De bezem door Haagse machten
Enkele opmerkingen over de reorganisatie van de rijksdienst
PROF. DR. J. KOOIMAN*
Met functioneren van het bestuurlijk apparaat van ons land laat veel te wensen over.
Om voorstellen ter verbetering hiervan te ontwikkelen is de Commissie
Hoofdstructuur Rijksdienst in het leven geroepen.
In dit artikel geeft een van de leden van de commissie een overzicht van een aantal belangrijke
elementen van de drie rapporten die de commissie in de afgelopen twee jaar heeft
gepubliceerd 1). Deze hebben betrekking op structuur en functioneren van de rijksdienst.
De aanbevelingen van de commisie zijn vooral van belang voor de komende kabinetsformatie.
Globale probleemschets
Centrale problemen
verstrengelde — maatschappelijke organisaties op het
overheidsbeleid en om de gevoeligheid van de rijksdienst
voor prikkels uit de omgeving en zich daar voordoende
ontwikkelingen. Ook de verhouding van de rijksdienst tot
lagere overheden en zelfstandige bestuursorganen roept
vragen op;
c. de organisatie van de rijksdienst. Wanneer de rijksdienst
op zich zelf wordt beschouwd, vallen problemen op die
betrekking hebben op de structuur en het functioneren van
dit geheel. Het gaat hier om vragen over de departementale
indeling, het aantal departementen en de grensafbakening
daartussen, over de inhoud, de aard en het aantal portefeuilles, en over de gevolgen daarvan voor structuur en
functioneren van de interdepartementale en departementale codrdinatie op ministerieel en ambtelijk niveau;
d. het bestuurlijke instrumentarium van de rijksdienst,
De rijksdienst heeft problemen bij het gebruik maken en
met elkaar in verband brengen van instrumenten die nodig
zijn voor de uitoefening van zijn taken, zoals: wetgeving,
planning, financiering, personeel, organisatie, informatievoorziening en methoden van evaluatie;
e. de voor aanpassingen van de rijksdienst noodzakelijke
veranderingsorganisatie. Er zijn problemen bij het verkrijgen en behouden van de aandacht noodzakelijk voor
het op gang brengen en doorvoeren van veranderingen.
Deze aandacht is nodig om verbeteringen te kunnen bewerkstelligen in de hiervoor genoemde probleemcategorieen.
Tegen de achtergrond van de geschetste ontwikkelingen
kan in de hoofdstructuur van de rijksdienst en zijn feitelijk
functioneren een groot aantal problemen worden onderkend. Daarbij worden de volgende categorieen van problemen onderscheiden:
a. de rol van de centrale overheid. De groei van de overheidstaken en het veranderende karakter daarvan leiden
tot vragen over de door de overheid te kiezen opstelling
ten opzichte van deze en mogelijke andere door haar te
vervullen taken en de wijze waarop aan deze taken vorm
moet worden gegeven;
b. de relatie tussen de rijksdienst en de maatschappelijke
organisaties in zijn omgeving. Ook indien de rol van de
centrale overheid globaal vastligt, doen zich problemen
voor ten gevolge van de toenemende onderlinge afhankelijkheid tussen de rijksdienst en zijn omgeving. Het gaat
hierbij om de invloed van — ook onderling steeds meer
* Hoogleraar bestuurskunde aan de Interfaculteit Bedrijfskunde
te Delft.
1) Zou Thorbecke nu tevreden zijn? Probleemschets en analysekader voor onderzoek van en advisering over hoofdstructuur en
functioneren van de rijksdienst. Rapport nr. 1 van de Commissie
Hoofdstructuur Rijksdienst, ‘s-Gravenhge, oktober 1979. Weinigen
denken dat het goed gaat. Reactie op readies: verduidelijking van
de benaderingswijze, nadere interpretatie van de opdracht en overzicht van de werkzaamheden. Rapport nr. 2 van de Commissie
Hoofdstructuur Rijksdienst, VGravenhage, mei 1980. Elk kent de
loan, die derwaarl gaat. Onderzoekresultaten, analyse en richtingen
voor oplossingen. Rapport nr. 3 van de Commissie Hoofdstructuur
Rijksdienst, ‘s-Gravennage, december 1980. Daarnaast Heeft de
Commissie een aantal onderzoeken en studies laten verrichten.
