Erflater: De dans van arbeidsmarkt en -beleid

380Jaargang 100 (4712) 18 juni 2015
Erflater: De dans van
arbeidsmarkt en -beleid
GESCHIEDENIS & DENKEN
H
et doel en daardoor ook de organisatie
van het arbeidsmarktbeleid zijn de af-
gelopen decennia behoorlijk gewijzigd.
Thans heeft het beperken van een be –
roep op de werkloosheidsuitkeringen
de prioriteit. In de tweede helft van de twintigste eeuw
was arbeidsmarktbeleid echter een combinatie van arbeids-
voorzieningsbeleid (voornamelijk het afstemmen van het
arbeidsaanbod op de vraag ernaar) en werkgelegenheidsbe –
leid (het creëren van arbeidsplaatsen). Een korte geschied –
schrijving leert wat hiermee aan arbeidsmarktbeleid ter
ziele ging. Voor beleidsmakers en -uitvoerders is het nuttig
om lering te trekken uit die geschiedenis.
Opstaan
Na de Tweede Wereldoorlog speelde het arbeidsmarktbe –
leid een belangrijke rol bij de wederopbouw. Daarbij werd
er gebruikgemaakt van het arbeidsvoorzieningsapparaat
dat tijdens de oorlog was opgebouwd. Dit apparaat, het
Directoraat-Generaal voor de Arbeidsvoorziening (Arb –
vo), werd onderdeel van het Ministerie van Sociale Zaken
en Volksgezondheid, en beschikte over een groot netwerk
van publieke arbeidsbureaus en diensten voor aanvullende
werkgelegenheid. Er werd nauw samengewerkt met het
Ministerie van Economische Zaken (EZ) om het tekort
aan kapitaal en arbeidskrachten weg te werken. Voor het
laatste werden er Centra voor Vakopleiding van Volwas-
senen opgericht en werden er arbeidskrachten geworven;
aanvankelijk Spanjaarden en Italianen (begin jaren zestig ),
later Turken en Marokkanen (jaren zestig en zeventig ). Er
bestond een geloof in de maakbaarheid van de samenleving
via een actieve overheid. Toen de wederopbouw voltooid was en Nederland
vanaf de jaren zeventig weer te kampen kreeg met con –
junctuurschommelingen, persisteerde dit geloof. EZ kende
zowel een regionaal beleid om zwakke regio’s te versterken
als een sectorbeleid, waaronder de steun viel aan bedrijven
die in financiële nood verkeerden. Arbvo ondersteunde dit.
Veel nog levensvatbare bedrijven werden met succes gehol –
pen – denk aan DSM, Hoogovens, Daf, Nedcar, Nedstaal,
Vredesteijn, Van Gelder Papier, Avébé, Philips en Waren –
huis De Bijenkorf. Er werden saneringsplannen opgesteld
voor de sectoren mijnbouw, textiel en schoenen. Na het
RSV-debacle sneuvelde de steun aan bedrijven. Tijdens het kabinet-Den Uyl (1972–1977) publiceerde
minister Lubbers van EZ zijn industrienota’s. Het kabinet-
Van Agt I (1977–1982) voerde in 1978 de Wet Selectieve
Investeringsregeling (SIR) en de Wet Investeringsrekening
(WIR) in. Beide wetten werden interdepartementaal be
–
heerd (onder meer weer door EZ en Arbvo). Ze waren
gericht op het selectief stimuleren van het sectorbeleid.
De SIR werd in 1982 ingetrokken en de WIR in 1988.
