Arbeidsmobiliteit in de EU, nu en straks
Aute ur(s ):
Riel, B., van (auteur)
De auteur is werkzaam b ij de SER.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4301, pagina 276, 23 maart 2001 (datum)
Rubrie k :
Monitor
Tre fw oord(e n):
arbeidsmarkt
De arbeidsmobiliteit in de huidige EU blijft, ondanks het opheffen van wettelijke beperkingen, beperkt. Wanneer de kandidaatlidstaten uit Midden- en Oost-Europa toetreden, zal dit echter sterk veranderen.
De Europese Commissie heeft op de Top van Stockholm (23-24 maart) voorgesteld om uiterlijk in 2005 resterende belemmeringen
voor grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit in de Europese regelgeving weg te ruimen 1. De Nederlandse regering steunt dit initiatief
van de Europese Commissie. Een motief daarvoor is de mogelijke bijdrage van migratie van werknemers uit andere lidstaten aan het
oplossen van vacatureknelpunten in ons land. Minister Vermeend heeft eerder in dit verband gewezen op de discrepantie tussen de
personeelstekorten in Nederland en het grote aantal werklozen in de rest van de EU 2. De vraag is echter of door het wegnemen van
resterende belemmeringen voor arbeidsmobiliteit er ook daadwerkelijk meer EU-werknemers naar Nederland zullen komen.
Alvorens deze vraag te beantwoorden, wordt ingegaan op het verband tussen de lage arbeidsmobiliteit in de EU en de discrepanties in de
arbeidsmarktsituatie tussen de lidstaten en wordt een kort overzicht gegeven van de resterende belemmeringen voor
grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit.
Arbeidsmobiliteit en spreiding werkloosheid
De werkloosheid in de EU is in vergelijking met de VS zeer ongelijk verspreid (figuur 1). Dit geldt zowel tussen als binnen de lidstaten.
Drie regio’s in Europa kennen buitenproportioneel veel werklozen: Zuid-Italië, Zuid-Spanje en Oost-Duitsland. In 1998 woonde hier bijna
een kwart van alle Europese werklozen, tegen dertien procent van de totale EU-bevolking 3.
Figuur 1. Arbeidsmobiliteit en spreiding van de werkloosheid in de EU, de VS en negen van de vijftien lidstaten
Toelichting: De spreiding van de werkloosheid is gemeten door de standaarddeviatie van de regionale werkloosheidscijfers in 1997.
Regio’s zijn voor de EU-lidstaten gedefinieerd als nuts2 regio’s (Nomenclatoura of Territorial Statistics, Eurostat). Voor de EU en de
VS zijn regio’s gedefinieerd als (lid)staten. De mobiliteit is gemeten als het aantal personen dat naar een andere regio verhuisd is als
percentage van de totale bevolking. De cijfers hebben betrekking op 1995. De definitie van het regionale niveau komt overeen met de
cijfers voor de spreiding van de werkloosheid.
Bron: OECD, Employment Outlook, Juni 2000, blz. 39 (spreiding werkloosheid) en blz. 53 (mobiliteit); Mobiliteit tussen de lidstaten van
de EU: Alan B. Krueger, From Bismarck to Maastricht: The march to European Union and the labor compact, Labour Economics, 2000,
blz. 122.
figuur 1 laat een verband zien tussen de spreiding van de werkloosheid en de mobiliteit. De grotere spreiding van de werkloosheid in de
EU ten opzichte van de VS gaat gepaard met een lagere geografische mobiliteit. Dit verband lijkt ook te gelden tussen de lidstaten in de
EU onderling.
Bij voldoende geografische mobiliteit reageren regionale arbeidsmarkten als communicerende vaten: mobiliteitsstromen reageren op
werkloosheidsverschillen tussen regio’s, waardoor deze klein blijven. De lage mobiliteit in de EU en de grote spreiding van de
werkloosheid doen echter vermoeden dat de mobiliteitsstromen in de EU niet erg gevoelig zijn voor werkloosheidsverschillen.
Verschillende econometrische studies bevestigen dit 4. Ook de mobiliteitsstromen vanuit de EU naar Nederland zijn volgens recent
onderzoek maar in beperkte mate gevoelig voor de werkloosheids-ontwikkeling 5. Een groot deel van de nieuwe migranten die door de
recente arbeidskrapte naar Nederland worden gelokt komt dan ook van buiten de EU – ondanks het feit dat arbeidsaanbod uit de EU
volgens de Wet Arbeid Vreemdelingen prioriteit geniet 6.
