Begrotingsnormen voor het
volgende kabinet
C.G.M. Sterks, C.A. de Kam en J. de Haan*
B
udgettaire normen zijn nodig om te voorkomen dat de overheidsfinancien uit het
lood raken. In dit artikelpleiten de auteurs ervoor om in het volgende regeerakkoord normen op te nemen voor het feitelijke vorderingentekort en de uitgaven van
de totale overheid. Het vorderingentekort zou in de volgende kabinetsperiode moeten
dalen tot 1% van het bbp om enigszins geloofwaardig te maken dat de schuldquote
van de Nederlandse overheid daalt naar de EMU-eis van 60% bbp. Hiervoor zijn in
de volgende kabinetsperiode extra ombuigingen nodig van f 15,3 miljard.
Normen voor de overheidsfinancien zijn nodig en
nuttig. Zij zijn nodig, omdat zonder een duidelijk
kader voor uitgavenniveau, belastingpeil en toelaatbaar tekort begrotingen gemakkelijk uit het lood
raken. Dat is tegenwoordig meer dan vroeger het
geval, aangezien collectieve kassen jachtterrein zijn
geworden voor calculerende burgers en velerlei belangengroepen. Normen zijn ook nuttig, zoals de
ervaringen van de afgelopen tien jaar leren. Dank zij
normen voor financieringstekort en collectieve-lastenpeil, die waren opgenomen in achtereenvolgende
regeerakkoorden, is het tekort geslonken van meer
dan 10% van het netto nationaal inkomen (1982) tot
beneden 4% nni thans, bij – globaal gesproken – een
gelijkblijvend lastenpeil. In dit artikel onderzoeken
wij het kader voor de overheidsfinancien in de
komende kabinetsperiode (1994-1998).
Tekorfc welke norm?
In de jaren zestig en zeventig kende het begrotingsbeleid een norm voor het structurele tekort op de
rijksbegroting. Dit structurele tekort is gelijk aan het
feitelijke tekort, gecorrigeerd voor conjuncturele
componenten in de ontvangsten en de uitgaven van
de overheid. Na de teloorgang van dit structurele
begrotingsbeleid tegen het eind van de jaren zeventig
formuleerden achtereenvolgende kabinetten een
norm voor het feitelijke tekort. Dit werd evenwel
gezien als een noodgreep. Zodra het feitelijke tekort
in de toekomst tot aanvaardbare en beheersbare properties zou zijn teruggebracht, diende het structurele
tekortbeleid in ere te worden hersteld. De beoogde
tekortreductie bedroeg het afgelopen decennium
circa een halve punt van het netto nationaal inkomen
per jaar en vergde derhalve geruime tijd (zie figuur
1). Dit jaar lijkt het tekort uit te komen op circa 3,75%
figuur 1. Financieringstekort van bet Rijk (% nni) en
vorderingentekort van de overheid (% bbp), 1975-’92
—— Flnanrieringstekort
•—— Vorderingentekort
75
77
79
81
83
85
87
Tegen het midden van de jaren negentig haalt ons
land, zoals het er nu naar uitziet, de tekortnorm die is
vastgelegd in het Verdrag van Maastricht1. Deze ontwikkeling bewoog minister Andriessen van Economische Zaken onlangs tot een pleidooi voor een hernieuwde structurele benadering van het tekort2. Als
belangrijkste bezwaar tegen een norm voor het feitelijke tekort noemt de bewindsman dat dit “leidt tot
een procyclische beleidsaanpak”. Loopt het tekort op
door een tegenvallende conjunctuur (zoals dit jaar),
dan noopt een feitelijke norm tot extra bezuinigingen
of verhoging van de belastingen. Dit verdiept de con* De auteurs zijn alien werkzaam bij de vakgroep Algmene
economic van de Rijksuniversiteit Groningen.
