De btw opnieuw in discussie
De btw is weer in discussie. Er lijkt zich een kamermeerderheid af te tekenen voor
overheveling van arbeidsintensieve sectoren naar het verlaagde btw-tarief. In dit artikel
wordt dit idee besproken. Daarbij wordt tevens ingegaan op het probleem van de ‘fiscale
verzuring’, de vertroebeling die ontstaat als allerlei niet-fiscale motieven in de
belastingheffing worden betrokken. De auteur pleit voor een zorgvuldige afweging van
arbeidsmarktpolitieke en fiscale argumenten.
DRS. H.R.J. VOLLEBERGH*
Debtw
De geest is weer uit de ties. Er lijkt zich een kamermeerderheid van VVD en PvdA af te tekenen voor de overheveling van arbeidsintensieve sectoren naar het verlaagde
btw-tarief1. Daarmee zou de traditioneel grote omvang van
het zwart werken in deze sectoren kunnen worden teruggedrongen en de officiele werkgelegenheid vergroot. Dit
idee is gebaseerd op een recent verschenen studie van het
Centraal Planbureau naar de wisselwerking tussen de formele en de informele economie2. In deze studie wordt geconcludeerd dat verlaging van de omzetbelasting effectief
is bij het terugdringen van het zwarte circuit, in het bijzonder wanneer de verlaging geconcentreerd zou worden op
arbeidsintensieve sectorerr. Reeds in 1986 bepleitte het
KNOV eveneens een dergelijke maatregel4. Recent heeft
ook de milieubeweging zich achter dit idee geschaard5. De
arbeidsintensieve sector wordt gekenmerkt door een lager
energie- en grondstoffengebruik. Een lager btw-tarief op
arbeidsintensieve produkten zou dus milieuvriendelijker
produktiewijzen stimuleren.
De verantwoordelijke bewindspersoon, staatssecretaris
Koning van Financien, is echter heel wat minder enthousiast. Reeds verschillende malen heeft hij, evenals zijn voorganger, laten weten niets te zien in verruiming van het aantal motieven in de omzetbelastingpolitiek6. Deze overheveling introduceert immers een tweetal nieuwe motieven in
de omzetbelasting, namelijk het tegengaan van fraude en
het bevorderen van de werkgelegenheid. In het algemeen
staat Koning op het standpunt dat het honoreren van andere dan zuiver fiscale motieven slechts leidt tot steeds
weer nieuwe discussies over de tariefstelling in de omzetbelasting, waardoor de tarievenproblematiek alleen maar
zou toenemen. De staatssecretaris is zelfs van mening dat
de bestaande tariefdifferentiatie zo beter snel mogelijk afgeschaft zou kunnen worden.
Na een debat tussen ‘rekkelijken en preciezen’ over het
verkeersbeleid, lijkt zich opnieuw een dergelijk debat af te
tekenen. De ‘rekkelijken’, gecharmeerd van een instrumenteel gebruik van de belastingheffing voor niet-fiscale doelen, zijn voor overheveling. De ‘preciezen’, bang voor precedentwerking, vrezen politisering van de tariefstelling in
de omzetbelasting en zijn daarom tegen. Na een korte
300
schets van de belangrijkste resultaten van de studie van
het Centraal Planbureau zal worden stilgestaan bij deze al
enkele jaren slepende discussie.
De CPB-studie
In een studie naar de wisselwerking van de formele en
informele sectoren van de economie tracht Graafland te komen tot modellering en kwantificering. Gebruikmakend van
een eigen macro-economisch model van de Nederlandse
volkshuishouding toegespitst op zijn probleemstelling berekent hij de effecten van zes beleidsvarianten die gericht
zijn op eventuele terugdringing van de omvang van de informele produktie van diensten.