Resterende belemmeringen
Het vrij verkeer van werknemers behoort tot de grondrechten van de EU en is in tal van verordeningen, richtlijnen en uitspraken van het
Hof van Justitie verder uitgewerkt en geëffectueerd. Er bestaat EU regelgeving op het gebied van de verblijfsrechten voor werkenden, de
toegang tot beroepen, de informatievoorziening over vraag en aanbod van arbeid in de EU en de afstemming van de sociale zekerheid.
Dit wil niet zeggen dat daarmee alle belemmeringen voor arbeidsmobiliteit zijn weggenomen. De bestaande EU-regelgeving vertoont
verschillende manco’s en de kwaliteit van de uitvoering ervan laat soms te wensen over. De initiatieven van de Europese Commissie ter
bevordering van de arbeidsmobiliteit binnen de EU richten zich met name op het wegnemen van deze manco’s. Daarbij gaat het om de
volgende punten (tabel 1) 7.
Tabel 1. Resterende formele belemmeringen voor migratie
beleidsterrein
voornaamste belemmeringen
verblijfsrechten
Lacunes in de regelgeving met betrekking tot werkzoekenden en uitzendkrachten. Hierdoor ontstaan problemen
in de uitvoeringspraktijk met betrekking tot de
verblijfsrechten van deze groepen. Dit bemoeilijkt het
zoeken van werk in een andere lidstaat. Uitsluiting van
derdelanders aan vrij verkeer van werknemers.
Restrictieve toegang in bepaalde lidstaten tot beroepen
in de publieke sector. Onvoldoende diploma-erkenning in
beroepsonderwijs en opleidingen.
Beperkt gebruik van de Europese vacaturebank
Uitsluiting van derdelanders van verordening 1408/71.
Risico pensioenbreuk en onvoldoende pensioenopbouw door
lange wacht- en verwervingsperioden in sommige lidstaten
en lage dekkingsgraad aanvullende pensioenen; onmogelijkheid internationale waardeoverdracht;ontbreken van
grensoverschrijdende pensioenfondsen;fiscale drempels
voor waardeoverdracht en deelname aan grensoverschrijdende pensioenen.
toegang tot beroepen
informatievoorziening
wettelijke sociale zekerheid
aanvullende pensioenen
T
Ontbrekende mobiliteitsprikkels
Voor de effectuering van het vrij verkeer van werknemers is het van belang dat bovengenoemde manco’s in de Europese regelgeving
worden weggenomen. De vraag is echter of hierdoor de arbeidsmobiliteit tussen de huidige lidstaten substantieel zal toenemen. Er zijn
twee redenen hieraan te twijfelen. Ten eerste zijn er belemmeringen die of niet door Europese regelgeving gedekt worden (zoals
huisvesting) of die sowieso moeilijk door beleid of regelgeving kunnen worden weggenomen (taal- en cultuurverschillen). Het is niet
bekend hoe zwaar deze belemmeringen wegen ten opzichte van de belemmeringen die in principe wél door Europese regelgeving zijn weg
te nemen. Ten tweede kan niet zomaar verondersteld worden dat burgers eigenlijk staan te popelen om in een andere lidstaat te gaan
werken maar door de manco’s in de Europese regelgeving worden tegengehouden. De omvang van de mobiliteitsstromen wordt immers
niet alleen bepaald door de aanwezigheid van belemmeringen maar ook door motivatiefactoren zoals de kosten van werkloosheid, de
kansen in eigen land een baan te vinden, en hogere lonen elders.
De kosten van werkloosheid
Werkloosheids- en bijstandsuitkeringen beperken het inkomensverlies bij het verlies van een baan. Hierdoor zijn mensen minder snel
gedwongen worden elders werk te zoeken. De lagere uitkeringen in de VS ten opzichte van de gemiddelde uitkering in de EU zouden dan
ook een verklarende factor kunnen zijn voor de grotere mobiliteit in de VS. De verschillen in de mobiliteit binnen de EU kunnen echter
moeilijk met de verschillen in de relatieve uitkeringen in verband worden gebracht. Zo heeft het land met relatief de laagste
werkloosheidsuitkering – Italië – ook de laagste mobiliteit. De kosten van werkloosheid worden in Italië – maar ook in Spanje – echter
gedrukt doordat veel werklozen in een familieverband wonen waarbij ook nog een of meer andere bronnen van inkomsten zoals lonen en
pensioenen aanwezig zijn 8. Daarnaast zijn er mogelijkheden om het inkomen in de informele sector aan te vullen. Samen met de
familiesteun maakt dit mogelijk dat werklozen kunnen wachten op een baan binnen de eigen regio en niet snel bereid zijn te verhuizen
naar een andere regio of naar een andere lidstaat.