1. Het Verdrag van Maastricht stipuleert dat het vorderingentekort van de gehele overheid (Rijk, lagere overheden en
sociale fondsen) ten hoogste 3% van het bruto binnenlands
produkt (bbp) mag bedragen. Het verschil met het financieringstekort is dat netto kredietverlening en deelnemingen
niet in het vorderingentekort zijn begrepen. De figuur geeft
het beloop van het vorderingentekort van de gehele overheid (% bbp).
2. J.E. Andriessen, Naar een meer trendmatige uitgavenbenadering, ESB, 2 december 1992, biz. 1160-1162.
juncturele trog. Omgekeerd schept een uitbundige
economische ontwikkeling budgettaire ruimte voor
extra uitgaven of belastingverlaging. De resulterende
hogere bestedingen voeren de overspanning in de
Het rapport dat de commissie-Zijlstra recent opstelde voor het Wetenschappelijk Instituut van het
CDA zit op dezelfde lijn . In het verleden hebben
ging. Als resultaat zal het feitelijke tekort op langere
termijn voortdurend hoger uitvallen dan de structureel aanvaardbare doelstelling voor het tekort.
Het belangrijkste argument tegen een feitelijke
tekortnorm is dat deze procyclisch werkt . Bij nader
inzien is deze tegenwerping niet sterk. Ten eerste
blijkt de conjuncturele component in het tekort gering te zijn. Volgens de gedetailleerde berekeningen
wij eveneens gepleit voor zo’n structurele aanpak .
van Wolswijk bedroeg de conjuncturele component
economic verder op.
Inmiddels raken wij er steeds meer van overtuigd dat
in de begroting tussen I960 en 1987 (op twee jaren
het beter is om het feitelijke tekort in plaats van het
na) minder dan een procent van het nationale inko-
structurele tekort te normeren. De argumentatie luidt
als volgt.
In tegenstelling tot het structurele tekort is het
feitelijke tekort direct waarneembaar. Het structurele
tekort moet worden berekend door het feitelijke tekort te zuiveren van conjuncturele invloeden. In de
praktijk blijkt het bijzonder moeilijk te zijn om, zelfs
achteraf, de benodigde correcties van het nationaal
van de collectieve sector aan te brengen . Bijgevolg
lopen schattingen van de omvang van de conjuncturele component in de begroting sterk uiteen . Bij toepassing van een structurele tekortnorm moeten
structuur en conjunctuur bovendien vooraf worden
men, en in de meeste jaren zelfs minder dan een half
procent . Daar komt bij dat volgens berekeningen
van Wolswijk de inkomenselasticiteit van de belastingen tussen I960 en 1987 is gedaald10. Daarna is door
de operatie-Oort de inkomenselasticiteit van de loonen inkomstenbelasting vermoedelijk nog verder afgenomen. Volgens de Nederlandsche Bank valt de conjuncturele invloed op het financieringstekort “op basis van ervaringsgegevens” te becijferen op 1 a 1,5%
bbp11. Het Centraal Planbureau stelt de conjuncturele
component in het tekort dit jaar, terwijl alom wordt
geklaagd over een inzakkende conjunctuur, op
slechts -0,3% van het nationaal inkomen . Bij een
zo geringe conjuncturele component van het feitelijk
uiteengelegd. In de praktijk is dit vrijwel onmogelijk.
waargenomen begrotingssaldo kan de schade door
Meetproblemen bij de bepaling van de conjuncturele component van het tekort hangen samen met het
feit dat het onderscheid tussen structuur en conjunctuur ook in theorie moeilijk te maken is. Wanneer
een periode van ‘conjuncturele’ onderbezetting van
de produktiecapaciteit lang aanhoudt, zullen bedrijven failliet gaan, wat het structurele groeipad verlaagt. Ook langdurige, aanvankelijk conjuncturele
werkloosheid krijgt structurele trekken wanneer de
betrokken werklozen hun vaardigheden verliezen of
niet langer beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt
(hysteresis). De overcapaciteit die perioden van economische terugval kenmerkt, verdwijnt niet door een
algemene vraagimpuls wanneer die capaciteit ver-
(extra) bezuinigingen, die nodig zijn om het feitelijke
tekort op de afgesproken omvang te handhaven,
nooit erg groot zijn. De Nederlandsche Bank laat hierover geen misverstanden bestaan: “Het laten oplopen
van de tekorten bij de conjuncturele tegenwind eind
jaren zeventig en begin jaren tachtig heeft nauwelijks
aan het conjuncturele herstel bijgedragen, maar wel
de saneringsoperatie nodig gemaakt waar wij nu al
meer dan tien jaar mee bezig zijn”13.