Hierover wordt gerapporteerd in de vorm van een reeks achtergrondstudies die de Commissie afzonderlijk uitgeeft. Deze achtergrondstudies zullen in de loop van het eerste kwartaal van 1981 verschijnen. Zij zijn, evenals de rapporten van de Commissie zelf, verkrijgbaar bij de Staatsuitgeverij.
De grondtrekken van de organisatie van de rijksdienst
dateren van ruim 130 jaar geleden. Sterk bureaucratische
kenmerken vallen daarbij op, zoals een grote nadruk op
formele spelregels, een hierarchische gezagsstructuur en een
departementale indeling die leidt tot coordinatieproblemen.
Het ambtelijke streven naar behoud van de bestaande toestand en het heersende stelsel van coalitiekabinetten belemmeren ingrijpende veranderingen.
De maatschappij is intussen wezenlijk veranderd en verandert nog steeds. De maatschappelijke problemen worden
onoverzichtelijker en de snelheid van veranderingen neemt
toe. Hierdoor neemt de omvang van de door de rijksdienst
te vervullen taken toe. Ook hun karakter verandert. Er is een
groeiende behoefte aan sturing van maatschappelijke ontwikkelingen, maar het sturend vermogen van de rijksdienst
neemt af.
De Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst richt haar aandacht op factoren die ertoe bijdragen dat het sturend vermogen van de rijksdienst past bij de maatschappelijke sturingsbehoefte. Het gaat haar daarbij om zowel de aard van
de hiertoe nodige aanpassingen in de hoofdstructuur en het
functioneren van de rijksdienst als om de wijze waarop deze
aanpassingen kunnen worden verwezenlijkt.
56
De indeling in deze vijf categoriee’n betekent niet dat de
problemen los van elkaar staan. Integendeel: de afzonderlijke problemen krijgen juist diepte en scherpte door hun
onderlinge samenhang.
Aard problemen ernstig
Problemen van de rijksdienst en hun mogelijke oplossingen moeten in onderling verband worden bekeken. Vanuit
dit gezichtspunt hebben we een aantal onderzoeken laten
verrichten.
Grenzen
Het werkterrein van de Commissie Hoofdstructuur Rijks-
dienst is uitdrukkelijk beperkt tot de rijksdienst zelf. Het
functioneren van de rijksdienst wordt echter mede bepaald
door allerlei factoren, die daarbuiten gelegen zijn. Deze
grenzen moeten als gegeven worden beschouwd of zijn,
indien al bei’nvloedbaar, alleen te veranderen door anderen
dan de rijksdienst zelf. Een goed inzicht in de invloed van
deze factoren is noodzakelijk om het functioneren van de
rijksdienst in het juiste perspectief te bezien. Het karakter van
deze factoren loopt sterk uiteen.
Tot algemeen maatschappelijke factoren kunnen Internationale, economische, ruimtelijke, technische en sociaaleconomische omstandigheden worden gerekend. Deze factoren, die nauwelijks of in het geheel niet veranderbaar zijn,
Het algemene beeld dat uit de bevindingen en conclusies
van deze onderzoeken naar voren komt, is dat door het niet
goed functioneren van de delen van het politiek-bestuurlijke
stelsel de rijksdienst steeds zwaarder wordt belast. Dit zelfde
geldt in het bijzonder voor de mensen die in de rijksdienst de
hoogste posities bekleden. Deze overbelasting heeft op zich
weer tot gevolg dat de organisatie van de departementen niet
goed werkt en dat het vermogen ontbreekt om daarin de
noodzakelijke verbeteringen aan te brengen. Dit gebrek aan
bestuurskracht vermindert de kwaliteit van het bestuur en
zo is de vicieuze cirkel weer gesloten.