Baankansen in eigen land
Doordat uitkeringen meestal een bovengrens kennen, zijn de kosten van werkloosheid voor de hoger geschoolden het grootst 9. Zij
vertonen daarom in het algemeen een grotere bereidheid te verhuizen. Aangezien in de meeste eu- landen juist de vraag naar hoger
geschoolde arbeid is toegenomen, hebben zij ook de meeste kans in eigen land een baan te vinden. De lidstaten worden ook bijna overal
met dezelfde knelpunten op de arbeidsmarkt geconfronteerd: een vraagoverschot naar hoger opgeleiden en een aanbodoverschot aan
lager opgeleiden.
Migratie als inferieur goed
De migratiestromen tussen de lidstaten worden verder in toom gehouden doordat de inkomensverschillen in de huidige EU over het
algemeen niet groot zijn. Alleen Luxemburg aan de bovenkant en Spanje, Portugal en Griekenland aan de onderkant springen er uit wat
betreft het inkomen per hoofd. De migratiestromen uit de armere zuidelijke lidstaten naar de rijkere noordelijke lidstaten, die tot het
midden van de jaren zeventig nog aanzienlijk waren, zijn nu echter zo goed als opgedroogd. Dit kan niet goed verklaard worden uit
inkomensconvergentie. Een alternatieve
verklaring is dat migratie een inferieur goed is, wat gezien de betekenis van taal- en cultuurverschillen in Europa een plausibele
veronderstelling lijkt 10. Vanuit deze optiek kan het opdrogen van de migratiestromen vanuit Zuid-Europa ook in verband gebracht
worden met het overschrijden van een bepaalde inkomensgrens.
Toetreding nieuwe lidstaten
Uit het bovenstaande kan geconcludeerd worden dat binnen de huidige EU de prikkels om in een andere lidstaat werk te zoeken gering
zijn. Met de toetreding van de kandidaatlidstaten uit Midden- en Oost-Europa zal dit veranderen. De grote inkomensverschillen tussen
de oude en de nieuwe lidstaten – met name Polen en Roemenië – zullen, samen met de krapte op de arbeidsmarkt in een aantal lidstaten,
een aanzuigende werking hebben en leiden tot een grotere arbeidsmobiliteit in de EU. Naar schatting zal de migratiestroom uit de nieuwe
lidstaten over een periode van vijftien jaar twee tot drie miljoen personen bedragen 11. Voor Nederland wordt verwacht dat er op lange
termijn ongeveer 43.000 mensen uit de nieuwe lidstaten komen. Dit cijfer is gebaseerd op verdeling van de huidige migranten uit Middenen Oost-Europa over de huidige lidstaten. De verwachte migratiestroom uit de nieuwe lidstaten biedt mogelijkheden om knelpunten op
de Nederlandse arbeidsmarkt – die vanwege de vergrijzing een structureel karakter zullen krijgen – te verminderen. Vanuit dit perspectief is
voor een snelle liberalisatie van het werknemersverkeer met Midden- en Oost-Europa te pleiten. De vraag is of dit niet leidt tot
massamigratie, sociale zekerheidstoerisme of een brain-drain 12.
Angst voor massamigratie ongegrond
Afgaande op bovengenoemde schattingen van twee tot drie miljoen migranten in de eerste vijftien jaar na de vrijmaking van het
werknemersverkeer met de nieuwe lidstaten, zal er van massa-migratie uit die lidstaten geen sprake zijn. De stroom migranten zal naar
verwachting ongeveer even groot zijn de netto-migratie naar Duitsland in de periode 1989-1998 13. Er zijn verder verschillende redenen
om aan te nemen dat het werkelijke aantal migranten eerder bij de ondergrens van twee miljoen dan bij de bovengrens van drie miljoen zal
liggen. De schattingen houden bijvoorbeeld geen rekening met het feit dat werknemers in de kandidaatlidstaten nauwelijks mobiel zijn in
hun eigen land – ondanks aanzienlijke regionale werkloosheid- en inkomensverschillen 14.
De angst voor sociale zekerheidstoerisme is ongegrond omdat EU-burgers niet zo maar aanspraak kunnen maken op een uitkering in een
andere lidstaat. Daar is minimaal een verblijfskaart voor nodig. Deze verblijfskaart wordt alleen verstrekt als een arbeidscontract kan
worden overlegd danwel toereikende bestaansmiddelen en een ziektekostenverzekering kunnen worden aangetoond. Bovendien wordt
sociale zekerheidstoerisme geremd door migratiekosten 15. Ook de vrees voor een brain-drain uit de nieuwe lidstaten lijkt niet
gerechtvaardigd. Ten eerste omdat het aantal mensen dat zal migreren beperkt zal blijven. Ten tweede omdat verwacht wordt dat maar
een gedeelte van de migranten zich permanent zal vestigen. De meesten zullen waarschijnlijk naar verloop van tijd weer terugkeren in hun
herkomstland om de elders opgedane kennis en ervaring te gelde te maken. De toetreding tot de EU zal een groei-impuls in de
herkomstlanden geven waardoor de levensstandaard en de arbeidsmarktsituatie zullen verbeteren.