Alvorens deze beleidsopties op nun effectiviteit worden
getoetst, presenteert Graafland een theoretisch model van
de arbeidsmarkt. Hiervan zal ik kort de hoofdlijn weergeven. Verondersteld wordt dat de arbeidsmarkt bestaat uit
een formele en een informele sector. De formele sector bestaat uit de arbeidsmarkt van werkenden en werklozen, dat
wil zeggen diegenen die naar werk zoeken. De informele
sector bestaat uit een ‘zwarte sector’ en een ‘huishoudelijke’ sector. In de eerste deelsector vinden transacties plaats
tegen geldelijke betaling, waarbij niet wordt voldaan aan de
ter zake geldende wet- of regelgeving. De tweede sector
* Verbonden aan de vakgroep Sociaal-economisch Beleid, sectie
Economie van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
1. NRC Handelsblad, 20 februari 1988.
2. J.J. Graafland, Wisselwerking tussen formele en informele economie. Occasional Paper 42, CPB, Den Haag, 1987.
3. Idem, biz. 43.
4. KNOV, Actieplan ter bestrijding van zwart werken, 1986.
5. Landelijk Milieu Overleg, Milieu incl. BTW, Utrecht, 1988; zie
ook P. Sprengers, Aanpassing BTW-systeem biedt perspectieven
voor het milieu, Natuur en Milieu, maart 1988, blz.9-11.
6. Tariefnota Omzetbelasting, Tweede Kamer vergaderjaar 1981,
17 048, nr. 1 en 2; Nota herziening tariefstructuur omzetbelasting,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986,19 200, hoofdstuk IX B,
nr. 3 en Overheveling van voedings- en geneesmiddelen en van
fraudegevoelige sectoren van de arbeidsintensieve dienstverlening naar het verlaagde btw-tarief, Tweede Kamer, vergaderjaar
1986-1987, 19812, nrs.1-2.
label. Resultaten van enkele omzetbelastingvarianten, bij verschillende veronderstellingen, gericht op terugdringing van de
zwarte sector bij een veronderstelde omvang van 5% van net bnpa
Uitgangsniveau
Procentuele mutatie ten opzichte van de uitgangssiluatie
(1)
(2)
(3)
57
135
0,1
-4,9
-10,2
3,3
0,1
-15,0
-22,3
-13,9
0,1
-2,4
-6,9
6,1
1.417
1.518
951
12,4
0,4
2,0
1,9
-0,9
-0,7
3,5
0,2
-0,8
0,4
1,8
2,0
-0,9
232
274
152
17
17
3,3
0,6
2,1
-3,3
-1,1
0,2
-0,5
3,6
-15,4
0,7
3,4
0,6
1,8
-0,7
-1,3
10,6
1,0
-0,2
1,0
Arbeidsaanbod (in arbeidsjaren x 1 .000)
–
formeel arbeidsaanbod
zwart aanbod werkenden
zwart aanbod werklozen
zwart aanbod niet-werkenden
5.274
267
Werkgelegenheid
– kapitaalintensieve sector
– arbeidsintensieve sector
– autonome sector
– werkloosheidsvoetb
Consumptie en afzet
– totale consumptie
– afzet kap.int.sector
– afzet arbeidsint. sector
– afzet zwarte sector
– afzet huish. sector
Overheid
– financieringstekort0
betreft hier de variant met een veronderstelde omvang van de informele sector van 10% van net bnp (label 5) en met een partiele substitutie-elasticiteit tussen
consumptie en vrije tijd van 0,50 in plaats van 0,85 (label 4).
b. Mutatie in procent-punten (in procenten van de beroepsbevolking).
c. Mutatie in procent-punten (in procenten van net nni).
Betekenis van de kolommen:
(1) = verlaging omzetbelasting op particuliere consumptie met 1.5% van het nni;
(2) = balanced budget omzetbelastingvariant ten gunste van de arbeidsintensieve sector;
(3) = verlaging omzetbelasting op particuliere consumptie bij een partiele substitutie-elasticiteit tussen zwarte en arbeidsintensieve goederen van 1,5 in plaats
van 2,8.
Bran: ontleend aan J.J. Graafland, Wisselwerking tussen formele en informele economie, Occasional Paper nr. 42, Den Haag, 1987, tabellen 2, 3 en 7.
wordt gekenmerkt door transacties zonder geldelijke betaling, maar met een besparingsmotief7.
Uitgaande van het gangbare rationele beslismodel van
de economische theorie wordt de arbeidsaanbodbeslissing
geanalyseerd als een tweetrapsraket8: allereerst beraden
individuen zich op de vraag of zij zich op de formele arbeidsmarkt zullen aanbieden, waarna zij in tweede instantie – mede afhankelijk van het resultaat van de eerste beslissing – bepalen in hoeverre zij zich op de informele arbeidsmarkt willen aanbieden. Bij de modellering van de
vraag naar zwarte goederen wordt uitgegaan van de idee
dat de zwarte consumptie vooral concurreert met de arbeidsintensieve consumptie in de formele sfeer.