Bovendien is het verband tussen conjunctuur
en begrotingssaldo niet volgens het boekje. De automatische stabilisatie van de economic door de ingebouwde flexibiliteit van uitgaven en ontvangsten
werkt alleen indien het tekort vrijwel direct reageert
keerd is gealloceerd.
op het inzakken dan wel oplopen van de conjunc-
inkomen en die van de uitgaven en de ontvangsten
Onzekerheid over trend en cyclus speelt ook een
rol in de recente discussie in de internationale literatuur over de vraag of het nationale inkomen stationair is. Traditioneel beschouwen macro-economen
fluctuaties in het inkomen als bewegingen rondom
een deterministische trend. Het inkomen zou daarbij,
als reactie op een externe schok, vroeg of laat weer
terugkeren naar zijn oorspronkelijke groeipad. In bepaalde recente literatuur wordt die visie niet langer
onderschreven en wordt aangenomen dat dergelijke
schokken een blijvende invloed hebben .
De genoemde theoretische en praktische problemen belemmeren een harde berekening van de conjuncturele component in het tekort. Hierdoor ontstaat
ruimte voor politieke manipulaties. Loopt de economische groei terug, dan zijn beleidsmakers geneigd
de ontwikkeling als ‘conjunctureel’ aan te duiden en
mag het tekort volgens de regels worden opgerekt.
Bij een voorspoedige economische ontwikkeling krijgen meevallers al gauw het etiket ‘structureeP opgeplakt, waardoor zij volgens de regels van het structurele begrotingsbeleid kunnen worden gebruikt voor
de financiering van extra uitgaven of belastingverla-
ESB 2-6-1993
3. De komende kabinetsperiode, enkele financieel-economische kanttekeningen, Den Haag, 1993, biz. 27.
4. C.A. de Kam, J. de Haan en C.G.M. Sterks, De kerfstok
van Nederland, Begrotingstekorten en de last van de staatsschuld, Schoonhoven, 1990; J. de Haan en C.G.M. Sterks,
De noodzaak van normen, Een beschouwing over begrotingsbeleid, Prof. mr. B.M. Teldersstichting, Den Haag, 1987.
5. G.F.Th. Wolswijk, The structural budget deficit, Estimates
for the Netherlands 1960-1987, Groningen, 1991, biz. 71.
6. Ibidem, biz. 37.
7. Zie D. Zelhorst en J. de Haan, The nonstationarity of
aggregate output: some additional international evidence,
Journal of Money, Credit and Banking, 1993, te verschijnen.
8. J.E. Andriessen, op.cit., biz. 1160.
9. G.F.Th. Wolswijk, op.cit., biz. 175.
10. G.F.Th. Wolswijk, op.cit., biz. 185.
\\.Jaaruerslag 1992, biz. 22.
12. Centraal Planbureau, Centraal Economisch Plan 1993,
biz. 59.
13. Jaarverslag 1992, biz. 21.
14. Die naijleffecten zijn mede oorzaak van de geringe omvang van de gemeten conjuncturele component in het tekort. Zie G.F.Th. Wolswijk, op.cit., biz. 235.
•^:::’:lHj|BB^^Kiiiiii«iiSiiji
tuur. In de praktijk blijken hierbij aanzienlijke vertragingen op te treden. De conjuncturele doorwerking
Uitgaven of ontvangsten normeren?
op de begroting ijlt niet alleen na, maar zij verloopt
Wanneer behalve het tekort tevens de ontvangsten of
de uitgaven van de overheid worden genormeerd,
ligt de overblijvende grootheid vast. Het lijkt om het
even of de ontvangsten dan wel de uitgaven worden
genormeerd. Toch heeft een uitgavennorm onze voorkeur.