Aanpassing wet
Vooruitlopend op de liberalisatie van het vrij verkeer kan overwogen worden om, in het kader van de Wet Arbeid Vreemdelingen, aanbod
van arbeid uit Midden- en Oost-Europa als prioriteitsgenietend aanbod uit niet EU-landen te beschouwen. Dit impliceert dat aan
werkgevers bij het aanvragen van een tewerkstellingsvergunning voor personeel van buiten de EU gevraagd wordt eerst te kijken naar
mogelijk aanbod van arbeid uit de Midden- en Oost-Europese landen. Op deze manier kan nu al meer zicht verkregen worden op de mate
waarin het potentieel aan arbeidskrachten in de nieuwe lidstaten aansluit bij de behoeftes op de Nederlandse arbeidsmarkt.
Conclusie
Het wegnemen van de resterende belemmeringen voor arbeidsmobiliteit is belangrijk om de keuzevrijheid van werkgevers en werknemers
te vergroten en het Europese grondrecht op vrij verkeer te effectueren. Het is echter niet te verwachten dat met het wegnemen van
resterende belemmeringen in de Europese regelgeving de huidige lidstaten de arbeidsmobiliteit substantieel zal toenemen en tot een
vermindering van de krapte op de Nederlandse arbeidsmarkt zal bijdragen. Hiertoe ontbreken vooral de prikkels voor migratie. Wat dit
betreft is meer te verwachten van een snelle liberalisatie van het werknemersverkeer met Midden- en Oost-Europa. Op lange termijn
zullen ook hier echter de prikkels voor migratie afnemen. Ook migratie uit de nieuwe lidstaten biedt daarom maar in beperkte mate soelaas
voor het vergrijzingsprobleem 16.
Dit artikel is gebaseerd op het SER-advies Arbeidsmobiliteit in de eu (publicatienummer 01/04)
1 Europese Commissie, Nieuwe Europese arbeidsmarkten, open voor allen, met toegang voor allen, Brussel, 28-februari-2001, COM
(2001) 116 def.
2 Interview Het Financieele Dagblad, 18 augustus 2000.
3 Cijfers afkomstig van de CD-rom behorende bij Eurostat, Regions: Statistical Yearbook 2000, Luxemburg 2000.
4 Zie bijvoorbeeld C. Bentivogli en P. Pagano, Regional disparities and labour mobility: the Euro-11 versus the USA, 1999, blz. 737-760.
5 Zie Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut (NIDI), Bevolkingsvraagstukken in Nederland anno 2000, Den Haag, 2000,
blz. 157.
6 H. Nicolaas en A.H. Sprenger, De nieuwe Gastarbeider: manager uit de VS of informaticus uit India, CBS Maandstatistiek van de
bevolking, september 2000, blz. 11.
7 Zie uitgebreider: SER-advies, Arbeidsmobiliteit in de eu>ser101, Den Haag 2001, publicatienummer. 01/04
8 Zie S. Bentolila en A. Icheno, Unemployment and consumption: are job losses less painful near the Mediterranean?, Londen: Centre
for Economic Policy Research, discussion paper 2539.
9 P. Mauro en A. Spilimbergo, How do the skilled and unskilled respond to regional shocks? The case of Spain, IMF Staff Papers nr.
46, 1999, blz. 10.
10 R. Faini, European migrants: an endangered species?, in: R. Baldwin e a. (red.), Market integration, regionalism and the global
economy, Cambridge, 1999.
11 Voor een bespreking van de verschillende schattingen zie: C. Boswell, eu enlargement: what are the Prospects for East-West
Migration?, Londen, 2000.
12 Zie hierover ook L. Smit, Migratie is schijnantwoord, ESB, 17 maart 2001, blz. 256-258.
13 De netto migratie naar Duitsland bedroeg in 1989-1998 2,5 miljoen mensen (inkomend: 8,2 miljoen, uitgaand: 5,7 miljoen; OESO Trends
in international migration, Parijs 2000).
14 Zie verder SER, op.cit., blz. 90-91; B. Alecke, P. Huber, G. Untiedt, What a difference a constant makes: How predictable are
interantional migration flows?, in: Migration policies and EU enlargement>ser102, OESO, Parijs, 2001.
15 Zie voor de VS: G. J. Borjas, Immigration and welfare magnets, Washington, NBER Working paper 6813, 1998.
16 Vgl. L. Smit, op. cit., 2001.
Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)