Het voert te ver dieper in te gaan op dit model. Dit geldt
evenzeer voordenadereempirischeinvulling van het theoretische deel9. Volstaan kan worden met de constatering
dat de sectorindeling gebaseerd is op de mate waarin formele sectoren gevoelig zijn voor concurrentie uit de zwarte sector10. Onder de arbeidsintensieve sector vallen
bouwnijverheid, handel, horeca, reparatiewezen, zakelijke
en overige dienstverlening. Deze sector wordt nauwelijks
beconcurreerd vanuit het buitenland, zodat het open karakter van de Nederlandse economie slechts op indirecte wijze invloed uitoefent op de afloop van het economisch proces in deze sector. Aangezien een exacte schatting van de
omvang van de informele economie met veel onzekerheden omgeven is, wordt een tweetal varianten doorgerekend, waarin de omvang op 5 respectievelijk 10% van het
bruto nationale produkt is gesteld.
In het derde deel van zijn studie bespreekt Graafland enkele beleidsvarianten gericht op terugdringing van de informele sector. In de tabel zijn de belangrijkste resultaten in
verband met de omzetbelastingvarianten bijeengebracht.
Deze beleidsvarianten betreffen een verlaging van de btw
op de particuliere consumptie (varianten 1 en 3) dan wel
geconcentreerde verlaging van de btw op de consumptie
in de arbeidsintensieve sector onder gelijktijdige verhoging
ESB 23-3-1988
van de btw op consumptie van de overige sectoren (variant 2). Uit de tabel blijkt duidelijk dat alle omzetbelastingvarianten positieve effecten genereren. Zowel aan de
vraag- als aanbodkant van de zwarte sector treedt substitute op in de richting van de formele sector. Er treedt met
andere woorden een soort ‘inverdien-effect’ op, waardoor
ook de werkgelegenheid in de formele sector groeit.
Het zwarte arbeidsaanbod daalt aanzienlijk, terwijl het
formele aanbod vrijwel constant blijft. In vrijwel alle formele sectoren groeit de werkgelegenheid, in het bijzonder in
de arbeidsintensieve sector. Dit laatste is overigens niet
verwonderlijk vanwege de veronderstelde concurrentie
tussen zwarte en arbeidsintensieve sector. Tot slot daalt
de werkloosheid in alle drie de varianten. Aan de vraagkant
treedt afzetdaling in de zwarte sectoren op, terwijl er vooral in de arbeidsintensieve sector sprake is van afzetgroei.
Resteert nog een stijging van het financieringstekort met 1
procent-punt bij de niet-balanced-budget varianten. Combineert men echter een verlaging van het btw-tarief met een
verhoging van het tarief in kapitaalintensieve sectoren dan
pakt het allemaal nog beter uit.
Bij deze resultaten passen de volgende kanttekeningen:
– de resultaten blijken ten dele afhankelijk van de gekozen parameterwaarden, met name van de waarde van
de partiele substitutie-elasticiteit tussen zwarte en arbeidsintensieve sectoren (zie variant 3): wanneer wordt
7. Zie ook P.M. Renooy, Is ‘zwart’ werken te meten? De Nederlandse informele economie in internationaal perspectief, Maandschrift Economie, jg. 50, nr. 5, 1986, biz. 352-361.
8. J.J. Graafland, op. cit., biz. 4-11. Voor een naderonderzoekvan
de motieven om zwart te werken, zie B. Kazemier en R. van Eck,
De zwarte arbeidsmarkt, ESB, 8 oktober 1986, biz. 976-981.
9. Bij deze invulling wordt geen gebruik gemaakt van het gangbare Freia-Kompas-model van het CPB, zodat over de resultaten die
dit model met aanvulling voor de informele sector zou genereren,
thans geen conclusies voorhanden zijn.
10.. J.J.Graafland, op. cit., biz. 17-25 en bijlagen 1 en 2.
