Belastingcomplicatie
De belastingheffing krijgt de laatste jaren veel aandacht. Tot voor kort ging de belangstelling voornamelijk
uit naarde inkomstenbelasting, en in het bijzonder naar
de marginale tarieven en de complexiteit van het belastingstelsel. Onlangs kwam echter ook de omzetbelasting in het nieuws. Dit was het gevolg van een onderzoek van het Centraal Planbureau naar de wisselwerking tussen de formele en de informele economie1. Uit
dit onderzoek bleek namelijk dat de hoogte van de btw
op arbeidsintensieve produkten van grote invloed is op
de omvang van het zwarte circuit. De beleidsaanbevelingen van de auteur van het rapport, Graafland, komen
erop neer dat de btw op produkten uit de arbeidsintensieve sector omlaag moeten. Dit zou dan moeten worden gefinancierd uit een verhoging van de btw-tarieven
op produkten uit de kapitaalintensieve sector. Daarmee
sluit het rapport aan op eerdere pleidooien om de formele werkgelegenheid te stimuleren door middel van
lastenverschuiving. Zo ligt er het voorstel om met de
middelen die vrijvallen door het afschaffen van de WIR
een verlaging van de werkgeverspremies voorde socialeverzekeringentefinancieren. Hierdoorwordt arbeidsintensieve produktie aantrekkelijker gemaakt. Ook kan
worden gedacht aan het ‘plan-Bakhoven’, dat de invoering van een franchise voorde werkgeverspremies voor
de sociale verzekeringen behelst, waardoor lager betaalde arbeidskrachten relatief aantrekkelijker worden2.
In het CPB-rapport wordt de relatie tussen de formele en de informele sector geheel in markttermen geanalyseerd. Er wordt gekeken welke variabelen van invloed
zijn op het aanbod van zwarte diensten en welke op de
vraag, en vervolgens worden vraag en aanbod met elkaar geconfronteerd. Het aanbod van zwarte arbeidskracht is de uitkomst van een afweging tussen vrije tijd
en inkomen. De vraag naar produkten uit het zwarte circuit is afhankelijk van in de eerste plaats de afweging
tussen produkten uit de formele en de informele sector
en in de tweede plaats de afweging tussen zelf doen en
(zwart) laten doen. De confrontatie van vraag en aanbod resulteert in een evenwichtsniveau voor de prijzen
en de transacties in het zwarte circuit.
Het grootste probleem bij economised onderzoek in
het algemeen en bij onderzoek naar de zwarte sector in
het bijzonder is het gebrek aan betrouwbare data. Het
is moeilijk vast te stellen hoe mensen op bepaalde financiele prikkels zullen reageren. De betreffende elasticiteiten zijn niet of nauwelijks te bepalen. Dit probleem
is in het onderzoek opgelost door de waarde van de relevante substitutie-elasticiteiten te ‘prikken’. Dit is enerzijds de kracht van het rapport, omdat het de enige manier is om wat zinnigs over een onderwerp als de zwarte sector te zeggen, en anderzijds de zwakte, omdat het
zeer onzeker is hoe het in het model gesimuleerde beleid in de werkelijkheid zal uitpakken.
