Houd de pensioenpolder droog!

Houd de pensioenpolder droog!
Aute ur(s ):
Bovenberg, A.L. (auteur)
Bovenb erg is hoogleraar algemene economie aan de Katholieke Universiteit Brab ant. Daarnaast is hij als hoogleraar economische politiek
verb onden aan het Ocfeb . De auteur dankt diverse collega’s voor nuttig commentaar op een eerdere versie. Dit artikel is geb aseerd op een
b ijdrage aan het afscheidssymposium van (auteur)
A. Vermaat als voorzitter van de Verzekeringskamer. Voor een uitgebreidere versie, zie http://cwis.kub .nl/~few5/center/staff/b ovenb er/
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4286, pagina 1020, 15 december 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
pensioenen

Een professioneler beheer van buffers, vroegtijdige afspraken over risicodeling en een beter onderhoud van menselijk kapitaal zijn
geboden.
Kapitaalgedekte arbeidspensioenen, de tweede pijler van Nederlands internationaal geprezen pensioensysteem, verzorgen zo’n veertig
procent van het oudedagsinkomen. Dat is aanmerkelijk meer dan (de tweede pijler) in andere landen. De collectieve
pensioenregelingen bieden belangrijke meerwaarde. Zo houden schaalvoordelen transactiekosten laag. Bovendien worden excessieve
marketing, screening en selectie voorkomen. De regelingen corrigeren ook voor de kortzichtigheid en het beperkte inzicht van
consumenten in complexe pensioenproducten. Door collectieve buffers aan te houden en macro-economische schokken tussen
generaties te verevenen, kunnen pensioenfondsen risico’s opvangen die op financiële markten moeilijk te verzekeren zijn, zoals het
inflatierisico en het rendementsrisico.
Pensioenfondsen pacificeren verder de belangentegenstelling tussen arbeid en kapitaal. Via deze fondsen zijn Nederlandse werknemers
immers grootaandeelhouder in het bedrijfsleven. De factor arbeid heeft daardoor een direct belang bij een gezonde marktsector en een
efficiënte kapitaalmarkt. Pensioenfondsen verminderen ook conflicten tussen generaties. Risicodeling brengt de belangen van
verschillende generaties meer op één lijn, waardoor men zich kan richten op het gezamenlijke belang van een goed functionerende
economie.
Herfstweer op komst
De zon schijnt volop in de pensioenpolder: veel pensioenfondsen beschikken over omvangrijke buffers. Er is echter herfstweer op komst,
want verschillende voorzienbare ontwikkelingen vergroten de kwetsbaarheid van pensioenfondsen. Zo ondergraaft een grotere
economische dynamiek de intergenerationele verevening van risico’s. Door te verhuizen naar jonge bedrijfstakken kunnen jongeren zich
onttrekken aan de impliciete belastingen die het intergenerationele contract vereist wanneer een vergrijsd pensioenfonds met forse
tegenwind kampt.
Verder is de tweede pijler kwetsbaar voor de vergrijzing. De premiegrondslag van de gerijpte pensioenfondsen versmalt immers ten
opzichte van hun pensioenverplichtingen. Fluctuaties in beleggingsopbrengsten en indexeringsverplichtingen kunnen daardoor
moeilijker worden opgevangen via aanpassingen van de premie. Voorzover de vergrijzing voortkomt uit een onverwachte langere
levensduur worden de pensioenfondsen bovendien geconfronteerd met forse extra claims.
De beloningsvoeten van arbeid en kapitaal worden ook beïnvloed door de vergrijzing. Enerzijds maakt de vergrijzing arbeid schaarser,
mede door de vraag van ouderen naar arbeidsintensieve diensten. Dit resulteert in hogere lonen. Anderzijds wordt kapitaal
overvloediger, hetgeen de aandelenmarkt en daarmee het reële rendement op kapitaal onder druk zet. Dit is slecht nieuws voor de
pensioenfondsen, die hun verplichtingen (via indexatie) hebben gekoppeld aan de beloningsvoet van arbeid maar hun activa aan de
beloningsvoet van kapitaal.