301
verondersteld dat de substitute inelastischer is, schrompelt het uiteindelijke effect op de omzet van de zwarte
sector ineen tot nog slechts 1 /5 van het oorspronkelijke
effect (variant 1);
– de in het oog springende resultaten van deze omzetbelastingvarianten ten opzichte van andere varianten, zoals het verlagen van de loon- en inkomstenbelasting, lijken mede ingegeven door de modellering van het keuzegedrag van de individuen. In dit geval wordt het gedrag namelijk vooral bepaald door de veronderstelling
dat een hoger reeel inkomen leidt tot daling van het aanbod van zwart werk. Daarnaast is verlaging van de loonen inkomstenbelasting een generieke maatregel, die
voor iedereen de arbeidskosten verlaagt, onafhankelijk
van de vraag in welke sector iemand werkt. Hierdoor
grijpt deze maatregel veel minder aan op de concurrentieverhouding van zwarte en arbeidsintensieve sector
dan de verlaging van de omzetbelasting gericht op de
arbeidsintensieve sector;
– de beleidssuggestie verbonden aan de omzetbelastingvarianten impliceert f linke aanpassingen in de Wet op de
Omzetbelasting. Ingeval budgetneutraliteit geen noodzakelijk voorwaarde is, zoals in de varianten 1 en 3, is
overheveling van arbeidsintensieve goederen en diensten noodzakelijk, bij voorbeeld van het vigerende normale 20%- tarief naar het lage 6%-tarief, dan wel via de
invoering van een nieuw tarief tussen het huidige hoge
en lage tarief in. Wanneer, zoals in variant 2, extra lasten voor de schatkist dienen te worden voorkomen zal
of het lage tarief of het hoge tarief of beide tarieven moeten worden verhoogd om de overheveling budgetneutraal te kunnen financieren. Daarmee behoren zowel
toenadering als verwijdering van de verschillen tussen
het hoge en lage tarief tot de mogelijkheden.
Verdergaande fiscale veizuring
In een debat in het Weekblad voor Fiscaal Recht naar
aanleiding van een stellingname van de VVD-parlementarier De Grave over de relatie tussen parlement en fiscale
wetgeving werd in een van de reacties geklaagd over de
voortgaande fiscale verzuring11. De hang van politic! naar
het detail leidt tot teveel aandacht voor de bomen en te weinig voor het bos, dat dreigt af te sterven. De huidige fiscale wetgeving zou ten enenmale doelmatigheid, begrijpelijkheid en consistentie ontberen. Mol staat met zijn opvatting
niet alleen. Volgens vele fiscale deskundigen is het water
al lang tot aan onze lippen gestegen en staan we zelfs met
ons hoofd onder water . In het algemeen wordt het belastingbeleid als ondoelmatig, onbegrijpelijk, inconsistent,
fraude-gevoelig en onuitvoerbaar aangemerkt. Hoewel dit
misschien een al te grove generalisatie is, blijkt uit de kritiek van fiscale deskundigen – en overigens niet alleen van
hen – dat de legitimiteit van de belastingheffing zelf steeds
meer in het geding komt. De burgers herkennen zich niet
langer in de bestaande wetgeving en keren zich ervan af.
Ontwijking en ontduiking zijn het gevolg.
Hoewel deze kritiek zich in de eerste plaats richt op de
inkomstenbelasting heeft deze ook de omzetbelasting niet
onberoerd gelaten. Met name de tariefstelling van deze belasting is reeds enkele jaren punt van debat13. Verwijzingen als “‘Haagse kringen’ die het idee om de btw verder te
differentieren zoudeh omhelzen” doen geen recht aan de
verschillen van mening die op dit punt in het Haagse bestaan14. Het is reeds enkele jaren zo dat staatssecretaris
Koning verkondigt niets in dergelijke ideeen te zien. Nog
vorig jaar verzette hij zich fel tegen een onderzoek naar de
effecten van een btw-verlaging voor arbeidsintensieve
diensten15.
