internationaal
Centraal bankieren in
verkiezingstijd
De Amerikaanse centrale bank staat klaar om verdere
rente erlagingen door te voeren om zo een  ecessie
v
r
te  oorkomen. Is dit niets anders dan verstandig
v
monetair  eleid? Of proeven wij hier ook een vleugje
b
verkiezingskoorts?
D
e Fed, de Amerikaanse centrale bank,
zit in een lastig parket. Laverend tussen
stijgende inflatie, terugvallende groei en
aanhoudende turbulentie in de financiële
markten, voelt zij inmiddels ook een toenemende
druk vanuit de politiek om met inzet van het rentewapen een recessie te vermijden. Fed-voorzitter Ben
Bernanke is buitengewoon duidelijk richting financiële
markten en Congres: de centrale bank staat klaar
om verdere renteverlagingen door te voeren om zo
een recessie te voorkomen. Tijd voor een economische kijk op de politieke cyclus.
Verkiezingsrace naar het Witte Huis
De mogelijke aanstaande recessie in de Verenigde
Staten houdt de gemoederen in de hele wereld
bezig. Niet in de laatste plaats in de Verenigde
Staten zelf, waar inmiddels ook is afgetrapt voor de
verkiezingsrace naar het Witte Huis. Met de zorgelijke stand van de economie kunnen de gevleugelde
woorden “the economy, stupid†weer uit de kast
worden gehaald, waarmee Bill Clinton zittend president George Bush senior in de verkiezingen van
1992 uit het Witte Huis verdreef. Deze keer zal er
geen Bush uit de Oval Room gejaagd worden, George
Bush junior is immers na twee ambtstermijnen niet
meer herkiesbaar. Maar het Republikeinse kamp zal
desondanks alle zeilen bij moeten zetten om niet
een Democratische president beëdigd te zien worden
in januari 2009. Republikeinse en Democratische
verkiezingskandidaten komen met verschillende
recepten om de economie uit het slop te halen,
maar aangezien de winnaar van de verkiezingen pas
volgend jaar het Witte Huis betreedt, zal dat in ieder
geval aan afwending van een eventuele recessie
weinig bijdragen.
De politieke economische cyclus
Allard Bruinshoofd
Econoom bij Kennis en
Economisch Onderzoek,
Rabobank Nederland
76
ESB
Maar ook regering en Congres zijn drukdoende
met het samenstellen van een reddingspakket
voor de economie, dat grotendeels zal bestaan uit
gerichte en tijdelijke belastingverlagingen. Dat de
Amerikaanse politiek zich in haar financiële en
economische beleid sterk laat leiden door de vierjarige politieke cyclus is geen verrassing. “Eerst het
8 februari 2008
zuur, dan het zoet†mag in Nederland een politieke
vernieuwing heten van de kabinetten-Balkenende,
in Amerika wordt al jaar en dag uit dit vaatje getapt
(Blomberg en Hess, 2003). De zittende president
levert de economie in een zo goed mogelijke staat
af in het verkiezingsjaar, om zo de kans op herverkiezing van zichzelf, dan wel een partijgenoot
te vergroten. In de hierop volgende ambtstermijn
worden (veelal tijdelijke) stimuleringsmaatregelen
weer teruggedraaid en valt ook de economie weer
wat terug. In de tweede helft van de ambtstermijn
komen de verkiezingen weer in zicht en herhaalt de
hele cyclus zichzelf.
Figuur 1 toont een duidelijk politieke conjunctuur
in het beloop van de werkloosheid gedurende de
zestien ambtstermijnen van de afgelopen tien presidenten van de Verenigde Staten. De werkloosheid
stijgt gemiddeld genomen in de eerste helft van de
ambtstermijn en daalt in de tweede helft, schijnbaar
om de economie weer in een goede staat aan de
vooravond van de volgende presidentsverkiezingen af
te leveren.
