Sociale huisvesting en concurrentie
Aute ur(s ):
Oers, M.C. (auteur)
De auteur is werkzaam b ij de directie Marktwerking van het ministerie van Economische Zaken.
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4363, pagina D14, 30 mei 2002 (datum)
Rubrie k :
Toekomst van de w oningcorporaties
Tre fw oord(e n):
toekomstig, stelsel
Op korte en middellange termijn lijkt een doorsteek naar de markt nog te riskant. Het creëren van een gelijk financieel speelveld en
aanbesteding door gemeenten dient dan om doelmatigheid en eerlijke concurrentie te bevorderen. Op langere termijn lijkt volledige
vraagsturing door gesubsidieerde vragers of sturing via contracten de oplossing.
In het kader van de interdepartementale operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit buigt zich in 1999 op verzoek
van staatssecretaris Remkes van het ministerie van vrom, een werkgroep over de volgende vraag: hoe om te gaan met de ongelijkheden
op markten waarop corporaties actief (kunnen) zijn 1. De ‘markt en overheid’-problematiek dus, zoals geanalyseerd door de
werkgroep Cohen : organisaties met een publieke taak en daaraan gekoppelde exclusieve of bijzondere marktrechten die zich in of
naast die taak begeven op open markten, moeten zich in dezelfde concurrentiepositie bevinden als private ondernemingen op die
markten 2. Cohen pleit ervoor dat zulke organisaties op open markten geen marktactiviteiten verrichten die niet nodig zijn voor de
publieke taak, behalve in enkele limitatief opgesomde uitzonderingssituaties: een nee-tenzij-benadering.
Mdw-werkgroep Woningcorporaties
De mdw-werkgroep Woningcorporaties onder leiding van J. Kamminga ziet verbetermogelijkheden waar het gaat om doelmatigheid en
gelijk speelveld 3. Die mogelijkheden zouden kunnen worden gerealiseerd door het non-profitstelsel af te schaffen. De werkgroep noemt
een volledige ‘doorsteek’ naar de markt (afschaffing corporaties) met aanvullende vraagsturing of contracten (tussen overheid en
‘woonondernemingen’). Een doorsteek naar de markt echter is onomkeerbaar, biedt geen waarborgen voor de doeltreffendheid van de
markt (worden de volkshuisvestingsdoelstellingen bereikt?) en geeft de overheid minder sturingsmogelijkheden. Daarom beveelt de
werkgroep aan, voor de lange termijn te onderzoeken of en op welke wijze een verdere transformatie naar een minder aanbodgedreven
volkshuisvesting kan worden bewerkstelligd, met als resultaat een sterkere doorwerking van marktprikkels. Een te onderzoeken eerste
stap zou kunnen zijn het onder voorwaarden voor corporaties mogelijk maken om, eventueel tijdelijk of gedeeltelijk, uit het stelsel te
treden zonder een levensvatbare, bestendige en doeltreffende ordening in gevaar te brengen.
Voor de korte en middellange termijn (vijf tot tien jaar) beveelt de werkgroep aan, een hybride non-profitsector te handhaven, maar in
ieder geval een aantal knelpunten met betrekking tot het gelijke speelveld op te lossen. Daarmee zouden tevens de doeltreffendheid en
doelmatigheid toenemen. Zij noemt onder meer: afschaffing van belastingvrijstellingen, premieheffing voor de overheidsachtervang bij
borging van leningen en verbetering van de transparantie in het proces van aanbesteding van nieuwbouw door gemeenten. De
werkgroep constateert dat het laatste punt het belangrijkste element lijkt te zijn in de verstoring van de concurrentieverhoudingen tussen
corporaties en andere aanbieders, zoals beleggers en projectontwikkelaars. Onderzoek naar de mogelijkheden om via rijksregelgeving een
transparant en open proces van aanbesteding van projecten door Gemeenten te bevorderen acht de werkgroep daarom wenselijk.