Vergrijzing resulteert ook in politieke risico’s. Pensioenfondsen zijn een dankbaar doelwit voor belastingheffing als de overheid wordt
geconfronteerd met de budgettaire kosten van de vergrijzing. Deze belastingheffing kan de vorm aannemen van onverwachte inflatie. De
weinig solide pensioenvoorzieningen van onze emu-partners zijn hierbij een risicofactor. Ook als het buitenland een groter deel van de
pensioenen met kapitaaldekking zou gaan financieren, blijven Nederlandse pensioenfondsen echter kwetsbaar. Het grotere buitenlandse
aanbod van risicodragend kapitaal zal dan de opbrengstvoet van het belegde kapitaal verder onder druk zetten.
Versterk de dijken
Veel pensioenfondsen beschikken nu over omvangrijke buffers. Dit is een uitgelezen moment om de dijken rondom de pensioenpolder te
versterken met het oog op het verwachte herfstweer. De eerste verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de pensioenfondsen en de sociale
partners zelf. Op een aantal van de hieronder te bespreken terreinen gebeurt al het één en ander. Verdergaande modernisering is echter
geboden. De toenemende risico’s waaraan pensioenfondsen bloot staan vereisen de inzet van meerdere veiligheidsventielen: premies,

pensioenaanspraken en buffers. Daarnaast is een professioneler beheer gewenst, gebaseerd op grotere transparantie en adequate
verantwoording, een betere scheiding van verantwoordelijkheden en vroegtijdige afspraken over risicodeling.
Premies
Actieve deelnemers van pensioenregelingen kunnen worden aangesproken door snelle aanpassingen van de premie. Werknemers zijn op
korte termijn immers minder mobiel dan op lange termijn. Er zijn echter duidelijke grenzen aan hogere premielasten, zeker in een krappe,
flexibele arbeidsmarkt. Het gevaar bestaat immers dat hoge lasten alsnog worden afgewenteld op de gewezen deelnemers, zijnde slapers
en gepensioneerden, in de vorm van een smaller premiedraagvlak. Het is dan beter deze laatste deelnemers direct te laten delen in de
risico’s, bijvoorbeeld door de pensioenuitkeringen te koppelen aan de contractlonen exclusief de pensioenpremie. Zo delen de gewezen
deelnemers in het risico van een hogere pensioenpremie. Door van deze deelnemers reeds in een vroeg stadium een beperkte bijdrage te
vragen, wordt voorkomen dat de indexering van uitkeringen later geheel moet worden opgeschort.
Aanspraken
Naarmate risico’s minder kunnen worden opgevangen via het aanspreken van de jongere generatie door aanpassingen in de premie,
zullen pensioentoezeggingen steeds meer een voorwaardelijk karakter krijgen. Vaste uitkeringsregelingen (‘defined benefit’) gaan dan ook
steeds meer lijken op vaste bijdrageregelingen (‘defined contribution’); meer risico’s komen bij de werknemer te liggen.
De indexeringstoezeggingen van niet alleen bovengenoemde gewezen deelnemers, maar ook actieve deelnemers kunnen voorwaardelijk
worden gemaakt 1. Hierdoor verschuift het risico van de werkgever en de gewezen deelnemers naar de nog actieve, vooral oudere en
vaak minder mobiele, werknemers. Deze laatsten kunnen risico’s opvangen door de pensioendatum iets langer uit te stellen. Een hogere
pensioenleeftijd is een krachtig instrument om risico’s te absorberen: er wordt een jaar langer premie betaald terwijl het pensioenfonds
het duurste pensioenjaar niet meer betaalt. Het arbeidsinkomen van ouderen is de vierde pijler van een robuuste oudedagsvoorziening.
Deze pijler wint aan belang in een flexibele, gespannen arbeidsmarkt waarin de grens tussen pensioen en werk vervaagt.
Buffers
Buffers zijn een belangrijk veiligheidsventiel voor gerijpte en vergrijsde pensioenfondsen. Deze veiligheidsklep verbetert het risicorendementprofiel waardoor de premielasten beperkt kunnen worden 2. Door het aanhouden van buffers vertaalt de wederzijdse
intergenerationele solidariteit zich minder in het kunnen aanspreken van jongere generaties en meer in het doorgeven van het collectieve
eigendom van de buffers door oudere generaties. In plaats van zich aan de collectieve pensioenregeling te onttrekken, wordt het voor
jongeren aantrekkelijk om zich bij het collectief aan te sluiten en zo te profiteren van het betere risico-rendementsprofiel. De buffers zijn
dan ook de lijm die het intergenerationele contract bij elkaar houdt. De noodzaak van de verplichtstelling van
bedrijfstakpensioenfondsen neemt af; buffers in plaats van regulering dwingen het intergenerationele contract af. Ook het beperken van
te voorziene overdrachten tussen generaties als een gevolg van demografisch niet-neutrale financieringswijzen versterkt het contract. De
gunstige vermogenssituatie van dit moment biedt de mogelijkheid de omslagcomponent grotendeels uit pensioenregelingen te
verwijderen.
