Belangenloos regeren
Onder de kop ‘Nederland moet meer durf vertonen’
liet NRC Handelsblad vorige week de mannen van de
‘Dutch desk’ van de OESO aan het woord over de economische situatie en het economisch beleid hier te lande. Uiteraard kwamen de werkloosheid, de investeringen en de belastingen aan de orde. Een beetje in de
marge werd vastgesteld dat Nederlanders niet houden
van snelle en radicale besluiten. Dat zou verklaren
waarom het zo’n tijd duurt voordat beleidswijzigingen
in ons land tot stand komen.
Dergelijke typeringen van de volksaard zijn in het algemeen niet correct. De waarneming die eraan ten
grondslag ligt lijkt mij in dit geval wel juist: veranderingen voltrekken zich hier langzaam. De oorzaak daarvan moet niet in de psychologic van de Nederlander
worden gezocht, maar in de sociologie. Vanouds
bestaan in ons land naast elkaar verscheidene gezindten en maatschappelijke stromingen waarvan de leden
c.q. deelgenoten steviger sociale banden binnen de
eigen gezindte hebben dan erbuiten, zonder dat een
van de gezindten domineer!. Dit is kenmerkend voor
onze maatschappij. Als gevolg van deze verzuiling is
een parlementaire meerderheid voor een partij uitgesloten. Voor het vormen van een kabinet is men altijd
aangewezen op het vormen van een coalitie en dus op
het sluiten van compromissen. De onderhandelingen
die hiervoor nodig zijn kosten tijd en eisen het doen van
concessies. Het gevolg is een zekere traagheid van de
politieke besluitvorming en gematigdheid van de uitkomsten.
Om de besluitvorming te bespoedigen is een mechanisme nodig dat het ontstaan van consensus tussen de
zuilen bevordert. In het verleden was dit het z.g. ‘pacificatiebeleid’, een onderling partijtje handjeklap waarbij
de leiders van de zuilen compromissen sloten die zij tegenover hun achterban verdedigden. Deze compromissen waren in het algemeen gematigd. Geen van de
partijen werd het vel over de oren gehaald. In deze traditie ontstond in de jaren vijftig de publiekrechtelijke
bedrijfsorganisatie, met als toporgaan de SociaalEconomische Raad (SER), die werkgeversorganisaties, vakbondsfederaties en op persoonlijke titel benoemde kroonleden de gelegenheid biedt te overleggen over sociaal-economische beleidsvoorstellen en
zelf adviezen op dat terrein te geven. Ook op andere
terreinen ontstonden raden en overlegorganen waarin
representatieve organisaties zich buigen over relevante beleidsvoorstellen. Unanimiteit op dit niveau over
beleidsvraagstukken was veelal maatgevend voor de
uiteindelijke beslissing van regering en parlement.
In de loop van de tijd is gebleken dat het bestaan van
gemstitutionaliseerde advieslichamen geen garantie
biedt voor consensus. Door het afnemen van de interne
samenhang binnen de zuilen is de bereidheid van de
geaffilieerde organisaties tot het buigen voor het landsbelang afgenomen en-treden belangenbehartigers pur
sang meer op de voorgrond. Het resultaat was dat beleid minder en minder werd voorgekookt en dat de politiek steeds meer harde noten te kraken kreeg. Tekenend voor deze ontwikkeling is dat het percentage verdeelde adviezen van de Sociaal-Economische Raad in
de loop der jaren is gestegen.
r-CTJ 00 O 1QQ7
Het is opvallend dat de teloorgang van het oude model de behoefte van kabinet en parlement aan externe
advisering niet heeft veranderd. De ervaring met de
buitenparlementaire overlegstructuren heeft geleerd
dat nieuw beleid het best kan worden ontwikkeld op
enige afstand van de parlementaire politiek. Als beleidsvoorstellen buiten de directe verantwoordelijkheid
van de bewindspersonen tot stand komen, kan de
maatschappelijke discussie daarover zich ontspinnen
zonder dat minister of kabinet een standpunt hoeft in te
nemen. Als alle belangenorganisaties en lobbies hun
zegje hebben gedaan, is het voor de regering gemakkelijk haar standpunt zo te bepalen dat de parlementaire behandeling relatief gladjes zal verlopen.
Deze behoefte vormt een belangrijke verklaring voor
het feit dat naast de min of meer vastgelopen tripartite
advisering nieuwe vormen van externe beleidsadvisering in zwang zijn gekomen. Te denken valt aan de rapporten van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), de bijzondere adviescommissies
(Wagner I en II, Oort, Dekker I en II) en het steeds meer
inschakelen van commerciele onderzoekbureaus en
wetenschappelijke instituten voor praktische advisering.
Om knopen door te hakken rond actuele beleidsvraagstukken is de laatste jaren het instellen van een
tijdelijke adviescommissie met een nauw omschreven
opdracht populair geworden. Deze werkwijze heeft als
extra voordeel dat door de weloverwogen keuze van de
commissieleden en een duidelijke opdracht beleidsadviezen kunnen worden verkregen die aansluiten bij de
opvattingen van het kabinet. Bovendien is het afspreken van een datum waarop het rapport er moet liggen
gemakkelijker dan bij een verzoek aan de SER of de
WRR. Het komt erop neer dat de regering de strekking
en het tijdstip van verschijning van een advies kan dicteren en zich vervolgens kan wegstoppen totdat iedere
belanghebbende zijn oordeel heeft gegeven.
Toch leert de ervaring met het advies van de commissie-Oort voor de belastinghervorming en dat van de
commissie-Dekker voor de gezondheidszorg dat het
bereiken van consensus langs deze weg nog niet verzekerd is. In beide gevallen blijkt dat de bereidheid tot
verandering begrensd wordt door de koopkrachtgevoeligheid van het publiek in het algemeen en de belangengroepen en de volksvertegenwoordigers in het bijzonder. De snelheid waarmee de betreffende beleidsadviezen tot stand kwamen, contrasteert sterk met de
traagheid waarmee vervolgens deze ideeen in wetgeving worden omgezet.
Voor de consensusvorming vormen de bijzondere
adviescommissies blijkbaar geen volwaardig alternatief. Wel zijn dergelijke commissies voor de regering
een machtig wapen om de discussie over een onderwerp op gang te brengen en schijnbaar onwrikbare posities los te maken. Om Nederland sneller te laten veranderen is dat echter niet voldoende. Daarvoor is nodig
dat regering en parlement meer durf krijgen om sterke
belangengroepen tegen de haren in te strijken.
W. Sietsma
873