Belastingherziening 2001, evaluatie en alternatief

Belastingherziening 2001, evaluatie en alternatief
Aute ur(s ):
Cnossen, S. (auteur)
OCFEB, Erasmus Universiteit Rotterdam. De auteur is Lans Bovenberg en Ruud van den Dool erkentelijk voor hun commentaar.
Ve rs che ne n in:
ESB, 84e jaargang, nr. 4227, pagina 788, 29 oktober 1999 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):

Een korte pauze voor de belastingherziening is gewenst. De forfaitaire rendementsheffing voldoet niet aan de eisen, die aan een
doelmatige en rechtvaardige inkomstenbelasting mogen worden gesteld. Een vermogenswinstbelasting, als onderdeel van een
uniforme belasting op alle kapitaalinkomen, komt daar dichterbij.
Het kabinet heeft op 14 september 1999 een ontwerp Wet inkomstenbelasting 2001 naar de Tweede Kamer gezonden 1. De
belangrijkste wijziging betreft een herziening van het regime voor vermogensopbrengsten. Het grootste mankement van de huidige
inkomstenbelasting is dat privé-vermogenswinsten niet worden belast. Dit leidt er toe dat vermogensinkomsten, zoals dividend en
rente, ook niet door de belasting worden getroffen, omdat deze gemakkelijk in onbelaste winsten kunnen worden getransformeerd.
Als gevolg van de grondslagerosie bedroeg het effectieve tarief op kapitaalinkomen (nagenoeg uitsluitend winst uit onderneming) in
1998 zo’n vijftien procent. Het effectieve tarief op arbeidsinkomen daarentegen bedroeg 45 procent 2.
Hoofdlijnen van de belastingherziening
Het kabinet stelt voor de problemen rondom de vrijstelling van vermogenswinsten op te lossen door vermogensinkomsten, zoals rente,
dividend en huur, ook niet meer te belasten. In plaats daarvan zal de gemiddelde waarde (over één jaar) van privévermogensbestanddelen (spaartegoeden, effecten en onroerende zaken behalve de eigen woning) worden belast tegen een tarief van
1,2% (30% van de forfaitair bepaalde opbrengst van 4%). Deze nieuwe heffing wordt forfaitaire rendementsheffing genoemd.
Privé-vermogensbestanddelen worden in een aparte box 3 ondergebracht. Box 1 is bestemd voor een mengelmoes van arbeids- en
kapitaalinkomen. Het kapitaalinkomen in deze box bestaat uit de opbrengst van in eigen onderneming aangewend vermogen (dat rijpt
samen met het ‘loon’ van de zelfstandige) en de veelal negatieve inkomsten uit eigen woning (forfaitaire huurwaarde minus
hypotheekrente). In box 2 worden winstuitdelingen van besloten vennootschappen, waarin aandeelhouders een ‘aanmerkelijk
belang’ (dat wil zeggen, meer dan vijf procent van het aandelenvermogen van de vennootschap) hebben, belast, evenals de
vermogenswinst behaald met de verkoop van een aanmerkelijk belang. Verder is er eigenlijk nog een box 4 (niet in de wet genoemd)
waarin vennootschapswinsten worden belast en een box 5 (ook niet genoemd) waarin pensioenvermogen (oudedagsparaplu) onbelast
kan groeien.
De nieuwe wet handhaaft een plethora van effectieve tarieven, zoals blijkt uit de volgende samenvatting:
» kapitaalinkomen wordt in vijf boxen belast tegen tarieven die kunnen variëren van 0% tot 54,5%;
» de opbrengst van vermogen belegd in eigen onderneming (box 1) of besloten vennootschap (box 2) kan (aanzienlijk) zwaarder worden
belast dan de opbrengst van privé-vermogen (box 3), vennootschapsvermogen (box 4), en vermogen beschermd door de
oudedagsparaplu (box 5);
» in box 3 is het effectieve tarief lager dan 30% op vermogensrendementen (inkomsten en winsten) hoger dan 4%; rendementen lager dan
4% worden hoger belast dan 30%;
» opbrengst van aandelen blijft dubbel belast (in box 4 en box 3) en de discriminatie van eigen vermogen neemt verder toe;
» dividend uitgekeerd door aanmerkelijk-belangvennootschappen uit lopende belaste winst wordt belast tegen een effectief tarief van
54,5% (box 2); en
» arbeidsinkomen valt hoofdzakelijk in box 1 (tarieven 32,9%-52%), maar het ‘loon’ van de directeur-grootaandeelhouder boven zijn fictief
loon wordt in box 4 belast tegen 35% (plus 30% in box 2 bij latere uitdeling).