Transparantie
Vertrouwen in het fragiele intergenerationele contract vereist transparantie bij het collectieve beheer van pensioenkapitalen. De grote
kapitalen moeten goed verantwoord worden. Zo moeten de toezichthouder, de fiscus en de andere belanghebbenden kunnen beoordelen
of de (belastingvrije) buffers zowel toereikend als noodzakelijk zijn. Dit alles vereist een eenduidige, heldere verslaggeving met
objectieve, marktconforme waarderingen van beleggingen en verplichtingen. Een verdere professionalisering van het bedrijfseconomisch
toezicht op pensioenfondsen is dan ook geboden.
Afspraken over risicodeling winnen aan belang nu pensioenfondsen kwetsbaarder worden voor risico’s. Door de spelregels voor
risicodeling expliciet neer te leggen in bestendige, zo compleet mogelijke contracten, worden latere kostbare conflicten voorkomen en
kunnen verplichtingen beter worden gewaardeerd. Zo moet bijvoorbeeld preciezer worden vastgelegd onder welke voorwaarden de
pensioentoezeggingen aan gewezen deelnemers worden geïndexeerd. Daarnaast is het van belang het gewenste risicoprofiel vast te
stellen, zodat helder wordt hoe vrijblijvend de nagestreefde verplichtingen zijn. Dit komt ook de kwaliteit van de risicobeheersing ten
goede.
Er ligt een belangrijke taak voor sociale partners om pensioentoezeggingen verder te expliciteren. Zo kan de uitvoering van een
pensioenregeling duidelijker worden gescheiden van het vaststellen van het pensioencontract. Dit bevordert de transparantie.
Bovendien kunnen pensioenfondsbesturen de uitvoering van pensioenregelingen dan beter contractueel uitbesteden aan derde partijen,
zoals een commerciële verzekeraar of een al dan niet gelieerde vennootschap. De pensioenfondsbesturen kunnen zich zo concentreren
op hun kernactiviteit van het vaststellen van de uitvoeringsregels. Verder kunnen de kunstmatige schotten tussen verschillende
uitvoerders verdwijnen zodat financiële innovatie niet langer wordt belemmerd 3.
Pension fund governance
Pensioenfondsen zijn belangrijke aandeelhouders van Nederlandse beursgenoteerde ondernemingen. Goede corporate governance,
mede gebaseerd op actieve aandeelhouders die ondernemers tot transparantie en verantwoording dwingen, begint bij professionele
pension fund governance. Bovendien staat of valt de geloofwaardigheid van intergenerationele risicodeling met een goede interne
beheersstructuur van pensioenfondsen.
Op dit punt valt nog het nodige te verbeteren. In de eerste plaats dient een deskundige, onafhankelijke raad toezicht te houden op de
directie van de uitvoeringsinstelling. Deze scheiding van bestuur en professioneel toezicht stimuleert een bedrijfsmatige uitvoering,
verschaft het bestuur van het pensioenfonds een eenduidige rol als opdrachtgever en bevordert een transparante verantwoording aan
de belanghebbenden. Bovendien kan de Verzekeringskamer zich beperken tot de functie van externe toezichthouder. Goed intern beheer

en toezicht voorkomen een overmaat aan overheidsregulering. Het is tijd voor een soort commissie-Peters die voorstellen doet voor
moderne pension fund governance.
De partijen die risico lopen bij een slecht beheer van de buffers behoren als belanghebbende invloed te hebben op de samenstelling van
de besturen van pensioenfondsen. Nu meer risico’s bij de verzekerden komen te liggen en het karakter van veel pensioenregelingen
verschuift van vaste uitkering (‘defined benefit’) naar vaste bijdrage (‘defined contribution’) dienen de belangen van de gewezen
deelnemers relatief zwaar te wegen. Deze deelnemers zijn kwetsbaar omdat ze over weinig economische macht beschikken en risico’s
relatief moeilijk kunnen opvangen. Een goede representatie van de belangen van de gewezen deelnemers is ook in het lange termijnbelang van actieve deelnemers omdat zij ook ooit gewezen deelnemer verwachten te worden. De grotere geloofwaardigheid van de
beloofde pensioenvoorzieningen versterkt verder de concurrentiepositie van de werkgever op een krappe arbeidsmarkt.