Dit beeld kan op een groot aantal aspecten van het functioneren van de rijksdienst verder worden aangescherpt:
— steeds meer signalen over maatschappelijke problemen
komen op de rijksdienst af (eisen en verlangens op
deelgebieden). Keuzen welke onderwerpen wel en welke
beperken in belangrijke mate de rol van de overheid.
niet op de agenda komen worden onvoldoende syste-
Van groot belang voor het functioneren van de rijksdienst
zijn ook medespelenden in de politiek-bestuurlijke omgeving
van de rijksdienst, zoals individuele burgers, maatschappelijke groeperingen, lagere bestuurslichamen, politieke partijen en het parlement. Zij alien oefenen druk uit op de rijksdienst, zij het in verschillende mate en richting. Ook staats- en
bestuursrechtelijke begrenzingen doen zich voelen.
matisch overwogen. Als problemen eenmaal op de agenda zijn gekomen, is er onvoldoende politieke greep op het
zoeken naar samenhangende oplossingen voor die problemen;
Er zijn ten slotte beperkingen binnen de rijksdienst zelf,
die kunnen worden beschouwd als afgeleide van de hiervoor
genoemde factoren. Daarbij kan men denken aan factoren
als de wisseling of voortzetting van de politieke kleur van de
politieke top van departementen, kenmerken van grote organisaties als zodanig en de toenemende schaarste van financie’le middelen.
Systeent en proces
Om te kunnen uitstijgen boven de genoemde afzonderlijke
categoriee’n van problemen, beziet de Commissie de rijksdienst als een systeem waarin zich een aantal processen
afspeelt. Daarbij hebben we gebruik gemaakt van een eenvoudig analysemodel. Dit model beschouwt de rijksdienst
in beginsel als een samengesteld geheel van organisatiedelen
(zowel politick als ambtelijk), die onderling en met de omgeving waarbinnen zij functioneren in wisselwerking staan.
Deze wisselwerking is er in twee opzichten. Aan de ene kant
is er de ,,invoer”: vanuit de maatschappij, maar ook uit de
rijksdienst zelf, wordt een veelheid van eisen en signalen op
onderdelen van de rijksdienst afgevuurd. Aan de andere kant
staat de ,,uitvoer”: alle maatregelen waarmee de rijksdienst
de maatschappij confronteert.
De gang van zaken binnen de rijksdienst zelf is ,,doorvoer”
genoemd. In dit opzicht kan men de rijksdienst zien als een
,,produktie-organisatie”, waarin eisen en verlangens in beleid
worden omgezet ten einde de gevraagde produkten te kunnen leveren. De effecten van maatregelen komen te zijner
tijd weer als signalen aan de invoerkant terug. In dat geval
spreken we van ,,terugkoppeling”.
Bij zowel de invoer als de uitvoer, als ook bij de doorvoer
en de terugkoppeling bestaan wezenlijke tekortkomingen.
Zo worden niet alle signalen verwerkt: een deel gaat binnen
de rijksdienst verloren of wordt na afweging genegeerd omdat andere signalen voorrang krijgen. Niet alle maatregelen
hebben het beoogde effect: sommige hebben geen effect,
andere hebben neveneffecten of werken averechts.
Gezien de algemene probleemstelling, die betrekking heeft
op het sturend vermogen van de rijksdienst, gaat het in de
gekozen benadering niet zozeer om de processen zelf, als wel
om de besturing van die processen.
ESB 21-1-1981
— advisering door externe adviesorganen geschiedt vooral
op deelgebieden. Overheid en maatschappelijke organisaties weten redelijk wat ze aan elkaar hebben, doch dat
geldt alleen voor deze deelgebieden. Zicht op het totaal
ontbreekt nagenoeg geheel;
— decentralisatie van rijkstaken komt slecht op gang. Dit
levert veel frustratie op en hoge bestuurlijke kosten;
— organen in de top van de rijksdienst zijn zwak georgani-
seerd, worden geteisterd door onduidelijkheden over
bevoegdheden, zijn zwaar overbelast en missen overzicht
over het totaal;
— belangrijke instrumenten als wetgeving, planning en
financiering zijn slecht op elkaar afgestemd, hetgeen
verbrokkeling en gebrek aan zicht van burgers op het
beleid in de hand werkt;
— organisatie- en personeelsbeleid zijn in de rijksdienst
zwak ontwikkeld en niet berekend op de eisen van een
dergelijke grote organisatie;
— evaluatie van resultaten van beleid wordt nagenoeg niet
verricht.
Het beeld dat uit het onderzoek komt, bevestigt de ernst
van de problematiek die aanleiding is geweest tot het alweer
instellen van een commissie, in navolging van andere instanties die eerder op dit terrein adviezen hebben uitgebracht.