Kortom, in de nieuwe opzet is geen sprake van gelijke behandeling en wordt de neutraliteitseis nog steeds geschonden. Maar hoe moet
kapitaalinkomen dan wel worden belast?
Criteria voor belasting kapitaalinkomen

Het alternatief voor een rendementsheffing is een vermogenswinst- of -aanwasbelasting. Immers, het verdient de voorkeur feitelijke (en
niet forfaitaire) rendementen te belasten. De twee mogelijkheden dienen te worden beoordeeld op basis van algemeen aanvaarde criteria
voor draagkracht (horizontale en verticale gelijkheid), doelmatigheid (neutraliteit en optimale allocatie), en uitvoerbaarheid. In het
bijzonder geldt:
» verschillende inkomensbestanddelen – in de ondernemings- en aanmerkelijk-belangsfeer èn in de prive-sfeer – dienen zoveel mogelijk
gelijk te worden belast (effectieve tarieven dienen overeen te stemmen met nominale tarieven);
» de mobiliteit van kapitaal impliceert dat kapitaalinkomen niet tegen hoge tarieven kan worden belast;
» de innings- en nalevingskosten dienen in redelijke verhouding te staan tot de opbrengst (wet- en regelgeving mogen niet buitensporig
ingewikkeld zijn);
» de oplossing dient te sporen met de ontwikkelingen in de Europese Unie en met wat andere landen doen.
Het voordeel van de rendementsheffing is dat de innings- en nalevingskosten waarschijnlijk lager zullen zijn dan van een belasting op
feitelijke vermogensinkomsten en -winsten. Daar staat tegenover dat de heffing niet strookt met het draagkrachtbeginsel en het
neutraliteitscriterium. Ook kan zij moeilijk gecoördineerd worden met de belastingen op feitelijk kapitaalinkomen in andere landen en voor
het invoeren van bronheffingen waarop de Europese Unie aandringt. In samenhang met de handhaving van de belasting op
vermogensinkomsten, lijkt een vermogenswinstbelasting beter aan deze vereisten te voldoen. Waarom is deze belasting dan niet
voorgesteld?
Kritiek op vermogenswinstbelasting weerlegd
Bijna alle landen met een belastingstelsel als het Nederlandse belasten privé-vermogenswinsten naast vermogensinkomsten 3. In
tegenstelling tot deze praktijk, wijst het kabinet een vermogenswinstbelasting op zeer summiere gronden van de hand vanwege het
insluitingseffect (lock-in) dat zou optreden (door de belasting zullen vermogensbestanddelen langer worden aangehouden dan optimaal
is), de inflatiecorrectie die noodzakelijk zou zijn, uitvoerings- en controleproblemen met inbegrip van de bijzondere faciliteiten die zouden
moeten worden ingebouwd voor de eigen woning en zelfstandige ondernemingen, en de instabiele opbrengst 4. Over deze argumenten
wordt in de fiscale literatuur echter een genuanceerder standpunt ingenomen, zoals hieronder blijkt 5.
Het insluitingseffect
Het effect van insluiting op de kapitaalmarkt is gering, omdat de meeste vermogensbestanddelen waarop het betrekking kan hebben in
handen zijn van beleggers, zoals pensioenfondsen en niet-ingezetenen, die niet onderworpen zijn aan de vennootschaps- of
inkomstenbelasting. Buiten de eigen woning zou in Nederland niet meer dan twintig procent van het vermogensbezit (aandelen,
obligaties, onroerend goed) met een vermogenswinstbelasting in aanraking kunnen komen.