Nee tenzij of ja mits?
De werkgroep Woningcorporaties laat zich dus duidelijk inspireren door de Cohenbenadering maar past deze niet rücksichtslos toe.
Bijna tegelijk brengt de Sociaal Economische Raad een advies uit over het marktoptreden van de overheid. Dit advies houdt een
principiële afwijking van Cohens ‘nee tenzij’ in: de ser vindt een algeheel verbod op het verrichten van marktactiviteiten door overheden
en ondernemingen met een band met de overheid te knellend. Zij mogen, wat de ser betreft, marktactiviteiten verrichten mits hiervoor een
wettelijke basis bestaat 4.
Het kabinet onderschrijft de analyse en voorstellen van de mdw-werkgroep corporaties en verwerkt die in zijn Nota Wonen 5, 6. Ook het
‘ja mits’ van de ser maakt het kabinet tot het zijne 7. Een duidelijke omslag in het denken dus. Dit culmineert in het wetsvoorstel Markt en
Overheid 8. Dat laat een overheid vrij om al dan niet marktactiviteiten te (laten) verrichten. Als een overheid meent dat een marktactiviteit
de aangewezen weg is om het algemeen belang te behartigen, dan kan zij daartoe beslissen. Het wetsvoorstel voorziet echter in
toetredingsregels (een expliciet en voor bezwaar en beroep vatbaar besluit om marktactiviteiten te gaan of laten verrichten) en
gedragsregels (doorberekening van kosten en dergelijke).
Het voorstel bevat géén toetredingsregels voor ondernemingen met uitsluitende of bijzondere rechten, zoals woningcorporaties, die
besluiten andere activiteiten te gaan verrichten dan die waarvoor de uitsluitende of bijzondere rechten zijn verleend. Wel zijn zulke
ondernemingen, wanneer zij andere activiteiten verrichten, gehouden aan enkele gedragsregels. Met name kruissubsidiëring is verboden.
Middelen, bestemd voor of verkregen uit activiteiten voortvloeiend uit het uitsluitende of bijzondere recht, mogen niet onder de kostprijs
worden ingezet voor andere activiteiten.
Op korte en middellange termijn
De Nota Wonen kondigt aan dat het werkdomein van corporaties in de komende Woonwet zal worden omschreven als ‘het gebied van
wonen, woondiensten en woonmilieus’.
Voor de activiteiten binnen dit werkdomein kondigt de nota verschillende maatregelen aan die kunnen leiden tot een marktconformere
opstelling van corporaties, zoals prestatiecontracten, opheffing van belastingvrijstellingen, benchmarking, strakker toezicht, een (fusie-)
gedragscode, enzovoort. Ook zal de Woonwet het mogelijk maken dat corporaties uit de sector treden. Verder spreekt het kabinet in de
nota een voorkeur uit voor een transparant aanbestedings- of concessiemodel voor ontwikkeling of beheer van grond in gemeentehand:
zowel corporaties als commerciële marktpartijen moeten kunnen inschrijven. Het kabinet zal dit uitwerken met de Vereniging Nederlandse
Gemeenten.
De minister zal activiteiten van corporaties buiten het werkdomein kunnen verbieden. Wanneer corporaties zich toch buiten hun
werkdomein begeven, zullen marktpartijen die zich oneerlijk beconcurreerd achten bovendien een beroep kunnen doen op het
kruissubsidieverbod in het wetsvoorstel Markt en overheid. Een gelijk speelveld komt daarmee weer wat dichterbij.
Waarom waarheen?
