7 lessen van 50PLUS over de CPB-doorrekeningen

Henk Krol van 50PLUS deed dinsdag lelijk tegen de pers (luister dit prachtig stukje radio van NPO1 hier terug, vanaf minuut 18:35). De pers had namelijk zijn werk gedaan en vastgesteld dat Henk Krol twee beloftes had gedaan die hij niet allebei waar kon maken: Krol had beloofd de AOW-uitkeringen te verhogen en tegelijkertijd de AOW-gerechtigde leeftijd weer terug te brengen naar 65 (dus meer AOW-uitkeringen) zonder dat dit op lange termijn extra geld zou kosten.

Krol stelde dat dit zou blijken uit berekeningen 50PLUS had laten uitvoeren door de economen David Hollanders en Harrie Verbon. Alleen dat klopt dus niet. Nou ja, de berekeningen kloppen wel, maar de conclusie van Krol kun je niet trekken op basis van die berekeningen. En dat begreep de pers.

DE ANALYSE VAN HOLLANDERS EN VERBON

Hollanders en Verbon hebben een raming gemaakt van AOW-uitgavenquote (de uitgaven aan AOW ten opzichte van het bbp) op lange termijn. Die berekening hebben ze gedaan op een manier die vergelijkbaar is met hoe het Centraal Planbureau dit doet. Gekeken wordt naar het aantal AOW-gerechtigden in 2060 en dit aantal wordt vermenigvuldigd met de hoogte van de AOW-uitkering ten opzichte van het bbp in 2060. De hoogte van de uitkering ten opzichte van bbp in 2060 stellen ze dan gelijk aan de huidige hoogte van de uitkering ten opzichte van bbp vermenigvuldigd met de relatieve ontwikkeling van de hoogte van de uitkering en bbp tussen nu en 2060 – dat is de indexering. In formulevorm:

$$text{AOW-uitgavenquote in 2060} =$$

$$ \text{#uitkeringen in 2060} \times  \frac{\text{hoogte uitkering nu}}{\text{bbp nu}} \times \text{indexatie tot 2060}$$

De AOW-uitgavenquote is dus hoger als er meer uitkeringen verstrekt worden in 2060, door vergrijzing of door verandering van de AOW-leeftijd, of als er meer indexatie plaatsvindt. Hollanders en Verbon laten dan zien hoe groot de invloed is van veranderingen in de AOW-leeftijd of een andere indexatiekeuze. In haar doorrekeningen maakt het CPB een vaste keuze voor indexatie en kijkt het CPB naar veranderingen in de AOW-leeftijd.

INDEXATIE

Indexatie blijkt grote gevolgen voor de hoogte van de AOW te hebben. Figuur 1 laat de ontwikkeling zien van de hoogte van de AOW ten opzichte van het gemiddelde loon (we gaan er hier even vanuit dat de loonontwikkeling bbp volgt) onder drie verschillende aannames voor indexatie. Een welvaartsvaste AOW is een AOW uitkering die meegroeit met de economie. De verhouding tussen de AOW-uitkering en lonen verandert dan niet. Dit is de vaste keuze van het CPB. Alleen inflatiecompensatie houdt in dat de huidige koopkracht van de AOW behouden blijft – je kunt in 2060 dezelfde dingen kopen voor een AOW-uitkering als nu – maar dat de AOW niet meegroeit met de economie – met een salaris in 2060 kun je meer kopen dan met een salaris van nu, met een AOW-uitkering niet. Ten opzichte van lonen is een AOW-uitkering maar 43 procent van wat hij nu is. Historisch was de verhoging van de AOW 0,32 procent bovenop inflatie volgens Hollanders en Verbon. Dit ligt tussen deze uitersten in en komt op een AOW-uitkering die maar 50 procent is van wat hij nu is ten opzichte van lonen.

Noot: bbp groeit jaarlijks met 2 procent inflatie plus 2 procent reëel, de AOW uitkeringen groeien met 2 procent inflatie plus 0 procent bij indexatie aan inflatie, 0,32 procent in het historische scenario van Hollanders en Verbon en 2 procent bij met bbp.

CPB-DOORREKENINGEN

De gevolgen van manier van indexeren voor de totale kosten blijken groter dan die van de hoogte van de AOW-leeftijd. Een politieke partij kan dus besluiten de AOW-gerechtigde leeftijd terug te brengen naar 65 jaar zonder meer uit te geven op lange termijn, mits ze beloven de uitkeringen in de toekomst minder hard te laten groeien dan het nationale inkomen. Dit is precies wat 50PLUS voorstelt. Het CPB had dit waarschijnlijk doorgerekend als een partij dit had voorgesteld in zijn verkiezingsprogramma bij de doorrekeningen. 50PLUS weigerde echter haar programma te laten doorrekenen.