Een voor de werkgelegenheid belangrijk onderdeel van de
WIR , de arbeidstoeslag , werd nooit ingevoerd. Eind jaren zeventig was er sprake van een stagnerende
economie met zowel werkloosheid als inflatie. De kabinetten-
Van Agt I en Lubbers (1982–1994) gingen over tot forse be –
zuinigingen. Het geloof in de maakbaarheid begon te tanen,
maar was niet verdwenen. In 1982 sloten sociale partners in
de Stichting van de Arbeid het zogenaamde Akkoord van
Wassenaar, waarin in ruil voor arbeidstijdverkorting loon –
matiging werd overeengekomen. SZ was daarbij op afstand
betrokken, en later werden er voorstellen uitgewerkt om de
arbeidsmarkt beter te laten functioneren. Een jaar eerder was
het kabinet-Van Agt II (1981–1982) aangetreden met als
speerpunt werkgelegenheid. Vandaar dat het Ministerie van
SZ – dat door toedoen van zijn minister Den Uyl, vanaf dat
moment Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW ) heet –
in 1982 het Werkgelegenheidsplan publiceerde. Dit plan was ambitieus, maar bestond uit traditionele
instrumenten als loonkosten- en scholingssubsidies, en ging
uit van een stevige relatie tussen economisch, arbeidsvoor –
zienings- en beroepsonderwijsbeleid. Speciale aandacht
kreeg de jeugdwerkloosheid en het gebruik van sociale uit –
keringen om werkloosheid te bestrijden, zoals werken met
behoud van uitkering en gebruik van uitkeringsgelden om
banen te creëren (terugploegen van uitkeringen). Den Uyl
was geen voorstander van het eerste, vanwege de concur –
rentievervalsing en verdringing van arbeid, maar wilde wel
ruimte scheppen voor het terugploegen. Hij kreeg echter
onvoldoende financiële middelen om zijn plan uit te voe –
ren, trad af en binnen een jaar viel Van Agt II. Dat betekende overigens niet het einde van het Werk –
gelegenheidsplan. Den Uyls opvolger De Koning wist er
goed gebruik van te maken en ging over tot het terugploe –
gen van uitkeringen in de bouwsector. Daarbij ontbeerde
hij de Dienst voor Aanvullende Civiel-technische Werken,
die nota bene door Den Uyl was opgeheven omdat deze LEEN
HOFFMAN
Bekleedde van 1980
tot 2006 diverse
beleids- en manage-
mentfuncties bij
Arbeidsvoorziening
en de Raad voor
Werk en Inkomen,
en is tevens voorma-
lig hoofdredacteur
van ESB
ESB Geschiedenis & Denken

Geschiedenis & Denken ESB
381Jaargang 100 (4712) 18 juni 2015
dienst vaak werd ingezet om bezuinigingen in overheids-
investeringen te compenseren.
Veranderen
In de jaren negentig werden er grote veranderingen in de or-
ganisatie van het arbeidsmarktbeleid doorgevoerd. De band
tussen het arbeidsvoorzieningsbeleid en het economisch be –
leid werd geheel losgelaten. Arbvo werd in 1991 een zelfstan –
dig bestuursorgaan met een tripartiet bestuur, bestaande uit
overheid, werkgevers en werknemers, het Centraal Bestuur
Arbeidsvoorziening (CBA) met daaronder tripartiete Regio –
nale Besturen Arbeidsvoorziening (RBA), op advies van de
SER in 1985. De nieuwe constructie bleek geen succes. Er was geen sprake van integratie van het arbeids-
marktbeleid met het sociale-zekerheidsbeleid. Daarnaast
werd scholing voor werkzoekenden niet in de Arbeidsvoor –
zieningswet geregeld. Daardoor traden vaak spanningen
op met het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Weten –
schap. Voorts werd het CBA, bij de start van het kabinet
Kok I in 1994, gedwongen om opgelegde bezuinigingen te
compenseren met gelden van het Europees Sociaal Fonds.
Dit was strijdig met de geldende regels en heeft tot vele or –
ganisatorische en politieke problemen geleid.
Verdwijnen
De Wet Structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inko –
men (SUWI) maakte in 2002 een eind aan deze gebreken.
CBA en RBA’s werden opgeheven. Het Centrum voor
Werk en Inkomen (CWI) werd verantwoordelijk voor
de arbeidsbemiddelingstaken. De re-integratietaken om
moeilijk plaatsbare werkzoekenden aan een baan te helpen,
werden al eerder ondergebracht in een geprivatiseerd re-
integratiebedrijf (KLIQ). De centra vakopleiding kregen
een centrale leiding : Stichting Centrum Vakopleiding.