Overigens toont het betrouwbaarheidsinterval in
figuur 1 dat ook de onzekerheid rondom dit verloop
van de werkloosheid erg groot is. Het is daarmee
geen hard statistisch bewijs dat een politieke economische cyclus ook daadwerkelijk effectief is. Maar
misschien doet dat er niet zo veel toe, als de kiezer
maar ziet dat politici schijnbaar slagvaardig met
de economische problemen omgaan en de kiezer
dergelijk gedrag ook beloont. Wellicht ook vanuit die
gedachte zijn politici ongeacht hun politieke kleur
momenteel drukdoende om een economisch stimuleringspakket samen te stellen, dat de monetaire verruiming van de Fed moet ondersteunen. Aangezien
beide partijen uiteindelijk wel de credits van deze
maatregelen geheel naar zichzelf toe willen trekken,
is het nog wel de vraag of de Republikeinse regering
en de Democratische meerderheid in het Congres tot
overeenstemming zullen komen.
De onafhankelijke Fed
De Amerikaanse centrale bank heeft wat dat betreft
een grotere reactiesnelheid, aangezien haar koers
in principe losstaat van het regeringsbeleid en die
bovenal niet door het Congres hoeft te worden goedgekeurd. De Fed heeft dus de mogelijkheid om snel
en zelfstandig te reageren op economische ontwikkelingen. Het dual mandate van de Fed, waarbinnen
zij verantwoordelijk is voor zowel lage inflatie als
maximale werkgelegenheid, verplicht haar hier zelfs
toe. Maar in het gelijktijdig bestrijden van infla-
tie- en groeirisico’s ligt ook een
lagingen van de Fed het resultaat waren van de druk die Nixon
Het dual mandate
afweging besloten voor de Fed.
op Burns uitoefende, of van de opvattingen die Burns zelf had
Met de subjectieve weging van
over de werking van de economie en het monetaire beleid. In
van de Fed,
de gepercipieerde risico’s kan het
een verklaring voor het Congres stelde Arthur Burns bijvoorwaarbinnen zij
rentebesluit dan weer wat beter en
beeld dat de recessie aan het eind van de zestiger jaren de
dan weer wat slechter uitpakken
inflatie veel minder had doen dalen dan alom werd verwacht.
verantwoordelijk
voor de economische groei.
Vanuit die waarneming leken nieuwe wetten zich in de werking
is voor zowel lage
De subjectiviteit en discretie van
van de economie af te tekenen en daarbinnen wellicht ook voor
de risicoafwegingen van de Fed
de effecten van het monetaire beleid.
inflatie als maximale
kunnen ook de aanleiding zijn voor
werkgelegenheid,
Een politieke monetaire cyclus
de politiek om druk uit te oefenen
Naast individuele beslissingen van de Fed in verkiezingstijd,
op de Fed-voorzitter om (tijdelijk)
verplicht haar hier
kan ook worden gekeken naar patronen in het monetaire
meer gewicht aan de groeirisico’s
zelfs toe
beleid in de aanloop naar presidentiële verkiezingen. Burton
te geven. En aangezien het voorzitAbrams en Plamen Iossifov doen dat voor de afgelopen dertien
terschap van de Fed een politieke
Amerikaanse presidentsverkiezingen (Abrams en Iossifov, 2006). Zij beoordelen
benoeming is, kan deze persoon zich in de risicoafhet monetaire beleid door de officiële rentetarieven te vergelijken met de renteweging bewust of onbewust laten beïnvloeden door
standen die voortkomen uit zogenoemde Taylor-beleidsregels voor het monetaire
de politieke stand van zaken.
beleid (Taylor, 1993). Deze beleidsregels houden rekening met het feit dat de
Hoe Nixon druk op Burns uitoefende
Fed op ontwikkelingen in zowel inflatie als economische groei moet reageren
De subjectieve afweging tussen inflatie- en groeien geven daarmee een maatstaf van de rente die past bij een gegeven prijs- en
risico’s maakt het natuurlijk uitermate moeilijk om
groeibeeld. De analyse toont dat de Fed in de zeven kwartalen voorafgaand aan
achteraf met enige zekerheid te beoordelen of de
presidentiële verkiezingen een aanzienlijk ruimer beleid voert, maar alleen dan
Fed het rentewapen met een politiek motief ter hand
wanneer de zittende president dezelfde politieke kleur heeft als de voorzitter van
nam. Direct bewijs van politieke inmenging is dan
de Fed. Daarmee lijkt de politieke monetaire cyclus een feit.