In het huidige non-profitstelsel is het vermogen van de corporatie ‘maatschappelijk gebonden’: het mag alleen worden gebruikt ‘op het
terrein en in het belang van de volkshuisvesting’. Eventueel behaalde winsten mogen niet in andere sectoren worden geïnvesteerd en er
zijn ook geen kritische aandeelhouders die met het oog op hún rendement aandringen op efficiëntie. De mdw-werkgroep corporaties wijst
op een aantal mogelijke negatieve consequenties:
» concurrentieverstoring doordat veel corporaties geen marktconform rendement hoeven te behalen, zodat ook het rendement van
andere marktpartijen wordt gedrukt;
» x-inefficiëntie door het ontbreken van een prikkel tot kostenminimalisering;
» impliciete subsidie aan mensen die ondanks een gestegen inkomen hun goedkope corporatiewoning blijven huren zodat voor anderen,
die daardoor duurder moeten huren, individuele huursubsidie nodig is (hetgeen overigens segregatie tegengaat);
» opportunity costs doordat investeringen buiten de volkshuisvesting financieel of maatschappelijk soms meer rendement zouden
geven;
» minder prikkels om optimaal aan de wensen van de klant tegemoet te komen (dynamische inefficiëntie);
» negatief effect op het streven naar doelmatigheid doordat goed presterende corporaties winsten moeten inzetten voor slechter
presterende corporaties;
» door lagere rendementseisen gemakkelijker toegang voor corporaties tot gemeenten (zodat bijvoorbeeld op vinex
-locaties corporaties
een machts- of zelfs monopoliepositie kunnen innemen).
Het huidige stelsel kent, kortom, problemen rond eerlijke concurrentie en efficiëntie. Die hoeft men niet te verwachten bij huisvesting via
de markt. Men kan dan denken aan volledige vraagsturing (door gesubsidieerde niet-zelfredzamen) of, iets minder vergaand, aan een
stelsel van contracten tussen overheden en aanbieders. Ook deze stelsels kennen hun gevaren (zoals risicoselectie en conjuncturele
gevoeligheid) maar hiervoor moeten oplossingen worden ontwikkeld. Economische Zaken werkt daar graag aan mee. Het
moederministerie van de mdw-operatie is dat aan haar stand verplicht.
Dossier: toekomst van de woningcorporaties
J.W. Remkes: Visie op de toekomst
J. van der Schaar: Spagaat tussen publiek en privaat
J.B.S. Conijn, P.M.A. Eichholtz, J. Hakfoort en C.G. Koedijk: Transparantie en concurrentie gewenst
H. van Beem: Hoe duurzaam is de sociale huursector?
A.L.M. Vlak: Aedex-corporatie index
M.C. van Oers: Sociale huisvesting en concurrentie
D.J. Kraan: De opbrengst van uittreding
J. van der Moolen: Sturing en helderheid nodig
W. van Leeuwen: Vrijheid en zekerheid geboden
M.M. Glaser: Verschil maken
P.O. Vermeulen: De doorsteek naar de markt is flauwekul
H.G. Hilverink: Miljardenverspilling of markthuur?
C.E.C. de Reus en J. Fokkema: Woonconsument gediend met marktwerking
M.-L. van Kleef: Samen werken aan een betere woningmarkt
G.R. de Goede: Marktwerking en de lokale opgave
R. van Genugten: Geen nieuw stelsel, wel meer invloed
A.M. Reitsma: Epiloog
1 Brief van 24-3-1999 van de ministers van Economische Zaken en van Justitie aan de Tweede Kamer over nieuwe mdw-projecten.
2 Project Marktwerking, Deregulering, Wetgevingskwaliteit, Den Haag, februari 20-2-1997.
3 Corporaties tussen vangnet en vrijhandel, rapport van de mdw-werkgroep Woningcorporaties, Den Haag, december1999.
4 Sociaal-Economische Raad, advies Markt en overheid, Den Haag, 17-9-1999, nr. 99/12.
5 Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 24 036, nr. 147.
6 Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Mensen, wensen, wonen: wonen in de 21e eeuw, december
2000.
7 Tweede Kamer, 1999-2000, 24 036, nr. 152.
8 Tweede Kamer, 2001-2002, 28 050, nrs.1-3
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)