In het midden van de jaren zeventig introduceerde minister van Financien Duisenberg voor het eerst
een norm voor de collectieve lasten. Deze mochten
hooguit met een procentpunt nni per jaar oplopen
(1%-norm). Ook de kabinetten-Lubbers hanteerden
een norm voor het collectieve-lastenpeil. Ontvangsten zonder collectieve-lastenkarakter zijn welbewust
daarnaast uitermate grillig1 . Volgens het CPB ging de
conjuncturele inzinking in 1992 nog volledig aan de
overheidsfinancien voorbij15.
Zolang de schuldquote boven de in het Verdrag
van Maastricht neergelegde norm van 60% bbp ligt,
bestaat er eigenlijk helemaal geen ruimte voor een
tijdelijke, door de conjunctuur bepaalde tekortvergroting. Volgens ramingen in de Voorjaarsnota 1993 daalt
het vorderingentekort (EMU-definitie) van 3,3% bbp
in 1993 tot 2,1% bbp in 1997. De schuldquote daalt
bij deze uitgangspunten voor het tekort nauwelijks
en blijft steken op 78,5% in 199716. Nederland nadert
de norm van 60% bbp dan niet in een bevredigend
tempo (een van de EMU-convergentiecriteria).
Op grond van al deze overwegingen verdient het
aanbeveling ook voor de komende kabinetsperiode
een norm te formuleren voor het feitelijke (vorderingen)tekort.
Concretisering van de tekortnorm
In Nederland gold het afgelopen decennium een
norm voor het (feitelijke) financieringstekort van het
Rijk (als percentage van het nni). De EG heeft gekozen voor normering van het vorderingentekort van
de totale collectieve sector (in % van het bbp). Daarom ligt het voor de hand om in de volgende kabinetsperiode over te gaan op de ‘Europese’ norm.
Op welk feitelijk vorderingentekort van de totale
overheid moet een volgend kabinet mikken? De
norm van een sluitende gewone dienst is een ge-
schikt criterium, omdat het niveau van de overheidsinvesteringen hierbij wordt veilig gesteld . Deze
norm sluit echter niet aan bij de in Maastricht overeengekomen EMU-criteria. Vanaf 1995 voldoet ons
vorderingentekort aan de Euronorm. Om eveneens te
kunnen voldoen aan de Euronorm voor de schuldquote moet er echter nog veel gebeuren. De brutooverheidsschuldquote ligt momenteel boven de 80%
bbp. Dat moet terug tot hooguit 60% bbp. Volgens
becijferingen van de Nederlandsche Bank zou zelfs
bij een geleidelijke vermindering van het tekort tot
1% bbp in 1998 en handhaving van het tekort op dat
peil in latere jaren, de EMU-schuldnorm van 60% bbp
pas rondom het jaar 2008 worden bereikt (bij een
veronderstelde nominale inkomensgroei van 4% per
buiten de normering gehouden. Het gaat hierbij om
gasbaten uit het buitenland, winstafdrachten van over-
heidsbedrijven, ontvangen aflossingen op door het
Rijk verstrekte leningen, opbrengsten uit verkoop van
overheidsbezittingen, enzovoort. De norm betreft uitsluitend ontvangsten waar geen directe prestatie van
de overheid tegenover staat en waarvan betaling onder dwang wordt opgelegd. Zulke afgedwongen betalingen kunnen allerlei ongewenste effecten oproepen
(afwenteling, ontwijking, ontduiking, negatieve compensatie) die de marktsector dreigen te ontwrichten.
Tevens last het relatief hoge lastenpeil de concurrentiepositie van onze kleine, open economic aan.
Daarom moet aan het lastenpeil paal en perk worden
gesteld; een norm voor de ontvangsten is hiertoe in-
derdaad bij uitstek geschikt.