Insluiting is geen groot probleem voor beleggers met een gediversifieerde beleggingsportefeuille. Zij kunnen vermogensverliezen
compenseren met vermogenswinsten of vermogensbestanddelen aankopen waarvan het rendement negatief gecorreleerd is met dat van
het ingesloten bestanddeel. In het algemeen kan het insluitingseffect aanzienlijk verzacht worden door realisatie van winst bij overlijden
te veronderstellen. Insluiting is hoofdzakelijk van belang voor zelfstandige ondernemers en bezitters van een eigen woning. Hiervoor
zouden doorschuiffaciliteiten (afboeking van vermogenswinst op de aanschaffingsprijs van een vervangend vermogensbestanddeel)
kunnen worden gecreëerd.
De huidige vrijstelling van privé-vermogenswinsten stimuleert winstinhouding op vennootschapsniveau. Onder een
vermogenswinstbelasting zou het totale insluitingseffect daarom geringer kunnen zijn als realisatie van vermogenswinst minder gevoelig
is voor belastingheffing dan dividenduitdeling. Verder is er nog het ‘second best’ argument dat insluiting sociaal wenselijk kan zijn,
omdat het ruishandel in effecten (speculatie zonder kennis van zaken) vermindert. Ook vermindert het de (over)reactie van beleggers op
korte-termijn financiële vooruitzichten ten gunste van lange-termijn vooruitzichten.
Risiconemend gedrag
Een vermogenswinstbelasting zal nauwelijks effect op risiconemend gedrag hebben als vermogensverliezen aftrekbaar zijn. Het is
mogelijk dat risiconemend gedrag wordt gestimuleerd, omdat een vermogenswinstbelasting met verliescompensatie de variabiliteit van
de opbrengst vermindert, waardoor risicogevoelige beleggingen aantrekkelijker worden. Risiconemend gedrag kan gestimuleerd worden
bij beleggers die zonder de belasting risicomijdend van aard zijn 6. Een vermogenswinstbelasting heeft ook weinig effect op het aanbod
van zeer risicogevoelig venture kapitaal, omdat dit kapitaal nagenoeg uitsluitend door vennootschappen, pensioenfondsen en
buitenlandse beleggers ter beschikking wordt gesteld die niet aan de inkomstenbelasting zijn onderworpen.
Inflatiecorrectie
In theorie dient een inkomstenbelasting alleen de reële toename van het vermogen te belasten. Vermogenswinsten dienen gecorrigeerd te
worden voor stijgingen van het prijspeil. Dit vermindert het risico van een belegging, omdat het effect van niet-geanticipeerde algemene
prijsstijgingen wordt geëlimineerd. Inflatiecorrectie zal ook het insluitingseffect verminderen, omdat minder belasting hoeft te worden
betaald.
Inflatiecorrectie betekent een aanzienlijk ingewikkelder wetgeving, omdat rekening dient te worden gehouden met de bezitsduur van
vermogensbestanddelen en het verloop van de inflatie. Indien de inflatie matig is (lager dan bijvoorbeeld vijf procent), zien de meeste
landen er daarom van af om vermogenswinsten voor inflatie te corrigeren. De omvang van eventuele nadelige effecten zal worden
beperkt door een gematigd tarief te hanteren.

Robuuste opbrengst
Het argument dat de opbrengst van een vermogenswinstbelasting niet stabiel (gelijkmatig) zou zijn, is misplaatst. De belasting zal een
sterk anti-cyclisch effect hebben. In goede tijden zal zij meer opbrengen dan in slechte tijden en dat is een belangrijk pluspunt, omdat de
belasting zodoende conjunctuurdempend werkt. De rendementsheffing doet dat niet.
