beter laten verklaren
aan de hand van de gekozen variabe-
len dan de gemeentelijke uitgaven.
R2 = 0,78
DW = 2,15
F = 15,9
Een verklaring kan simpelweg zijn
dat de steekproef bij de provincies
7. Zie ook SCP, Profijt van de overheid,
groter is, doordat zeven in plaats
SCP-cahier 65, Rijswijk, 1989.
•l
i