Waarom dan toch een uitgavennorm? Bij normering van uitgaven en tekort ligt het niveau van de
overheidsontvangsten weliswaar ook vast, maar niet
de samenstelling van de ontvangsten. Dat is een bezwaar van een uitgavennorm. Maar omgekeerd gaat
bij een norm voor de ontvangsten het zicht verloren
op de gewenste samenstelling van de collectieve uitgaven. Wij tillen hieraan zwaar, omdat noodzakelijke
overheidsinvesteringen de afgelopen periode deels
zijn verdrongen door rente op de staatsschuld en
vooral door de sterk gegroeide inkomensoverdrachten aan gezinnen. Nu de EMU-tekortnorm los staat
van de aard van de uitgaven die met leningen worden gefinancierd, prefereren wij een uitgavennorm.
Het rapport van de commissie-Zijlstra zit wat dit
betreft op dezelfde lijn: “De collectieve-lastendruk
dient meer dan thans in het perspectief te worden geplaatst van de kerntaken van de overheid. Dit houdt
jaar). Zou het tekort, overeenkomstig de projecties uit
in dat de hoogte van de lastendruk geen voorafgestel-
de Voorjaarsnota 1993 slechts tot 2% bbp worden beperkt, dan wordt de EMU-schuldnorm pas tegen 2025
bereikt18. Wij concluderen dat het vorderingentekort
de komende kabinetsperiode tot 1% bbp zou moeten
worden gereduceerd, om nog enigszins geloofwaardig te maken dat de schuldquote van de Nederlandse
overheid in bevredigend tempo terugzakt tot 60%
bbp.
Ten opzichte van de vooruitberekeningen in de
Voorjaarsnota 1993 (met een vorderingentekort van
2,1% bbp in 1997) betekent dit een extra tekortreductie met 1,1 procentpunt bbp, wat overeenkomt met
additionele ombuigingen of lastenverzwaringen ten
bedrage van acht miljard gulden 19
de norm kan zijn, maar het resultaat moet zijn van
15. Centraal Planbureau, Centraal Econontisch Plan 1993,
biz. 56 en 59.
16. Tweede Kamer, Voorjaarsnota 1993, vergaderjaar 1992-
1993, 23 100, nr. 1, biz. 13.
17. Zie voor een uitvoerige motivering: J. de Haan en
C.G.M. Sterks, op.cit., 1987, biz. 24-33; C.A. de Kam, J. de
Haan en C.G.M. Sterks, op.cit., 1990, biz. 172-181.
18. Jaarverslag 1992, biz. 21.
19. Berekend als 1,1% van het bbp in 1998, dat volgens het
behoedzame scenario van het Centraal Planbureau 724,3
miljard gulden bedraagt. Zie Centraal Economisch Plan
1993, biz. 216.
een principiele orientatie op de staatstaken” . Een
norm voor het uitgavenniveau berust, behalve op
het acceptabel geoordeelde lastenpeil, op doelzones
voor verschillende soorten uitgaven. Zo kan de eenzijdige nadruk op overdrachtsuitgaven worden doorbroken en krijgen produktieve uitgaven een sterkere
positie bij de voorbereiding van de begroting. Een bijkomend voordeel van een uitgavennorm is dat uitga-
Totaal
Nederland
Belgie
Frankrijk
Duitsland
55,1
51,5
51,3
50,5
Overdrachten Consumptie Investeringen
31,6
23,0
26,5
14,3
22,7
20,0
15,6
18,3
2,1
1,5
3,4
2,7
Rente
6,2
10,9
4,3
3,3
Bron: Eurostat.
venplafonds bij begrotingswet worden vastgesteld. Er
zijn doeltreffende procedures ontwikkeld om de uitgaven vervolgens binnen het wettelijke kader te houden (stringent begrotingsbeleid). De ontvangsten
worden, gelet op hun endogene karakter, slechts
geraamd. Het is dus veel logischer om de uitgaven op
hoofdlijnen vast te leggen, dan de ontvangsten.
Tegenstanders van normen voor de overheidsuitgaven wijzen op diverse manipulatiemogelijkheden.