302
Koning heeft vijf argumenten genoemd die tegen deze
overheveling zouden pleiten16. In de eerste plaats moet de
vermeende vermindering van financiele voordelen van
fraude worden betwijfeld, aangezien de af te dragen betasting in deze sectoren tevens wordt bepaald door de hoogte van de loon- en inkomstenbelasting en de sociale verzekeringspremies. Daarnaast ontstaan door de overheveling nieuwe uitvoeringstechnische problemen in de afbakeningssfeer. Zo is het lang niet altijd eenvoudig een precies
onderscheid te maken in prestaties zodat zonder willekeur
het algemene dan wel het verlaagde tarief kan worden toegepast. Deze afbakeningsproblematiek vergroot tevens de
controletaak van de belastingdienst. De positieve werkgelegenheidseffecten achtte Koning in hoge mate onzeker,
omdat budgetneutrale financiering van overheveling tot
btw-verhoging elders noopt, waardoor per saldo geen
werkgelegenheidsgroei zal optreden. Tot slot noemt Koning het belangrijke bezwaar dat een tweetal nieuwe motieven binnen de omzetbelasting worden gehaald voor de
toepassing van het verlaagde tarief, namelijk het tegengaan van fraude en het bevorderen van werkgelegenheid.
Daarmee is Leiden in last vanwege de mogelijkheid van
precedentwerking. Als eenmaal nieuwe motieven worden
gehonoreerd zullen steeds weer andere belangengroepen
om telkens weer andere redenen pleiten voor bijstelling van
de tarieven.
Deze argumentatie is goed te begrijpen in het licht van
het door Koning ingenomen standpunt, datthans uniformering van de btw-tarieven verre de voorkeur verdient boven
welke aanpassing van de tarieven dan ook. De huidige tariefstructuur roept al vele problemen op zoals afbakeningsen interpretatieproblemen, verstoring van concurrentieverhoudingen, administratieve last, fraude en dergelijke17.
Aangezien de belangrijkste oorspronkelijke motivatie voor
differentiate, te weten het ontzien van de laagstbetaalden,
thans, vanwege het veranderende bestedingspatroon niet
langer actueel is, is uniformering redelijk en doelmatig18.
Als het aan de staatssecretaris ligt, zal nog slechts een motief de tariefstelling beheersen, namelijk het fiscale. Dit zuiver fiscale motief, het verkrijgen van financiele middelen
voor de staat, voorkomt verdere ‘politisering’ van de omzetbelasting.
Als ‘second-best’ oplossingen voor deelproblemen verbonden aan de huidige tariefdifferentiatie noemt Koning
toenadering, opschoning en overheveling. Toenadering’
houdt een verkleining in van de hoogte tussen het normale en verlaagde tarief. ‘Opschoning’ betekent een vermindering van het aantal motieven voor indeling van prestaties in het verlaagde tarief. ‘Overheveling’ is de indeling van
de voedings- en geneesmiddelen die thans onder het algemene tarief vallen in het verlaagde tarief.
In de Tweede Kamer bleek naar aanleiding van de Nota
herzieningtariefstructuuromzetbelasting(rog) geen meerderheid te vinden voor uniformering. Wel wilde men iets
doen aan de tariefproblematiek, via de genoemde overhe11. W.A. Schot, Genuanceerde kritiek, Weekblad voor Fiscaal
Recht, nr. 5669, 7 maart 1985, 1985, biz. 266.
12. F. de Grave, Functioneren van de Tweede Kamer op fiscaal
terrein verdient genuanceerde kritiek, Weekblad voor Fiscaal
Recht, nr. 5669, 7 februari 1985, en reacties hierop in Weekblad
voor Fiscaal Recht, nr. 5672, 7 maart 1985; en ook het themanummer van Beleid& Maatschappij, jg. 13, nr. 3, mei/juni 1986.
13. Zie de in noot 6 vermelde Kamerstukken; Vergelijk ook
S.Cnossen, Wat doen we met de BTW-tarieven?, ESB, 66,18 november 1981, biz. 1147-1150.
14. Zoals M.A. Langman, Belastingcomplicatie, ESB, 2 maart
1988, biz. 221.
15. UCV Financien, nr. 50, 23 februari 1987, UCV 50, biz. 1-36.
16. Tweede Kamer, Vergaderjaar 1986-1987,19 812, op. cit., biz.
7 en 8.