Verder dient de opbrengst van een belasting op vermogenswinsten en -inkomsten niet te worden overschat. De totale opbrengst van de
rendementsheffing bedraagt minder dan één procent van het nationale inkomen en niet veel meer dan één procentpunt van de btw. Ook
een verdubbeling van de opbrengst, die mogelijk moet zijn indien feitelijke inkomsten en winsten zouden worden belast, verandert weinig
aan die conclusie 7.
Een vermogensaanwasbelasting?
Het aantrekkelijkst zou zijn om een belasting op de jaarlijkse toename van het vermogen te introduceren 8. Het insluitingseffect zou zich
dan niet voordoen en het verschil in behandeling tussen vermogensinkomsten en -winsten, dat aan het inflatie-effect moet worden
toegeschreven, zou worden opgeheven. De waarderingsproblemen van een vermogensaanwasbelasting (evenals een
vermogenswinstbelasting) zijn groot bij eigen woningen, onroerende zaken en familiebedrijven, maar te verwaarlozen bij beursgenoteerde
fondsen. Bij die fondsen gaat het liquiditeitsargument, dat overigens ook van toepassing is op de rendementsheffing, nauwelijks op. De
vermogensaanwasbelasting krijgt veel aandacht in de Verenigde Staten 9. Vanaf 1 januari 2001 (de beoogde invoeringsdatum van de
Nederlandse belastingherziening!) zullen Amerikaanse belastingbetalers voor heffing op basis van vermogensaanwas kunnen kiezen.
Conclusie
Op basis van de voorgaande argumenten komen de meeste experts in Amerika tot de conclusie dat de voordelen van een
vermogenswinstbelasting groter zijn dan de nadelen. Velen zijn zelfs van oordeel dat belasting dient te worden geheven op basis van
vermogensaanwas, met name wat betreft beursgenoteerde fondsen. De innings- en nalevingskosten van een belasting op
vermogenswinst (of -aanwas) zijn hoger dan van de loonbelasting of de btw. Daar staat echter tegenover dat een
vermogenswinstbelasting de integriteit van de inkomstenbelasting beschermt, omdat constructies minder lonend zullen zijn.
Als deze conclusie wordt overgenomen – debat daarover is wenselijk – welk tarief zou dan op vermogenswinsten en ander
kapitaalinkomen moeten worden toegepast?
Vast tarief op kapitaalinkomen
Naast kritiek op de grondslag van de rendementsheffing (forfaitair in plaats van feitelijk genoten inkomen), rijst de vraag waarom
kapitaalinkomen tegen zoveel verschillende (effectieve) tarieven wordt belast – afhankelijk van het soort vermogensbestanddeel, de
rechtsvorm waarin economische activiteiten worden ondergebracht en de hoogte van het rendement. Discriminatie en economisch
verspillende arbitrage kunnen alleen worden opgeheven door invoering van een uniform tarief dat geldt voor alle vormen van
kapitaalinkomen, of het nu gaat om vermogensinkomsten en -winsten, de opbrengst van in eigen onderneming of aanmerkelijk-belangvennootschap belegd vermogen, of winst uit onderneming van naamloze vennootschappen.
Tevens zal het tarief gematigd moeten zijn om kapitaalvlucht te voorkomen. Een hoog tarief zal tot gevolg hebben dat kapitaal elders een
hoger rendement-na-belasting zal gaan zoeken. Dit impliceert dat in Nederland een hoger rendement-voor-belasting moet worden
geboden. Deze verhoging van de kapitaalkosten zal niet in de afzetprijzen van produkten kunnen worden doorberekend, omdat die
prijzen hoofdzakelijk door de wereldmarkt worden bepaald. Dat wil zeggen, dat de hogere kapitaalkosten in lagere reële lonen tot
uitdrukking zullen moeten komen. Kortom, de welvaart zal dalen. Het tarief op kapitaalinkomen zal daarom moeten worden afgestemd op
het huidige tarief van de vennootschapsbelasting. De precieze hoogte van het tarief hangt af van de heffingsgrondslag. Zou rente
effectief worden belast door middel van bronheffingen dan zal het noodzakelijk zijn het tarief aanzienlijk te verlagen. Bronheffingen zijn
echter niet mogelijk zonder coördinatie met andere landen.