Het onderzoekgedeelte van het derde rapport sluit daarom
af met een beschrijving van een onderzoek naar het reorgani-
serend vermogen van de rijksdienst, dat in belangrijke mate
te kort schiet. Behalve dat de erkenning bij betrokkenen van
de noodzaak van veranderingen en de politieke wil om veranderingen door te voeren ontbreken, heeft dit onderzoek
duidelijk gemaakt dat de technische en bestuurlijke kennis
om veranderingen voor te bereiden en te begeleiden onvoldoende aanwezig is.
Analyse: twee ,,werelden” en hun koppeling
Als uitgangspunt voor het formuleren van richtingen voor
aanbevelingen geeft de commissie een probleemanalyse die
een zo goed mogelijk inzicht geeft in de ,,staat” van de
rijksdienst. In de staalkaart van gesignaleerde problemen
en knelpunten kan een grote lijn worden onderkend. Er tekent
.zich een beeld af van een rijksdienst die bestaat uit twee verschillende werelden die slechts op een gebrekkige manier aan
elkaar gekoppeld zijn.
57
De eerste wereld is die van het deelbeleid. Verdeeld over
honderden kleinere of grotere eenheden bestrijkt de rijksdienst nagenoeg het gehele maatschappelijke veld. Op deelterreinen wordt in relatief nauwe samenwerking en overleg
met maatschappelijke organisaties beleid voorbereid en uitgevoerd. Zulk beleid wordt maar zeer ten dele door de politick richting gegeven. Kamerleden worden van deze honderden zogenaamde ,,circuits” niet geacht deel uit te maken.
Wel controleren zij, maar dat gebeurt slechts in de marge.
Bewindspersonen sturen wel, maar zij moeten hun aandacht
departementsgewijs over een groot aantal van deze deel-
gebieden verdelen. Bij politick gevoelige onderwerpen is deze
aandacht groot; op andere terreinen is politieke aandacht
soms jarenlang geheel afwezig.
De tweede wereld is die van de ministerraad, de onderraden, coordinerende bewindspersonen en ambtelijke voorportalen. Deze wereld moet eenheid in die van het deelbeleid
tot stand brengen, daarin de samenhang vergroten en tot
afweging van deelbelangen komen. De tweede wereld is
echter zwak, zowel organisatorisch als in zijn ondersteuning
en bestuurskracht t.o.v. de eerste wereld. Daarin spelen
staatsrechtelijke (individuele ministerie’le verantwoordelijkheid), politieke (coalitiegedrag) en organisatorische (gebrek
aan overzicht en voortgangscontrole) elementen een rol.
De koppeling tussen beide werelden speelt zich af in en
tussen de toppen van de veertien departementen. Daar wordt
de stroom van beleidsvoorstellen die uit het apparaat komt,
ingedamd en omgebogen, worden prioriteiten gesteld,
samenhangen aangebracht en beslissingen genomen. De uitvoering van deze taken gebeurt weinig systematise!!. Bredere
beleidskaders ontbreken en aan toekomstgericht beleidsonderzoek wordt weinig gedaan. De departementale organi-
Ook niet direct sectorgebonden adviesorganen als de SociaalEconomische Raad en de Raad van Advies voor Ruimtelijke
Ordening, kunnen meer op het spoor worden gezet van
toekomst- en brede beleidsgerichte signalering. Dit laatste
betekent dat er door de regering een duidelijk beleid moet
worden gevoerd voor adviesorganen. Er dient meer structuur
te komen in de vele honderden adviesorganen. Algemene
tendentie daarbij zou moeten zijn om de boven-sectorale
advisering te versterken en de betekenis van sectorale advisering te doen afnemen. Dit laatste met name om het toch al
zo sterke sectorkarakter van het departementale beleid
enigszins af te zwakken.
Het parlement
Alhoewel ons werk zich niet op het parlement als zodanig
richtte (dat past een regeringscommissie minder), is duidelijk
dat wenselijk geachte ontwikkelingen en veranderingen binnen de rijksdienst ook hun complement moeten hebben bij
het parlement. De onderlinge afhankelijkheid tussen rijksdienst en parlement is zo groot en intens dat zonder aanpassingen aan die zijde wezenlijke verbeteringen bij de rijksdienst weinig effect kunnen hebben.