17. Nota herziening tariefstructuur, op. cit., biz. 94, 95.
18. Notaherziening tariefstructuur, op. cit., blz.89-93 en 95-114.
Voor een soortgelijk pleidooi zie: Cnossen, op. cit., biz. 1150.
veling van de voedings- en geneesmiddelen. Onderzoek
naar overheveling van arbeidsintensieve diensten bleef,
zoals gesteld, uit. Dat onderzoek is er nu dan toch in de
vorm van de CPB-nota van Graafland, wat mede de huidige opstelling van de Kamerfracties van PvdA en VVD verklaart. Verdergaande fiscale verzuring lijkt daarmee in het
verschiet te liggen.
Economische versus fiscale doelmatigheid
Het gebrek aan draagvlak voor uniformering van de tarieven en het recente debat naar aanleiding van de CPBnota, doet de vraag opkomen in hoeverre nu werkelijk sprake is van fiscale verzuring in de omzetbelasting. Al te sterke nadruk op het zuiver fiscale motief wekt licht misverstanden. Natuurlijk is het hoofddoel van de belastingheffing het
verkrijgen van financiele middelen om de overheidsuitgaven te dekken. En zoals met elke belasting het geval is, impliceert dit dat daar geen rechtstreeks aanwijsbare individuele prestatie van de kant van de overheid tegenover
staat. Echter, dit betekent niet dat het belastingbeleid ook
geheel op zich zelf behoort te staan. Dit zou al te snel rieken naar een of andere vorm van fiscale technocratie, zoals Hofstra recent nog heeft betoogd19. Belastingbeleid en
algemeen overheidsbeleid dienen op elkaar afgestemd te
zijn. Daarom is op zich zelf niets tegen het gebruik van de
belastingheffing voor niet-fiscale doelen, mils aan een aantal belangrijke voorwaarden is voldaan, zoals de onmogelijkheid of omslachtigheid van directe maatregelen, de effectiviteit van de niet- fiscale maatregel binnen de belastingheffing en de mogelijkheid van uitvoering die bovendien
de primaire taak niet in gevaar mag brengen20.
Juist de wijze waarop de wetgever – regering en parlement te zamen – in het algemeen vorm geeft aan de samenhang van belastingbeleid en algemeen overheidsbeleid, ontmoet felle kritiek van fiscalisten21. Het is nu de
vraag in hoeverre deze en tal van andere overwegingen
van toepassing zijn op het debat over de tariefstelling van
de omzetbelasting in het algemeen, en de overheveling
van de arbeidsintensieve diensten in het bijzonder. Ik noem
enkele punten die in het licht van het voorgaande relevant
zijn. Aangezien de btw een algemene verbruiksbelasting
is, is het gangbaar het 20%-tarief als het algemene of normaletarief te beschouwen22. Afwijkingen hiervan, zo wordt
gesteld, dienen daarom gemotiveerd te worden. Van oudsher was hier plaats voor het rechtvaardigheidsmotief. De
voor het verlaagde motief in aanmerking komende prestaties zijn dan vooral levensmiddelen,omdat die een relatief
groter aandeel uitmaken van de bestedingen van lagere inkomens dan van hogere inkomens. Er lijkt thans nog weinig aanleiding om op grond van dit motief differentiate te
handhaven. Uit recent bestedingsonderzoek van het CBS
kan worden geconcludeerd dat het veranderende bestedingspatroon van de verschillende inkomensgroepen heeft
geleid tot overeenkomstiae bestedingspatronen van lagere en hogere inkomens .
Van groter gewicht voor de overheveling is echter het dilemma economische versus fiscale doelmatigheid. Belastingheffing oefent invloed uit op de allocatieve beslissingen
van consumenten en producenten. Zo leidt een hoge belastingdruk op arbeid en een (age op kapitaal tot substitutie van kapitaal voor arbeid. In principe is de btw indifferent
ten aanzien van de kapitaalintensiteit van de produktie. Zij
wordt immers geheven over de gehele toegevoegde waarde. Wanneer het echter gaat om de concurrentie tussen arbeidsintensieve en zwarte sectoren geldt dit uitgangspunt
niet langer. In dat geval prijst de formele sector zich letterlijk uit de markt, omdat daar natuurlijk wel btw over de toegevoegde waarde wordt betaald en in de zwarte sector niet.