De uniforme belasting van alle kapitaalinkomen betekent dat de winst uit onderneming van zelfstandigen en directeurengrootaandeelhouders dient te worden gesplitst in een deel dat als vermogensrendement kan worden aangemerkt en een deel dat als
beloning voor in onderneming verrichte arbeid kan worden gezien. Dat kan het beste door een fictief rendement van bijvoorbeeld vijftien
procent (zoals in Noorwegen) aan het fiscale vermogen van de onderneming toe te rekenen, het aldus verkregen bedrag van de totale
winst af te trekken, en de overblijvende winst in beginsel als arbeidsinkomen aan te merken 10. Dit arbeidsinkomen zou dan onderworpen
zijn aan het progressieve tarief van de inkomstenbelasting en aan de premieheffing volksverzekeringen. Het fictieve rendement wordt
separaat belast als kapitaalinkomen.
Naar een duale inkomstenbelasting
De belasting van kapitaalinkomen tegen een uniform tarief en van arbeidsinkomen tegen een hoger progressief tarief resulteert in een
duale inkomstenbelasting die met succes in de Scandinavische landen wordt geheven 11. Daarbij wordt alle feitelijk genoten inkomen
ondergebracht in slechts twee boxen. Zo worden de mogelijkheden tot belastingarbitrage drastisch beperkt 12. De progressiviteit van het
belastingstelsel kan worden verhoogd door geen heffingskortingen in de box voor kapitaalinkomen toe te staan. Immers, kapitaalinkomen
zal hoofdzakelijk door welgestelden worden genoten. Het integraal belasten van kapitaalinkomen tegen een vast tarief maakt het mogelijk
bronheffingen op vennootschapsniveau te heffen, die tevens als eindheffing kunnen fungeren. Belasting op individueel niveau is dan
niet meer nodig.
De systematiek van de duale inkomstenbelasting impliceert dat de eigen woning in de kapitaalinkomensbox wordt ondergebracht. De
huurwaarde wordt dan tegen het lagere tarief belast en de hypotheekrenteaftrek wordt tegen hetzelfde tarief vergolden. Wordt het

huidige huurwaardeforfait van 1,25% van de waarde van de woning gehandhaafd, dan zou een negatief saldo inkomsten uit eigen
woning op andere vermogensopbrengsten in mindering dienen te worden gebracht. Enig resterend negatief saldo zou vervolgens tegen
het lagere tarief van de belasting op arbeidsinkomen kunnen worden afgetrokken. Finland kent een dergelijke regeling.
Dubbele heffing van vennootschapsbelasting en inkomstenbelasting over uitgedeelde winst kan worden voorkomen door dividend vrij
te stellen van inkomstenbelasting. Immers, dit inkomen werd eerder op vennootschapsniveau belast. Een gelijkwaardig alternatief zou zijn
om aandeelhouders toe te staan de vennootschapsbelasting die aan het dividend kan worden toegerekend, te verrekenen met de
inkomstenbelasting over het gebruteerde dividendinkomen (verrekeningsstelsel). Dubbele heffing van ingehouden winst kan worden
voorkomen door aandeelhouders toe te staan de verkrijgingsprijs van hun aandelen te verhogen met de vennootschapswinst na
belasting. Dit overigens vrij complexe regime wordt in Noorwegen toegepast.
Slotopmerkingen
Inkomen (en niet vermogen, i.c. forfaitair rendement) wordt nog steeds gezien als de meest geëigende maatstaf voor de heffing van een
belasting op basis van draagkracht. Daarbij past een belasting op vermogenswinst (c.q. -aanwas). Het insluitingseffect van een
vermogenswinstbelasting is niet groot en de invloed op risiconemend gedrag is te verwaarlozen. Een inflatiecorrectie is niet per se
noodzakelijk en de complexiteit kan binnen de perken worden gehouden. Belastingarbitrage en kapitaalvlucht kunnen worden beperkt
door toepassing van een gematigd uniform tarief. De duale inkomstenbelasting die zo ontstaat discrimineert niet tegen de rechtsvorm
van een onderneming en verstoort de keuze tussen eigen en vreemd vermogen niet. Een aantal landen heeft reeds vele jaren positieve
ervaring met een duale inkomstenbelasting.