Voorwaarde van het CPB om een lagere toekomstige indexatie door te willen rekenen, is wel dat ook de komende vier jaar al minder geïndexeerd wordt; beleid moet ja ingezet zijn tijdens de komende kabinetsperiode (zie deze Twitter-discussie). Maar dat wil Krol niet. Krol wil én een hogere uitkering nu (dus meer indexatie) én een lagere AOW-leeftijd, zonder hogere rekening in de toekomst. Deze combinatie is alleen maar mogelijk als ná de komende vier jaar de AOW-uitkeringen fors lager worden. Figuur 2 geeft dit grafisch weer.

Het voornemen om de AOW pas na de komende kabinetsperiode te verlagen had het CPB nooit gehonoreerd bij de doorrekeningen. Over besluiten die pas na de komende kabinetsperiode genomen worden gaat het aanstaande Kabinet namelijk niet. Als figuur 2 echt het plan van 50PLUS is, snap ik dat ze niet hebben meegedaan met de doorrekeningen.

4 LESSEN OVER HET BEOORDELINGSPROCES VAN VERKIEZINGSPROGRAMMA’S

Les 1: De doorrekeningen van het CPB dwingen partijen tot beleidsvoorstellen die uitgevoerd kunnen worden.

Bij het door Krol gepresenteerde plan bleven veel vragen die journalisten gewoon zijn te stellen onbeantwoord. Dat komt omdat hij zich verliet op de analyse van Hollanders en Verbon, die maar één aspect (het effect op de overheidsfinanciën op lange termijn) van de AOW-plannen van 50PLUS doorgerekend hadden. Daar weten we nu wat meer over, en dat is nuttig, maar dat biedt onvoldoende informatie om de AOW-plannen van 50PLUS op zijn merites te beoordelen. Zo waren in een CPB doorrekening ook de gevolgen van de lagere AOW op de inkomensverdeling in 2060 aan het licht gekomen en uiteraard de effecten op de AOW op korte termijn.

Les 2: De doorrekeningen van het CPB laten de gevolgen van maatregelen op verschillende variabelen zien. Hierdoor kan de kiezer een afweging maken, bijvoorbeeld tussen korte en lange termijn.

De persconferentie dinsdag kan Krol verrast hebben. Het kan zo zijn dat hij niet begrepen had dat Hollanders en Verbon in hun berekening naar de lange termijn aannames hebben gemaakt over de ontwikkeling van de hoogte van de AOW-uitkering op korte termijn die strijdig waren met 50PLUS standpunten. Als 50PLUS zijn programma had laten doorrekenen was de kans dat Krol dit gemist had klein geweest. Allereerst omdat, zoals al eerder genoemd, beleidsvoorstellen consistent moeten zijn en er verschillende aspecten getoond worden, maar ook omdat partijen van het CPB de uitkomsten van hun eigen doorrekening weken voor de perspresentatie terugkrijgen met de mogelijkheid om nog bij te sturen. Deze discrepantie tussen verkiezingsprogramma en doorrekeningen was de fractiemedewerker belast met de doorrekeningen ongetwijfeld opgevallen.

Les 3: De doorrekeningen behoeden partijen voor fouten.

Ook staat de gekozen vorm een vergelijking met andere partijen in de weg. 50PLUS moet beseffen dat berekeningen van Hollanders en Verbon geen substituut zijn voor een doorrekening. De kiezer weet nu iets over één aspect van één enkele maatregel van één partij en kan op basis daarvan niet inschatten wat de economische gevolgen van het programma van 50PLUS zijn. Laat staan dat het deze kan vergelijken met de voornemens van andere partijen.

Les 4: De doorrekeningen van het CPB leggen partijprogramma’s langs dezelfde meetlat en maken daardoor de programma’s van verschillende partijen vergelijkbaar.  

Deze vier lessen onderstrepen de rol die het CPB vervult bij het informeren van de kiezer en in het voorkomen van feitenvrije politiek. Dat zijn lessen waar het CPB prima mee kan leven. Er zijn echter nog een paar lessen, die wellicht wat gevoeliger liggen.

3 LESSEN OVER DE ROL VAN BELEID IN DE DOORREKENINGEN

De berekening van Hollanders en Verbon toont aan hoeveel invloed de mate van indexering van de AOW-uitkering heeft voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn. En wat voor de AOW-uitkering geldt, geldt ook voor de hoogte van belastingschijven, toeslagen en andere inkomensondersteunende maatregelen.

Les 5: Er zitten belangrijke aannames onder de doorrekeningen van het CPB, die betwist kunnen worden.