Wat bepaalde problemen betreft, heeft men enigszins de
neiging de ,,ander” als de schuldige aan te wijzen. Zo roepen
Kamerleden om betere en beter verteerbare informatie om
tot een goed oordeel te kunnen komen. Ambtenaren en bewindslieden verwijten het parlement dat het hun een overdaad aan werk opdraagt (b.v. schriftelijke vragen) zonder
dat men wezenlijk in de antwoorden is gei’nteresseerd: vragen
om het vragen.
Verbeteringen bij het parlement zouden vooral betrekking
te om drie elementen in de rijksdienst te versterken:
• de onderlinge samenhang in het zicht op maatschappe-
moeten hebben op de werkwijze en met name op het versterken van de aandacht voor samenhang en afweging, ten koste
van aandacht voor details en deelbeslissingen. Hoe belangrijk deze laatste ook zijn, het systeem heeft vooral behoefte
aan politick gebaseerde brede beleidsbeoordelingen waaruit
zowel duidelijke richtingen voor beleidsontwikkeling kunnen
worden gedestilleerd als tot een evenwichtige afweging van
prioriteiten, taken en middelen kan worden gekomen. Ook
het parlement heeft bij tijd en wijle behoefte aan een ,,doorlichting”, zoals nu bij de rijksdienst gebeurt. Laat op gezette
tijden het parlement zijn eigen functioneren kritisch bezien
met hulp van externe deskundigen. Ook moet met regel-
lijke problemen;
• een evenwichtige afweging van belangen;
matige tussenpozen de werkrelatie tussen regering en parlement worden besproken. De relatie tussen beide takken van
• de flexibiliteit van de organisatie en de beleidsinstrumenten.
het bestel is zo cruciaal dat daar zo weinig mogelijk ,,ruis”
aanwezig moet zijn.
De voorstellen, waarvan de belangrijkste hierna globaal
worden aangeduid, hebben het karakter van richtingen van
aanbevelingen.
Decentralisatie
satie is slecht toegerust om al deze activiteiten te beheersen
en te besturen.
Richtingen voor oplossingen
In het derde rapport worden ook mogelijkheden voor verbeteringen geschetst, waarin wordt voortgebouwd op de
resultaten van het onderzoek en de analyse van de problemen. De voorstellen moeten worden gezien vanuit de behoef-
Decentralisatie van rijkstaken blijkt een moeizaam proces
te zijn. Machtsposities worden nu eenmaal, zowel politiek als
Relatie met de omgeving
Deelneming van burgers en hun organisaties aan het centrale bestuur moet worden versterkt. Dit geldt met name
maatschappelijk belangrijke, doch in het koor van de belangenbehartiging zwakke signalen. Om tot een dergelijke versterking te komen zal regelmatig per taakveld door onafhankelijke instanties studie moeten worden gemaakt van het
deelnemings- en behoeftenpatroon van het maatschappelijk
veld. Deze kunnen namelijk snel wijzigen, hetgeen met de
signaleringsmechanieken van de rijksdienst niet wordt opgemerkt of wel wordt opgemerkt, doch onvoldoende serieus
genomen.
Bij de signalering van maatschappelijk belangrijke ontwik-
kelingen die gevolgen kunnen hebben voor het optreden van
de overheid (meer of misschien ook minder activiteiten),
is het van groot belang dat deze vooral een anticiperend
karakter heeft. In deze toekomstgerichte signalering moeten
naast adviesorganen als de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid, de planbureaus een centrale rol spelen.
58
ambtelijk, moeilijk prijsgegeven en ook de organisatorische
consequenties voor de betrokken departementen kunnen
ingrijpend zijn. Toch doet de Commissie voorstellen voor
een verdergaande decentralisatie van rijkstaken. Immers, de
,,sluipende” centralisatie van de afgelopen decennia heeft
eerder geleid tot een afname dan tot een toename van het
sturend vermogen van de rijksdienst. Een samenhangend
decentralisatiebeleid dat voorziet in zowel het creeren van
reele beleidsruimten op het lagere niveau als in effectieve
centrale sturingsinstrumenten op hoofdlijnen, kan op termijn
tot een aanzienlijke ontlasting van de rijksdienst leiden.