ook uitermate schaars. Eén verkiezingsperiode vormt
Het tijdperk Greenspan
de spreekwoordelijke uitzondering, namelijk het jaar
De studie van Abrams en Iossifov laat echter eveneens zien dat er onder voorzit1972, met Richard Nixon als regerend president en
terschap van Alan Greenspan in veel mindere mate sprake was van een politieke
Arthur Burns als voorzitter van de Fed.
monetaire cyclus. Hiermee wordt de statistische bewijsvoering voor een dergelijk
Nixon was begin jaren zeventig een gewaarschuwd
fenomeen effectief ontleend aan verkiezingen in de jaren tachtig en daarvoor. En
man. Als gerenommeerd conjunctuurvorser waarschuwde Republikein Burns toenmalig vice-president natuurlijk rijst de vraag of dergelijke historische resultaten nog wel relevant zijn
voor de realiteit van de 21ste eeuw?
Nixon namelijk al in maart 1960 voor de mogelijkDe geschiedenis herhaalt zich uiteraard niet zondermeer. Maar er zijn wel paralheid dat de Amerikaanse economie op een recessie
lellen te trekken in de politiek-institutionele omgeving van toen en van nu. Zo
afstevende, nog voor de verkiezingen in november
hebben Fed-voorzitters door de geschiedenis heen laten zien dat zij een sterk
van dat jaar. De toenmalige regering onder leiding
van president Eisenhower verzuimde fiscale maatregelen te treffen en Nixon verloor de verkiezingen van
figuur 1
1960, ogenschijnlijk als gevolg van een lichte stijWerkloosheid gedurende de presidentiële ambtstermijn (in procentpunten)
ging van de werkloosheid vlak voor de stembusgang.
Die les was Nixon een aantal jaren later (aan het
einde van zijn eerste presidentiële ambtstermijn)
nog niet vergeten. Zijn eerste termijn startte met een
recessie die aanhield tot eind 1970. Werkloosheid
reageert normaliter vertraagd op de economische
cyclus en bleef ook nu stijgen, nog tot ver in 1971.
Bestudering van de Nixon-tapes (oktober 1971 –
september 1972) toont dat de president persoonlijk
grote druk uitoefende op Arthur Burns, die hij recent
had benoemd tot voorzitter van de Fed (Abrams,
2006). Nixon verlangde een sterke monetaire verruiming van zijn centrale bankier om zo de werkloosheid in verkiezingsvorm te krijgen, terwijl zijn regering de inflatie trachtte te beteugelen door middel
van loon- en prijsplafonds. De verkiezingen van november 1972 werden door Nixon glorieus gewonnen.
Maar tegelijkertijd was het fundament gelegd voor
hardnekkige inflatie, waar de rest van het decennium
tegen gestreden moest worden.
Bron: EcoWin. Data tonen gemiddelden over de ambtstermijnen van Eisenhower II (1957–
Zelfs na bestudering van deze bandopnamen is echter niet met zekerheid vast te stellen dat de rentever- 1961) tot en met Bush junior II (2005–2008)
ESB
8 februari 2008
77
tabel 1
De 13 voorgaande Amerikaanse presidentsverkiezingen
Verkiezingen
Zittende president,
(D)emocraat / Â
(R)epublikein
Zittende
ÂFed-voorzitter
Aanstelling door
(D) / (R)
Truman (D)
1956
Eisenhower (R)
Martin jr.