ESB 23-3-1988
Daarbij dient echter wel aangetekend te worden dat niet alleen de omzetbelasting de concurrentieverhouding tussen
formele en informele sector bepaalt, maar evenzeer de
loon- en inkomstenbelasting en de sociale premies. De studie van Graafland lijkt echter uit te wijzen dat de omzetbelasting een effectiever instrument is ter bestrijding van de
zwarte sector dan de loon- en inkomstenbelasting. Deze
overweging pleit voor honorering van het fraude- en werkgelegenheidsmotief in de omzetbelasting.
Toetsing aan criteria van fiscale doelmatigheid is echter
evenzeer noodzakelijk. Verruiming van motieven komt pas
in aanmerking wanneer directe maatregelen niet mogelijk
en omslachtig zijn. Er wordt al volop werkgelegenheidsbeleid gevoerd, met name via her-, om- en bijscholing. Het
scheppen van arbeidsplaatsen door verlaging van de kosten verbonden aan de inschakeling van arbeid is echter
een effectiever middel. Verlaging van de aan arbeid verbonden btw-kosten, heeft, integenstellingtotwatdestaatssecretaris betoogde, wel degelijk gunstige effecten voor de
fraudebestrijding en het stimuleren van de werkgelegenheid.
Het meest problematisch liggen de uitvoeringstechnische eisen. Zoals gesteld moet de maatregel uitvoerbaar
zijn en mag de primaire taak van de belastingheffing niet
in gevaar komen. Hoewel het natuurlijk niet zo mag zijn dat
op grond hiervan de fiscale technocratie uitmaakt wat wel
of niet kan, dienen praktische bezwaren wel degelijk een
belangrijke plaats in te nemen. Bij een eventuele overheveling van arbeidsintensieve sectoren dient nader te worden bepaafd welke prestatie arbeidsintensief is en welke
niet. De operationalisering hiervan zal tot tal van nieuwe
complicaties leiden. Elke differentiate van de tarieven
roept deze problemen op. Het zal altijd een moeilijke kwestie blijven om deze uitvoerings-‘kosten’ te bepalen, laat
staan deze af te wegen tegen andere – fictieve – alternatieve situaties waarin sprake is van differentiate. De talrijke problemen in verband met de huidige tariefdifferentiatie
laten dit duidelijk zien.
Andere problemen van uitvoeringstechnische aard zijn
verbonden aan het EG-beleid inzake harmonisering van de
indirecte belastingen. De recente voorstellen van de Commissie laten op het punt van tariefdifferentiatie weinig ruimte voor een eventuele overheveling. In het voorstel van een
nieuwe Richtlijn in het kader van harmonisatie van de belastingtarieven is slechts plaats voor een verlaagd tarief
voor eerste levensbehoeften, te weten voeding, energie
voor verwarming en verlichting, water, geneesmiddelen,
19. H.J. Hofstra, Het fiscale wetgevingsproces, WeekbladFiscaal
Recht, 7 maart 1985, nr. 5672, biz. 254.
20. Hofstra noemt drie voorwaarden voor toepassing van belastingheffing voor niet-fiscale doeleinden. Zie H.J. Hofstra, Inleiding
in het Nederlands belastingrecht, Deventer, 1980, biz. 110; Feskens is enkele jaren geleden nagegaan in hoeverre recente economische stimuleringsmaatregelen aan deze criteria voldoen.
Overigens bleef hierbij de OB buiten beschouwing. M.J. Feskens,
Recente economische stimuleringsmaatregelen in de belastingheffing, ESB, 14 September 1983, biz. 829-832.
21. Albregtse schetst zelfs het dilemma van belastingheffing als
instrument voor niet-fiscale beleidsdoeleinden en een consistent
en begrijpelijk belastingbeleid, in D.A. Albregtse, Economische benadering van belastingbeginselen, BeleidS Maatschappij, jg. 13,
nr. 3, mei/juni 1986, biz. 137-147.
22. Het is het echter opvallend dat in 1977 slechts de helft van de
heffingsgrondslag onderworpen was aan het normale tarief. terwijl
de andere helft werd getroffen door het verlaagde tarief of is vrijgesteld. Zie S.Cnossen, Fiscaal-economische analyse vam de
btw, ESB, 29 april 1981, biz. 384-392, in het bijzonder label 4.