Een belasting over feitelijk genoten vermogensinkomsten en -winsten is niet alleen rechtvaardiger maar leent zich ook beter voor
bronheffingen en coördinatie met andere landen dan de voorgestelde rendementsheffing. Daarom zal een dergelijke belasting die
uitgebouwd kan worden tot een vermogensaanwasbelasting ook duurzamer en effectiever blijken te zijn. In ieder geval is zij een
diepgaand debat in de Tweede Kamer waard. Een korte denkpauze voor de belastingherziening is gewenst

1 Tweede Kamer, vergaderjaar 1998-1999, 26 727, nr. 2.
2 Zie S.Cnossen en L Bovenberg, Belastingen in de 21e eeuw:een kritische verkenning, ESB, 27 februari 1998, blz. 161-167.
3 Zie het overzicht in S. Cnossen, Economische aspecten van een vermogenswinstbelasting, ESB, 13 augustus 1997, blz. 609-612.
4 Zie Tweede Kamer, op. cit., bijlage 1.
5 Zie vooral het zojuist verschenen boek van L. E. Burman, The labyrinth of capital gains tax policy, Brookings Institution Press, 1999.
6 Voor het bewijs, zie M.S. Feldstein, The effect of taxation on risk-taking, Journal of Political Economy, 1969, blz. 755-764.
7 Metten en van Riel schatten de gerealiseerde vemogenswinst in 1997 op Æ’ 35 miljard, een veelvoud van de heffingsgrondslag voor
rente- en dividendinkomsten. Zie A. Metten en B. van Riel, Naar een herstel van de rechtvaardigheid van het belastingstelsel, Socialisme
en Democratie, 1998, blz. 165-170.
8 GroenLinks heeft een vermogensaanwinstbelasting voorgesteld. Zie Mathilde Streefkerk en Kees Vendrik, Nederland Vermogensland,
Fiscale Notities nr. 2, 4 oktober 1999. Ook de SER (die overigens de keuze voor een rendementsheffing steunt) laat zich positief uit over
een vermogensaanwasbelasting. Zie SER, Naar een robuust belastingstelsel, Advies nr. 98/07, 17 april 1998.
9 Voor een algemeen pleidooi, zie D. Halperin, Saving the income tax: an agenda for research, Tax Notes, 24 november 1997, blz. 967-977.
Zie ook D.J. Shakov, Taxation without realization: a proposal for accrual taxation, University of Pennsylvania Law Review, 1986, blz.
1111-1186 en D.A. Weisbach, A partial mark-to-market tax system, New York University Tax Law Review, nog te verschijnen.
10 Een fictief rendement is iets anders dan een forfaitair rendement. Het fictief rendement dient alleen als sleutel voor de winstsplitsing.
Een fictief rendement op kapitaalinkomen, dat is gebaseerd op de fiscale boekwaarde van het eigen of totale vermogen, is aanzienlijk
eenvoudiger vast te stellen dan een fictief loon (zoals thans geldt voor de directeur-grootaandeelhouder) dat afhangt van het aantal
gewerkte uren en de beloning per uur werk. De gegevens voor dat loon zijn niet te bepalen of controleren.
11 Zie S. Cnossen, Proeve van een duale inkomstenbelasting, ESB, 7 mei 1997, blz. 364-368.
12 Twee vormen van arbitrage blijven bestaan. Ten eerste is dat de (beperkte) prikkel van zelfstandigen en directeurengrootaandeelhouders om arbeidsinkomen in kapitaalinkomen te transformeren. Ten tweede blijft de prikkel tot uitstel van winstneming
onder een vermogenswinstbelasting bestaan.

Copyright © 1999 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)