KLIQ ging in 2005 failliet. Het kon de concurrentie op de
– publiek gefinancierde – re-integratiemarkt niet aan. Met
het Centrum Vakopleiding ging het niet veel beter. In 2001
besloot minister Vermeend van SZW tot opheffing en on –
derbrenging bij de Regionale Opleidingen Centra (ROC’s)
in 2003, waarna het een langzame dood stierf. Door SWI fuseerde ook het Landelijk Instituut Soci-
ale Verzekeringen (LISV ) met de uitvoeringsinstellingen
(voorheen de bedrijfsverenigingen) tot het Uitvoerings-
instituut Werknemersverzekeringen (UWV ). UWV en
CWI werden in elkaars nabijheid gepositioneerd om de
samenwerking te bevorderen. In 2007 besloot minister
Donner van SZW tot fusie van UWV en CWI. Dit had
verstrekkende gevolgen voor het arbeidsmarktbeleid. De
consequentie daarvan was dat het arbeidsmarktbeleid wel –
iswaar nog als doel het bemiddelen van werkzoekenden
naar werk hield, maar dat de realisatie daarvan onderge –
schikt werd aan het socialezekerheidsbeleid. Taakstellin –
gen om moeilijk plaatsbare werkzoekenden aan werk te
helpen, verdwenen. Deze taak werd gedecentraliseerd naar
gemeenten, die al vanaf 1996 met de Wet werk en bijstand
en in 2015 met de Participatiewet veel arbeidsmarkttaken
kregen. Zowel bij CWI als gemeenten was schadelastbe –
perking het doel. Daardoor werden niet-uitkeringsgerech –
tigden (nuggers) en jongeren zonder arbeidsverleden flink
benadeeld. Met SUWI werden de contouren van het beleid op
–
nieuw gecentraliseerd bij het Ministerie van SZW; UWV
en gemeenten voerden het uit, met uitzondering van de
sector plannen waarvan de uitvoering bij het ministerie
bleef. Aan de structurele betrokkenheid van sociale part –
ners bij de ontwikkeling en uitvoering van het arbeids-
marktbeleid kwam een eind. Zij stelden zich tevreden met
de nieuwe Raad voor Werk en Inkomen (RWI), bestaande
uit vertegenwoordigers van sociale partners en gemeenten.
In 2012 werd de RWI opgeheven.
Evalueren
Het effect van de arbeidsmaatregelen op de omvang van
werkgelegenheid is onmogelijk te bepalen. Deze is immers
sterk afhankelijk van het landelijke financieel-economische
beleid en vooral van autonome marktontwikkelingen.
Loonkostensubsidie en onderwijs gelden algemeen als
bevorderlijk voor de positie van werkzoekenden op de ar –
beidsmarkt. Als de werkgelegenheid niet toeneemt, hebben
de arbeidsmarktmaatregelen als effect dat werkzoekenden
die eraan deelnemen een sterkere positie krijgen in de rij
van wachtenden op een arbeidsplaats. Vooral de afgelopen
jaren is daarvan sprake. Er zijn uiteraard evaluatie-onderzoeken uitgevoerd.
Daarin is echter vooral nagegaan of en in hoeverre de be –
oogde doelstellingen werden gerealiseerd en niet zozeer
wat arbeidsmarkteffecten op zichzelf waren. Het CBA liet
bijvoorbeeld een vergelijkend onderzoek uitvoeren naar
scholingsinstellingen en middelbaar beroepsonderwijs. De
centra vakopleiding bleken het meest effectief (De Koning ,
1993). Desondanks besloot minister Vermeend tot ophef-
fing. In 1995 evalueerde de commissie-Van Dijk het CBA
(Commissie-Van Dijk, 1995). De conclusies leidden tot een
forse reorganisatie van het CBA en de voorbereiding van
SUWI. Evaluatie-onderzoek van SUWI in 2006 conclu –
deerde dat er voorshands geen grote organisatorische wij –
zigingen behoefden plaats te vinden (PWC, 2006). Toch
besloot minister Donner tot fusie van UWV en CWI.
Met andere woorden: het kabinet volgde niet altijd het
voorhanden zijnde bewijs over beleidseffectiviteit – waar –
bij gezegd zij dat bewijs schaars was en dat door de politiek
bepaalde beleidsdoelstellingen ook konden veranderen. Sinds 1945 heeft het arbeidsmarktbeleid een ontwik –
keling van vallen en opstaan doorgemaakt. De lessen uit het
verleden leren dat er tijdens die ontwikkeling , beleid dat
goed werkte is geschrapt en nieuw beleid met soms andere
doelen, waarover onvoldoende was nagedacht of het effec-
tief zou zijn, is ingevoerd. De vraag is terecht of daarmee de
arbeidsmarkt goed is gediend. Dit onderstreept het belang
van gedegen evaluatie van arbeidsmarktbeleid (ESB, 2015).
LITERATUUR
Commissie-Van Dijk (1995) Arbeidsvoorziening in perspectief; evaluatie Arbeidsvoorzieningswet
1991–1994. Den Haag: Commissie Evaluatie Arbeidsvoorzieningswet.
ESB (2015) Activerende sociale zekerheid. ESB, 100(4706s).
Koning, J. de (1993) Kosten en baten van het Centrum Vakopleiding, het CBB en Vrouwenvak-
school. Rotterdam: NEI.
PWC (2006) SUW-evaluatie 2006. Den Haag: Price Waterhouse Coopers.