De rol van de overheid
Ook de overheid kan de dijken rondom de pensioenpolder versterken. Zo kan zij bijdragen aan het behoud van intergenerationele
risicodeling in een dynamische economie door langlopende financiële instrumenten uit te geven die gekoppeld zijn aan de (loon)inflatie
en negatief gecorreleerd zijn met het gemiddelde rendement op financiële markten. Het grootste collectief, de overheid, dwingt zo de
solidariteit van mobiele jongeren met ouderen af. Private pensioenfondsen blijven verantwoordelijk voor het collectieve beheer van
pensioengelden en het doorgeven van buffers aan toekomstige generaties en daarmee voor de solidariteit van ouderen met jongeren.
Alhoewel de overheid terughoudend moet zijn bij het interveniëren in de pensioenpolder, kan ze niet toestaan dat ruime
pensioenvoorzieningen de kip met de gouden eieren slachten. Die kip is het menselijk kapitaal van de generaties die actief zijn op de
arbeidsmarkt. De eieren zijn de belastingopbrengsten en de besparingen in de sociale zekerheid die uit het menselijk kapitaal voortkomen.
De overheid benut deze eieren bij het op peil houden van de collectieve voorzieningen. Door de fiscale faciliëring van
pensioenbesparingen aan de levensverwachting te koppelen, kunnen werknemers al vroeg inspelen op een langer arbeidzaam leven; in
plaats van te bevorderen dat menselijk kapitaal vroeg wordt afgeschreven, wordt een beter onderhoud van dat kapitaal gestimuleerd 4.
Zo wint de vierde pijler van een robuuste oudedagsvoorziening aan belang. Ook wordt een ontschotting tussen verschillende
levensfasen, zoals leren, werken, zorgen en rust gefacilieerd, waarbij arbeid en zorg beter over de levenscyclus worden gespreid. Dit alles
is ook in het belang van de pensioenfondsen: het premiedraagvlak blijft breed en (loon)inflatie wordt voorkomen.
Verder kan het verminderen van de fiscale faciliteiten voor pre-pensioen voorkomen dat de intergenerationele solidariteit in de tweede
pijler te zwaar wordt belast. Deze schaarse, kostbare solidariteit kan het beste worden gereserveerd voor degenen die risico’s het
moeilijkst kunnen opvangen. Zij die zich de luxe van pre-pensioen kunnen veroorloven behoren niet tot die categorie. De tweede pijler
heeft daarom baat bij goed functionerende individuele voorzieningen voor pre-pensioen in de derde pijler.
Conclusies
De kapitaalgedekte pensioenregelingen bieden belangrijke meerwaarde maar zijn kwetsbaar voor de vergrijzing en een groeiende
economische dynamiek. De deelnemers komen daardoor aan grotere risico’s bloot te staan. Vroegtijdige, expliciete afspraken over
risicodeling en een professioneler en transparanter beheer van buffers winnen daarmee aan belang. Deze institutionele vernieuwingen
versterken het kostbare maar fragiele intergenerationele contract dat ten grondslag ligt aan de tweede pijler. Daarnaast kan het
risicodraagvlak worden verbreed door een groter beroep te doen op de vierde pijler van een robuuste oudedagsvoorziening: het
arbeidsinkomen van ouderen. Daarom dient de fiscale faciliëring van pensioenbesparingen te worden gekoppeld aan de
levensverwachting

1 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Generatiebewust beleid, Rapporten aan de Regering nr. 55, Sdu Uitgevers, Den
Haag, 1999.
2 G.G.E. Boender, S. van Hoogdalem, R.M.A. Jansweijer en E. Van Lochem, Intergenerationele solidariteit en individualiteit in de tweede
pijler: een scenario-analyse, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, werkdocument W 114, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2000.
3 J.J.M. Kremers en J.D. Flikweert, Oudedagsvoorzieningen tussen keuze en collectief, ESB, 15 mei 1998, blz. 392-397.
4 Zie ook Centraal Planbureau, Ageing in the Netherlands, Sdu Uitgevers, Den Haag, 2000.

Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)