Door overdrachten te gieten in de vorm van fiscale faciliteiten gaat het (directe-) uitgavenpeil optisch omlaag. Door alle overdrachten belastingvrij te maken
kunnen de bruto uitkeringen en daarmee de socialezekerheidsuitgaven in een klap met circa 5% bbp omlaag . Beide methoden leiden echter tevens tot een
optische daling van het lastenpeil en kunnen dus
even goed worden gebruikt om een collectieve-lastennorm te manipuleren. Het is bij elke norm van belang de ‘vluchtwegen’ van tevoren te onderkennen,
zodat pogingen tot manipulatie bij voorbaat via aanvullende afspraken kunnen worden verijdeld. Een uitgavennorm verdient met inachtneming van het bovenstaande dan duidelijk de voorkeur.
Concretisering van de uitgavennorm
venmix van Nederland, Belgie, Duitsland en Frankrijk Tabel 1. Co/feetteve
(in 1992) 22
Tabel 1 illustreert dat ons land ten opzichte van
de vergelijkingslanden vooral uit de pas loopt met de .
overdrachtsuitgaven. Hoofdzakelijk deze uitgavencategorie is verantwoordelijk voor de onstuimige groei
van de collectieve uitgaven in de laatste decennia.
De inkomensoverdrachten aan gezinnen stegen van
18,3% nni in 1970 tot 30,1% nni in 1993 en verklaren
daarmee bijna 90% van de stijging van de collectieveuitgavenquote in de periode 1970-1993. Het ligt daarom voor de hand vooral het aandeel van de overdrachten in de uitgavenmix te beperken. Zolang het
aantal uitkeringsontvangers blijft toenemen, kan dit
doel alleen worden bereikt door de gemiddelde hoog-
te van de uitkeringen te laten achterblijven bij het
beloop van de verdiende inkomens. Dit geldt des te
meer, indien de verhouding tussen economisch actie-
ven en inactieven in de rest van deze eeuw verder
verslechtert. Blijkens vooruitberekeningen van het
CPB valt de kans op een verder oplopende i/a-ratio
bepaald niet uit te sluiten23.
Doordat overdrachten in belangrijke mate worden gefinancierd via premieheffing op de factor arbeid, maken bezuinigingen in deze sfeer direct een
gerichte lastenverlichting mogelijk die de werkgelegenheidsgroei zal stimuleren.
De norm moet betrekking hebben op zowel het
niveau als de samenstelling van de collectieve uitgaven. Gegeven de norm voor het tekort, bepaalt het
acceptabel geachte lastenpeil het toelaatbare uitgavenniveau (afgezien van ontvangsten van de overheid zonder collectieve-lastenkarakter). In het
Volgens het behoedzame scenario van het CPB daalt
volgende onderdeel bepleiten wij voor de komende
het collectieve-lastenpeil tussen 1994 en 1998 endo-
kabinetsperiode een lastenverlichting van cumulatief
2% bbp. Gegeven de endogene drukdaling met 1%
bbp, die al in de projecties voor 1998 is begrepen,
van het in het lopende Regeerakkoord afgesproken
betekent dit een autonome lastenverlaging van een
procentpunt. Om het vorderingentekort terug te brengen tot 1% bbp en het lastenpeil autonoom met een
punt te verlagen, moet de uitgavenquote ten opzichte
van het beloop bij ongewijzigd beleid met 2,1 procentpunten bbp omlaag. Dit maakt in de periode
1994-1998 extra ombuigingen nodig die oplopen tot
cumulatief 15,3 miljard gulden in 1998 (ten opzichte
van het uitgavenbeloop bij ongewijzigd beleid).