Bij het doorrekenen van de verkiezingsprogramma’s moet het CPB een aanname maken voor de mate van indexering. Dat is niet zo simpel als het lijkt, omdat het CPB vindt dat de regels voor wat wel en niet beleid is die ze gebruiken voor doorrekeningen niet goed werken op lange termijn. Om het wel te laten werken hanteert het CPB andere regels over wat beleid is op de lange termijn.

Wat is beleid volgens het CPB? De doorrekeningen van verkiezingsprogramma’s laten zien wat de gevolgen van het programma zouden zijn ten opzichte van een situatie waarin de overheid niets doet. Die situatie noemt het CPB het basispad. In het basispad reageert de overheid alleen passief op veranderingen in de economie en neemt ze geen beslissingen. De beslissingen zitten dan in het verkiezingsprogramma en zijn beleid. Een voorbeeld. Hogere belastingopbrengsten zitten in het basispad als het CPB hogere bedrijfswinsten verwacht. Om die hogere opbrengsten te innen hoeft de overheid niet actief iets anders te doen als wat ze nu doet. Er is geen beslissing door politici nodig. Hogere belastingopbrengsten vanwege een verhoging van het belastingtarief zitten daarentegen niet in het basispad. Voor een tariefsverhoging is namelijk een beslissing nodig.

Volgens deze regel zou het CPB in haar basispad niet moeten indexeren. Indexatie is namelijk een beslissing die politici moet nemen. Zonder zo’n beslissing, wordt er niet geïndexeerd.

De gevolgen van niet indexeren zijn niet zo groot op korte termijn, maar, zo laat figuur 1 zien, zijn verstrekkend op lange termijn. Als je tot 2060 uitkeringen en belastingschijven niet indexeert, stellen de meeste uitkeringen weinig meer voor in reële termen en betalen mensen met een modaal salaris het toptarief.

Dus besloot het CPB anders om te gaan met indexatiebeleid. In het basispad wordt alles geïndexeerd met de groei van de CAO lonen, en die stelt het CPB op lange termijn gelijk aan de groei van de economie. Hiermee maakt het CPB een beleidskeuze. Dat werpt twee vragen op.

Kunnen en, zo ja, moeten we dat het CPB kwalijk nemen? Ik denk het niet. Gegeven dat we willen dat het CPB de gevolgen van beleid op de lange termijn evalueert, is de regel van geen beleid in het basispad, die het CPB op de korte termijn hanteert, onhoudbaar op de lange termijn. De uitkomst dat iedereen op den duur het marginale toptarief van de belastingen betaalt, is strijdig met het gezond verstand. Bovendien, als het CPB aanneemt dat er niet geïndexeerd wordt, zijn de overheidsfinanciën op lange termijn in alle gevallen houdbaar. Ook dat gaat niet samen met gezond verstand.

Is de aanname van indexeren met de economische groei een goede aanname? Ik weet het niet. Aan de ene kant zorgt deze aanname voor constante verhoudingen tussen lonen, belastingen en uitkeringen en lijkt daarom een goede weergave van de economie op lange termijn. Aan de andere kant is er de afgelopen decennia selectief omgesprongen met indexatie en zijn, afhankelijk van het tijdsvenster waar je naar kijkt, de AOW-uitkeringen fors tot een beetje achtergebleven bij de CAO-lonen en zijn de CAO-lonen een beetje achtergebleven bij de economische groei (zie de AIQ discussie). Er dus wel wat voor te zeggen om net als Hollanders en Verbon – als je dan toch een aanname moet maken waar beleid inzit – er dan maar een te maken gebaseerd op hoe we dat in het verleden gedaan hebben. Er is overigens ook een hoop hierop tegen: beleidsvoornemen is immers welvaartsvast.

Les 6: De aanname dat er geen beleid in het basispad van het CPB zit is onhoudbaar op lange termijn. Daarmee sanctioneert het CPB beleid. Een alternatief is om geen berekeningen te maken voor de lange termijn.

Wellicht dat het CPB eens wat dieper in kan gaan op de vraag waarom ze de aannames voor de lange termijn gebruikt die ze gebruikt. Een verhelderend kader kan veel, maar niet alle, onrust over dit onderwerp wegnemen.

Les 7: Een onomstreden aanname voor de lange termijn bestaat niet.

Mochten deze laatste lessen te subtiel zijn voor u, dan citeer ik graag de Henk Krol van dinsdag: ‘U heeft het niet goed gelezen. U heeft het heel slecht gelezen, ik ga u ook uitleggen waarom …’

Literatuur

Hollanders, D. en H. Verbon (2017) De kosten van verlaging van de AOW naar 65 of 67. Universiteit van Tilburg.

Van Bavel, B. (2016) De stijging en daling van het arbeidsaandeel over de lange termijn. ESB, 4743(101), 698-701.