Hiervoor is het in de eerste plaats noodzakelijk dat onder
verantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse
Zaken een systematische inventarisatie wordt gemaakt van
alle rijkstaken welke zich voor enige vorm van decentralisatie
lenen. Daarbij is de Commissie voorstander van een zo groot
mogelijke decentralisatie naar provincies en gemeenten,
omdat de mogelijkheden voor integratie en samenhang daar
veelal groter zijn dan op het rijksniveau. In de tweede plaats
zal er een groot aantal rijkstaken zijn die zich voor een zekere
mate van loskoppeling van de rijksdienst lenen, maar waarvoor territoriale decentralisatie niet geeigend is. Voor dergelijke taken kan gedacht worden aan vormen van functionele
decentralisatie, bijvoorbeeld door onderbrenging van taken
met een min of meer specifieke doel- en/ of belangengroep bij
zelfstandige bestuursorganen en door afstoting van min of
meer routinematige taken aan ondernemingachtige structuren.
De top van de rijksdienst
Zoals uit het voorgaande is gebleken, hebben de problemen en dus ook oplossingen voor die problemen vooral betrekking op de top van de rijksdienst. Om te beginnen hebben
de voorgestelde oplossingen ten doel het kabinet en zijn
hulporganen aanzienlijk te versterken, met name wat betreft
de integratie van de besluitvorming op dat niveau. Deze versterking kan op drie manieren tot stand worden gebracht.
In de eerste plaats moet er voor worden gezorgd dat het
kabinet veel minder dan nu het geval is, wordt belast met
het oplossen van conflicten tussen een deel van de bewindslieden. Dit kan gebeuren door een belangrijke functie toe te
kennen aan de onderraden van de ministerraad en het (infor-
mele) oveleg ad hoc. Daarmee zou ruimte kunnen worden
geschapen om meer aandacht en tijd te kunnen besteden aan
het zoeken naar samenhangend en meer op het geheel van de
rijksdienst betrekking hebbend beleid.
Ten tweede dient het kabinet een veel beter inzicht te
krijgen en te houden in het totale programma waar het zich
voor heeft gesteld. Dit betekent dat kort na het aantreden
een realistisch actieprogramma voor de zittingsperiode moet
worden opgesteld. In dat programma dienen zowel de politieke als departementale agendapunten te worden verwerkt.
De minister-president zou speciale bevoegdheden dienen te
krijgen om te zorgen dat dit programma niet wordt ondergesneeuwd door ,,dingen van de dag”.
Ten derde dient het geheel van het takenpakket van de
rijksdienst in vijf grote ,,integratiegebieden” te worden
ondergebracht. Daarbij wordt gedacht aan een indeling in
bestuurlijke, sociaal-economische, ruimtelijke, sociaal-culturele en internationale zaken. Voor elk van deze vijf hoofdbeleidsgebieden wordt een onderraad gevormd en wordt een
zogenaamde integrerende minister aangewezen. Rond deze
ter verbetering gaan in de richting van een drastische sanering van de vele honderden overlegorganen, decentralisatie
van niet strikt door de rijksdienst uit te voeren taken, het
ontwikkelen van horizontale (project-) in plaats van verticale
coordinatie, en aanzienlijke vergroting van de mobiliteit van
topambtenaren. Men moet meer zicht krijgen op de brede
samenhang van vraagstukken en deze veel minder dan nu
benaderen vanuit de eigen sectorale of departementale
optiek.
Tegen deze achtergrond moet ook een eventueel gewenste
departementale herindeling worden gezien. Deze dient niet
in eerste instantie voort te komen uit de (partij)politieke
wens om aan een bepaald belang een ,,eigen” politieke vertegenwoordiging te geven in het kabinet of aan de behoefte
om uit coalitie-overwegingen een bepaalde partner ,,tegemoet te komen”. Daarvoor zijn de verwevenheden te groot
en snijden dergelijke ingrepen te diep. Daarom wordt voorgesteld om de minister van Binnenlandse Zaken de opdracht
te geven om een herindelingsplan op te stellen. Een dergelijk
goed uitgewerkt en op samenhangen tussen taken gebaseerd
plan zal in de volgende kabinetsperiode aan het parlement
moeten worden voorgelegd. Pas na een procedure waarbij
het parlement een duchtig woordje heeft kunnen meespreken,
is het verantwoord tot min of meer verstrekkende herindelingen te komen. Bij een dergelijke herschikking van taken dienen de vijf hiervoor reeds genoemde hoofdtaakgebieden
een ordenend principe te vormen. Dit kan tot uiting komen
door het aantal departementen dat per hoofdtaakgebied
werkzaam is tot een minimum te beperken.