Met het aldus geformuleerde model zijn simulaties
gedaan van een aantal beleidsalternatieven. De belangrijkste daarvan zijn een verlaging van de inkomstenbelasting en een verlaging van het btw-tarief. Beide maatregelen leiden tot groei van de formele sector ten koste
van het informele circuit. Aan de aanbodkant komt dit
doordat er meer mensen een formele baan vinden,
waardoor er minder tijd overblijft voor zwartwerken, en
doordat de inkomens toenemen, waardoor de preferentie voor vrije tijd toeneemt, hetgeen ten koste gaat van
de tijd voor zwarte activiteiten. De vraag naar zwarte activiteiten wordt weliswaar enigszins gestimuleerd door
de inkomenstoename, maar hier staat tegenover dat
produkten uit de formele sector relatief goedkoper wor-
ESB 2-3-1988
den, hetgeen leidt tot enige substitutie. Bij een verlaging
van het btw-tarief is het effect sterker dan bij een verlaging van de inkomstenbelasting, omdat direct wordt
aangegrepen bij de prijsverhouding tussen formele en
informele produkten, zodat aan de vraagkant een sterkere substitutie is te verwachten. Met het oog op deze
resultaten en op de tegenwoordig klemmende eis van
budgettaire neutraliteit is ook nog een simulatie gedaan
waarin de verlaging van het btw-tarief op arbeidsintensieve produkten gepaard gaat met een verhoging van
het tarief op kapitaalintensieve produkten. Een dergelijke combinatie zou een nog groter effect op het zwarte
circuit hebben. Dit komt doordat de formele werkgelegenheid toeneemt als gevolg van substitutie van arbeidsintensieve produkten voor kapitaalintensieve produkten, en mensen dus minder tijd overhouden voor
zwarte activiteiten.
In Haagse kringen is het idee om de btw te differentieren ontvangen als het ei van Columbus. Dit is ook wel
begrijpelijk. Op het eerste gezicht lijken op een vrij eenvoudige wijze zowel het zwarte circuit als de belastingen te kunnen worden aangepakt. Er schuilen echter
wat addertjes onder het gras. Zoals gezegd vormen de
substitutie-elasticiteiten een cruciaal punt in het onderzoek, iets wat in het rapport zelf ook wordt benadrukt.
Deze elasticiteiten worden gemakkelijk overschat. Een
belangrijk deel van het zwarte circuit wordt gevormd
door werkenden die geen loonbelasting afdragen of
geen btw-bonnetje schrijven en door niet-werkenden
die van het ‘klussen’ hun vak hebben gemaakt. Slechts
voor een kleine groep geven marginale financiele verschillen de doorslag om zwart in plaats van wit te werken. Ook aan de vraagkant zal weinig veranderen: mensen gaan niet om een btw-bonnetje vragen als ze daarvoor 15 in plaats van 20% btw moeten betalen. Het valt
niet te ontkennen dat er van enige substitutie sprake zal
zijn bij een verlaging van het btw-tarief op arbeidsintensieve produkten, maar het effect zal waarschijnlijk niet
erg groot zijn.
Differentiate van het btw-tarief heeft bovendien nog
enige praktische nadelen. In de eerste plaats maakt het
het belastingstelsel, dat toch al niet eenvoudig is, nog
ingewikkelder. Er moeten normen worden aangelegd
om te meten of bepaalde activiteiten al dan niet arbeidsintensief zijn, en de naleving van die normen moet worden gecontroleerd. Ook ontstaat de bizarre situatie dat
de ene minister subsidies weggeeft om innovaties te stimuleren, terwijl de andere klaarstaat om, zodra een bepaalde mate van kapitaalintensiteit is bereikt, een hoger
btw-tarief te heffen. Wanneer men op macro-niveau
substitutie van arbeid voor kapitaal wil bereiken om zo
de werkloosheid en dus de informele sector te bestrijden, moet worden aangegrepen bij de factorprijzen. Als
het kabinet zijn werkloosheidsdoelstelling serieus
neemt worden de WIR-gelden in die richting aangewend. Gekunstelde oplossingen in de sfeer van de btwtarieven mogen dan misschien effectiever lijken, op de
lange duur maken ze het probleem alleen maar ingewikkelder. Dan hebben we over tien jaar een commissie-Oort nodig voor de vereenvoudiging van de omzetbelasting.
M.A. Langman
1. J.J. Graafland, Wisselwerking tussen formele en informele
economie, Occasional paper 42, Centraal Planbureau, Den
Haag, 1988.
2. A.F. Bakhoven, Een marktgerichte oplossing voor het werkloosheidsprobleem, ESB, 13 januari 1988, jg. 73, nr. 3639, biz.
53-56.
221