23. Nota herziening tariefstructuur, op. cit., blz.90-94 en 108-110.
Overigens constateerden enkele auteurs van het SCP nog in 1981
dat de drukverdeling van omzetbelasting en accijnzen te zamen
in 1974-1975 degressief verliep. Zie R. Goudriaan, F.G. van Herwaarden en C.A.de Kam, De drukverdeling van omzetbelasting en
accijnzen, 1974-1975, ESB, 11 februari 1981, biz. 128-133.
303
boeken, kranten en personenvervoer4. Voor overheveling
van arbeidsintensieve diensten is derhalve geen plaats.
Conclusie
De hernieuwde openbare discussie over de tariefstelling
van de btw kan alleen maar worden toegejuicht. Dit debat
dient echter wel in het teken van een zorgvuldige afweging
te staan. Het optrekken van een verdedigingslinie die bestaat uit louter een verwijzing naar het fiscale motief schiet
te kort. Daarvoor is de samenhang van belastingheffing en
algemeen overheidsbeleid te zeer uitgangspunt van het
huidige fiscale stelsel.
Deze samenhang laat ruimte voor de toepassing van
niet-fiscale motieven in de omzetbelasting wanneer daartoe gerede aanleiding is. Door veranderende maatschappelijke omstandigheden kan een bepaald motief natuurlijk
aan kracht inboeten, zoals het geval is met het rechtvaardigheidsmotief. Maar d it neemt niet weg dat tegelijkertijd
andere motieven aan kracht kunnen winnen onder invloed
van diezelfde maatschappelijke ontwikkelingen. Steeds zal
daarbij, zoals in het voorgaande is betoogd, zorgvuldig aan
van belang zijnde voorwaarden als economische en fiscale doelmatigheid moeten worden getoetst.
De angst van staatssecretaris Koning voor uitbreiding
van het aantal motieven in de omzetbelasting is begrijpelijk. Verworven rechten op grond van verouderde motieven
blijken vaak onaantastbaar. Zorgvuldigheid impliceert ook
de bereidheid om steeds opnieuw na te gaan in hoeverre
oude motieven nog een rechtsgrond voor differentiatie vormen. Konings angst is echter minder op zijn plaats wanneer hierdoor de ogen worden gesloten voor mogelijk economisch doelmatige aanpassingen van de tarieven. Eco-
Doe het zelf: geen btw en toch niet zwart
304
nomische doelmatigheid dient adequaat tegen fiscale doelmatigheid te worden afgewogen. Het is dan nog de vraag
of beide in dezelfde richting wijzen. Dat uniformering van
de tarieven uit fiscaal oogpunt de voorkeur verdient is begrijpelijk. Het is zelfs goed denkbaar dat uniformering tevens economisch doelmatig is. De realisering van de interne markt in EG-verband biedt immers de nodige perspectieven. In hoeverre deze mogelijke voordelen opwegen tegen de voordelen die te behalen zijn met terugdringing van
de informele sector valt nog te bezien.
Zoals in het voorgaande is betoogd zdu de hiervoor
noodzakelijke bijstelling van de tarieven leiden tot forse
aanpassingen van de huidige wet op de OB. Zowel de praktische uitvoerbaarheid, het EG-beleid met betrekking tot
het realiseren van de interne markt in 1992, alsook de huidige roep om belastingvereenvoudiging lijken echter ernstige hinderpalen te vormen voor de uitvoerbaarheid van
de voorstellen. Nader onderzoek zal moeten uitwijzen in
hoeverre deze problemen onoverkomelijk zijn. Het is best
mogelijk dat andere instrumenten gericht op het goedkoper maken van de factor arbeid in het economisch proces,
zoals het verkleinen van de wig, uiteindelijk de voorkeur
verdienen. Dat de effectiviteit daarvan naar verwachting
minder zal zijn dan bijstelling van de tarieven in de btw, zoals de studie van Graafland duidelijk heeft gemaakt, dient
dan op de koop toe te worden genomen. Het zou jammer
zijn als het debat over de tariefstelling van de btw op voorhand in fiscale bezwaren zou worden gesmoord.
Herman Vollebergh
24. EG, Publikatieblad, 18 September 1987, nr. C 250/2; zie ook
M.G. Bos, J.W. Nelson en J.W.G. Simons, Fiscale aspecten van
de interne markt, ESB, 2 maart 1988, biz. 240-243.
(foto ANP)