Instrumenten
Verder voorgestelde verbeteringen hebben ten doel om het
gebruikte instrumentarium, zoals wetgeving, planning en
financiering, maar ook instrumenten als het personeelbeleid
en organisatie grondig aan een kritische analyse te onderwerpen. Van belang is daarbij vooral dat het parlement veel
meer dan nu het geval is bij de mogelijkheden ten aanzien van
het gebruik van bepaalde instrumenten wordt betrokken.
Dat geldt ook de samenhang die er in dat gebruik bestaat.
Eindadvies
vijf functies dient de coordinatie van het rijksbeleid zich in
belangrijke mate af te spelen. Met deze constructie kan de
samenhang aanzienlijk worden vergroot terwijl de staatsrechtelijke gelijkheid van ministers niet behoeft te worden
aangetast.
Een volgend belangrijk punt in de aanbevelingen betreft de
toppen van de veertien departementen. Deze dienen een
andere structuur te krijgen om de bestuurskracht te doen
toenemen. Daartoe wordt voorgesteld om staatssecretarissen
tot onderminister te maken. Dit houdt in dat zij een bredere
verantwoordelijkheid krijgen voor het departementale beleidsterrein dan thans het geval is. Zij kunnen ook meer dan
voorheen namens de minister in Kamercommissies optreden
of de minister vervangen bij diens afwezigheid. Daarnaast
dient er in de top van de departementen een directieraad te
komen. Deze staat onder leiding van de minister en heeft als
primaire taak de versterking van de samenhang in het beleid
binnen en tussen de departementen. Ook is deze raad verantwoordelijk voor het ontwikkelen van departementale beleidskaders en lange-termijnvoorstellen als bouwstenen voor
het regeringsbeleid in zijn geheel.
Om de voorgestelde oplossingen te verwezenlijken, wordt
een strategic ontwikkeld waarin het politieke element een
sterke nadruk krijgt. Zo moet bij de kabinetsformatie over
de essentiele richtingen voor implementatie van de voorstellen politieke overeenstemming worden verkregen. Daarnaast
vormt het betrekken van degenen om wie het in belangrijke
mate gaat — de ambtenaren op alle niveaus in de rijksdienst
— een hoeksteen van de voorgestelde strategic.
Uit het derde rapport blijkt welk type oplossingen de
Commissie voor ogen staat. Het geeft daarmee tevens een
aanwijzing over de aard en de wijze van behandeling van de
onderwerpen die in het eindadvies aan de orde zullen komen.
Het in een vierde rapport uit te brengen eindadvies dient verschillende doelen. In eerste aanleg is het bestemd voor de
kabinetsformateur. Vervolgens richt het zich tot het nieuwe
kabinet. Ten derde zal het aanbevelingen bevatten over
zaken die pas op langere termijn hun beslag kunnen krijgen.
Ten slotte heeft het, naar ik hoop, een blijvende betekenis
als sluitstuk op de vorige publikaties. Gezien het primaire
doel als formatiestuk streeft de Commissie ernaar het eindadvies het karakter te geven van een zo beknopt mogelijke
lijst van conclusies en aanbevelingen, zo nodig voorzien
Coordinatie
van bijlagen.
In het eindadvies zullen de in het derde rapport aangegeven
Een ander belangrijk element ter verbetering van het
functioneren van de rijksdienst heeft te maken met de interdepartementale coo’rdinatie. Daar schorl zeer veel aan.
Deze coordinatie kost enorm veel tijd en aandacht van de
politieke en ambtelijke top van de rijksdienst. Voorstellen
richtingen voor oplossingen worden vertaald in concrete
aanbevelingen. Daarbij zal rekening worden gehouden met
de op dit rapport ontvangen commentaren, Moge ook dit
artikel daartoe uitnodigen.
ESB 21-1-1981
J. Kooiman
59