Op welke posten kan dit bedrag worden bezuinigd? Een nieuw regeerakkoord zou ook moeten vastleggen welke samenstelling van de overheidsuitgaven wordt nagestreefd. Met name de produktieve
Lastenverlichting wenselijk
geen met ongeveer een procentpunt ten opzichte
niveau van 53,7% nni (rekening houdend met de revisie van de Nationale Rekeningen), dat naar verwachting in 1994 inderdaad wordt gerealiseerd2 . Een wat
grotere daling van het lastenpeil is echter gewenst
om onze concurrentiepositie ten opzichte van het
buitenland te verbeteren. De voortschrijdende economische integratie verhoogt de prijs voor landen die
20. Commissie-Zijlstra, op.cit., biz. 31.
21. Met premies en belastingen die over sociale-zekerheidsuitkeringen en pensioenen worden betaald is 5-6% bbp gemoeid. Zie: R.E.J. van der Werf, De werkelijke druk van de
sociale-zekerheidsuitgaven, ESB, 15 juli 1992, biz. 701.
overheidsuitgaven verdienen bescherming, door hier-
22. Daarbij moet zo goed mogelijk worden gecorrigeerd
voor aan het begin van de komende kabinetsperiode
een minimumniveau af te spreken. Verder kan een
discussie over kerntaken van de overheid leiden tot
aanpassingen van het uitgavenpatroon. Ten slotte
kan de uitgavenmix worden getoetst aan die in het
concurrerende buitenland. De tabel toont de uitga-
voor institutionele verschillen tussen de betrokken landen.
ESB 2-6-1993
23. In het ‘behoedzame scenario’ van het Centraal Planbureau loopt de verhouding inactieven-actieven op van 85,0
(1994) tot 86,7 (1998). Zie Centraal Economisch Plan 1993,
biz. 155.
24. Centraal Planbureau, Centraal Economisch Plan 1993,
biz. 155
met hun lastenpeil uit de Europese pas lopen . Met
name de belastingdruk op arbeid is in Nederland erg
zwaar, vooral door premies voor de financiering van
de sociale zekerheid. De wig gaapt in Nederland in
het algemeen wijder dan in het ons omringende buitenland. Dat geldt zowel marginaal als gemiddeld, en
vooral op minimumniveau . Er bestaat in Nederland
nagenoeg algehele consensus dat de wig de komende jaren kleiner moet worden. Een betere concurrentiepositie valt voorts te bereiken door vergroting van
het aandeel van de produktieve uitgaven binnen het
geheel van collectieve uitgaven27. Daartoe zijn afzonderlijke afspraken nodig.
Om de gedachten te bepalen prikken wij voor de
komende kabinetsperiode, ter versterking van de endogene drukdaling van een procentpunt (in 1998) die
thans wordt voorzien, een additionele autonome re-
ductie van het belastingpeil met een kwart procentpunt bbp per jaar. De autonome lastenverlichting met
gecumuleerd een procentpunt bbp vergt, bij een gegeven omvang van het tekort, extra ombuigingen die
oplopen tot 7,3 miljard gulden in 1998.
Deze autonome verlaging van het belastingpeil
met een kwart procentpunt per jaar is gezien de
noodzaak tot lastenverlichting en wigverkleining in
wezen nog uiterst bescheiden. De omvang van de
voor tekortreductie ingeboekte ombuigingen maakt
een verdergaande verlaging van het lastenpeil uit bestuurlijk oogpunt thans echter moeilijk te verwezenlijken. Na 1998, bij een meer aanvaardbaar niveau van
het tekort, ontstaat mogelijk ruimte voor een zeer gewenste versnelde lastendaling.
Tot besluit
Dit artikel bevat een verkenning van het budgettaire
perspectief voor het kabinet dat in 1994 het roer van
het motorschip Nederland overneemt. Bij de hier geformuleerde doelstellingen voor tekort, uitgavenniveau en lastenpeil begint het nieuwe kabinet met een
ombuigingstaakstelling ter grootte van 15,3 miljard
gulden (ten opzichte van het uitgavenpeil bij ongewijzigd beleid in 1998). Wij pleiten ervoor in het volgende regeerakkoord normen op te nemen voor het feitelijke vorderingentekort en d6 uitgaven van de totale
overheid (beide normwaarden uitgedrukt als een percentage van het bbp). Coalitiepartners zouden daarnaast richtinggevende afspraken moeten maken over
de samenstelling van de uitgaven. Produktieve overheidsuitgaven dienen bij bezuinigingsronden te wor-
den ontzien. Wij concluderen dat de noodzakelijke
ombuigingen vrijwel geheel geconcentreerd zullen
zijn op de inkomensoverdrachten aan gezinnen. Verbazing hoeft deze conclusie niet te wekken. De groei
van de inkomensoverdrachten verklaart bijna 90%
van de stijging van de collectieve-uitgavenquote tussen 1970 en 1993.