1960
Eisenhower (R)
(4/’51–1/’70)
19641
Johnson (D)
19681
Johnson (D)
19721
Nixon (R)
Burns
1976
Ford (R)
(2/’70–1/’78)
19801
Carter (D)
Miller
Nixon (R)
Carter (D)
(3/’78–8/’79)
Volcker
1984
Reagan (R)
19881
Reagan (R)
Greenspan
19921
Bush sr. (R)
(8/’87–1/’06)
1996
Clinton (D)
2000
Clinton (D)
20041
Bush jr. (R)
2008
Bush jr. (R)
Carter (D)
1
(8/’79–8/’87)
Bernanke
Reagan (R)
Bush jr. (R)
(2/’06– )
1
De verkiezingsjaren waarin de partijverwantschap van de voorzitter van de Amerikaanse Fed overeenkwam met
die van de zittende president.
Bronnen: www.whitehouse.gov/history/presidents/; www.federalreserve.gov/bios/
boardmembership.htm
persoonlijk stempel op het monetaire beleid kunnen zetten, zowel ten goede als
ten kwade. Daarnaast blijft het Fed-voorzitterschap een politieke benoeming.
Sinds de Tweede Wereldoorlog komen alle nieuwe voorzitters uit dezelfde partij
als de president die hen aanstelde, ook huidig Fed-voorzitter Ben Bernanke. Ten
slotte is de Amerikaanse centrale bank sinds het begin van de jaren negentig
niet noemenswaardig veranderd in termen van haar politieke onafhankelijkheid
of openheid (Crowe en Meade, 2007). De politiek-institutionele omgeving is
daarmee voor de opvolgers van Alan Greenspan ruwweg dezelfde als die van zijn
voorgangers.
Het tijdperk Bernanke
Net als Arthur Burns werd ook Ben Bernanke aangesteld door de zittende president. Anders dan destijds is deze zittende president echter geen kandidaat in
de aanstaande verkiezingen. Maar ook nu lijkt de Amerikaanse economie aan
de vooravond van de presidentsverkiezingen weg te zakken in een economische
recessie. Welke rol gaat de Amerikaanse centrale bank onder voorzitterschap van
Bernanke vertolken? Hoewel de inflatie stijgt als gevolg van stijgende energie- en
voedselprijzen, benut de Fed het feit dat inflatieverwachtingen goed verankerd
zijn, om tijdelijk extra te kunnen verruimen. Dit naar eigen zeggen om de kredietcrisis te bezweren en tegelijkertijd een daadwerkelijke recessie te omzeilen.
Sinds het uitbreken van de crisis medio augustus werd de beleidsrente op elke
vergadering en eenmaal tussentijds verlaagd. Momenteel staat die beleidsrente
225 basispunten lager, op drie procent, en staat de Fed bij monde van haar
voorzitter klaar “om substantiële maatregelen te nemen om de groei te ondersteunen en als voorzorg om de neerwaartse risico’s af te wendenâ€.
Groeirisico’s of verkiezingsrisico’s? Dat is de vraag. Resultaten uit het verleden
bieden uiteraard geen garantie voor de toekomst. Maar evenmin kan op voorhand
worden uitgesloten dat de geschiedenis zich herhaalt en de presidentsverkiezingen in de schaduw van de turbulentie op de financiële markten een rol van betekenis spelen in het Amerikaanse rentebeleid. De komende tijd zal alle aandacht
in ieder geval gericht blijven op de manier waarop de huidige Fed-voorzitter
invulling geeft aan zijn monetaire beleidsfunctie, maar tot nu toe lijkt hij buigÂ
zamer te zijn dan zijn voorganger.
78
ESB
8 februari 2008
Literatuur
Abrams, B.A. (2006) How Richard Nixon pressured Arthur
Burns: Evidence from the Nixon tapes. Journal of Economic
Perspectives, 20(4), 177–188.
Abrams, B.A. en P. Iossifov (2006) Does the Fed contribute to
the political business cycle? Public Choice, 129(3–4), 249–262.
Blomberg, S.B. en G.D. Hess (2003) Is the political business
cycle for real? Journal of Public Economics, 87(5–6), 1091–1121.
Crowe, C. en E. Meade (2007) The evolution of central bank
governance around the world. Journal of Economic Perspectives,
21(4), 69–90.
Taylor, J. (1993) Discretion versus rules in practice. Carnegie
Rochester Conference Series on Public Policy, 39(12), 195–214.