Cees Sterks
FlipdeKam
Jakob de Haan
25. In 1989 had Nederland met een aandeel van 46% bbp
na Denemarken het hoogste belastingpeil van alle EG-lidstaten. Dat was ruim zes punten boven het EG-gemiddelde en
bijna acht punten meer dan in Duitsland. Zie voor meer details inzake omvang en samenstelling van het belastingpeil:
J. de Haan, C.G.M. Sterks en C.A. de Kam, Towards budget
discipline: an economic assessment of the possibilities for reducing national deficits in the run-up to EMU, Commission
of the European Communities, Economic papers, number
99, december 1992.
26. Zie Miljoenennota 1993, biz. 28; Sociale nota 1993, biz.
87 en bijlage 5, biz. 171-174; Centraal Planbureau, Microtaxintemational, Working paper nr. 51, 1993, biz. 11.
27. De Nederlandsche Bank, Jaarverslag 1992, biz. 70.
wel hebben aangemoedigd. Uit de berekeningen
blijkt dat de omvang van het aanbodeffect zelf niet al
te groot is. Wanneer daarentegen rekening wordt gehouden met negatieve spiraalwerkingen (via de wig
respectievelijk via de toegenomen gewenning van
het krijgen van een uitkering), dan zijn de gevolgen
van het aanbodeffect veel groter. In dat geval zou
zonder aanbodeffect momenteel de werkgelegenheid
Dit is immers een politick oordeel en vergt een afweging tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid.
Tegen deze achtergrond tonen de rekenexercities
echter wel dat de genereuze sociale zekerheid in ons
land geleid heeft tot een forse daling van de arbeidsparticipatie en daarmee tot een afname van de doelmatigheid7. Dit bevestigt de beleidsdiagnose dat de
kosten van een genereuze sociale zekerheid hoog
zijn. Tevens laten de berekeningen zien dat een stringent volumebeleid, waardoor het aanbodeffect van
ruwweg een miljoen arbeidsjaren hoger liggen dan in
de sociale zekerheid wordt teruggedrongen, zeer ef-
feite het geval is.
De rekenexercities van dit artikel beogen louter
om in retrospect de omvang van deze effecten te bepalen, maar laten in het midden welke specifieke beleidsmaatregelen die op dit moment nodig zijn om de
arbeidsparticipatie te bevorderen. Immers, de door-
fectief kan zijn, zeker wanneer dit met een gepast
prijsbeleid gepaard gaat. De multipliers werken dan
de goede kant op!
vervolg van biz. 499
Frank den Butter
werking van het aanbodeffect hoeft niet symmetrisch
te zijn in een situatie van een dalende en van een stijgende arbeidsparticipatie, bij voorbeeld omdat de betere benutting van het recht op een uitkering deel
van het aanbodeffect uitmaakt en dit as- pect zich
niet laat terugdraaien. Bovendien impliceren deze berekeningen geen welvaartsoordeel over het gemak
waarmee de sociale zekerheid toegankelijk moet zijn.
7. Zie hierover onder meer J.A. Vijlbrief, Unemployment in-
surance and the Dutch labour market, TI Research Series
nr. 34, Thesis Publishers, Amsterdam, 1992, in het bijzonder
hoofdstuk 6. Bovendien hebben de niet-actieven wellicht
een lagere arbeidsproduktiviteit dan de actieven met dezelfde karakteristieken, zodat massale inschakeling van deze
niet-actieven tot een daling van de gemiddelde arbeidsproduktiviteit zal leiden.