Een nieuw begrotingsbeleid

Een nieuw begrotingsbeleid
Aute ur(s ):
Snels, B.A.W. (auteur)
Streefkerk, M. (auteur)
Vendrik, C.C.M. (auteur)
De eerste twee auteurs werken als econoom bij de Tweede-Kamerfractie van GroenLinks. De laatste auteur is lid van de Tweede kamer voor
Groenlinks.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4271, pagina 711, 15 september 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
rijksbegroting

Het huidige begrotingsbeleid creërt kunstmatige meevallers. Nieuw beleid moet gebaseerd zijn op een meer realistisch scenario voor
economische groei. Dat geeft meer politieke helderheid.
De financiële meevallers voor het kabinet stapelen zich op. Inmiddels is het financieringstekort omgeslagen in een overschot van één
procent van het bbp. Als het gaat om de sanering van de overheidsfinanciën is het paarse begrotingsbeleid geslaagd. De vraag is of het
huidige beleid aangepast moet worden om meer ruimte voor uitgaven te creëren. Wij zullen met economische en politieke argumenten
aangeven dat de spelregels van minister Zalm op de helling moeten.
De begrotingsregels van twee maal Paars
In de jaren tachtig hanteerden de bezuinigingskabinetten van Lubbers een streefhoogte voor het financieringstekort en een maximumnorm
voor de collectieve lastendruk. De doelstelling was het tekort langzaam maar zeker te verlagen. Afhankelijk van de economische ontwikkeling
konden er extra uitgaven gedaan worden of moest er extra bezuinigd worden. Dat leidde tot een ad hoc beleid met steeds nieuwe
bezuinigingsrondes, dat door paars terecht naar de prullenbak is verwezen. Minister Zalm heeft dat vanaf het eerste paarse kabinet, toen het
financieringstekort nog boven het EMU-criterium lag, anders aangepakt. Aan het begin van de kabinetsperiode bepaalt het kabinet nu de
financiële ruimte voor extra uitgaven. Daarbij gaat het kabinet uit van een behoedzaam scenario met een groeiveronderstelling van twee
procent per jaar. De extra uitgaven die het kabinet wil doen, moeten passen binnen de ruimte van dit scenario 1.
Tegelijkertijd heeft het kabinet afspraken gemaakt over de aanwending van financiële meevallers bij een hogere dan behoedzame groei. Alle
inkomstenmeevallers worden besteed aan een verlaging van het tekort en lastenverlichting. Nieuwe uitgaven zijn alleen mogelijk bij
meevallers in de uitgavensfeer. De strikte scheiding tussen inkomsten en uitgaven staat bekend als de Zalmnorm.
Dit zogenaamde trendmatige begrotingsbeleid heeft beleidsmatige voordelen. Het financieringstekort is niet gebonden aan jaarlijkse
doelstellingen, maar mag werken als automatische stabilisator door het opvangen van mee- of tegenvallers in de belastinginkomsten. De
kans op tegenvallers is klein door uit te gaan van een behoedzaam scenario. Hoge financieringstekorten legitimeren deze keuze, omdat bij
gemiddelde groei op wat langere termijn het tekort automatisch daalt.
Toch zijn er ook nadelen verbonden aan dit behoedzame begrotingsbeleid. tabel 1 maakt duidelijk hoe het paarse beleid in werkelijkheid
uitpakt. De bedragen in de tabel geven aan hoe de financiële ruimte wordt verdeeld over verlaging van het financieringstekort,
lastenverlichting en extra uitgaven (bezuinigingen tijdens Paars 1). Er blijkt een groot verschil te bestaan tussen het voorgenomen beleid en
de realisatie. Dat er in de praktijk extra financiële ruimte beschikbaar is gekomen voor een extra verlaging van het financieringstekort is
vanzelfsprekend. Daar was het behoedzame begrotingsbeleid op gericht. Maar de paarse begrotingsregels houden ook een automatische
lastenverlichting in. De daarmee gepaard gaande bedragen zijn opmerkelijk: tabel 1 laat zien dat de gerealiseerde lastenverlichting veel hoger
is dan de geplande, terwijl de extra uitgaven nauwelijks afwijken van de voornemens uit het regeerakkoord.

Tabel 1. Verdeling financiële ruimte bij paars begrotingsbeleid, in miljarden guldens

regeerakkoord

Paars 1
realisatie

Paars 2
regeerverwachte
akkoord
realisatiea

financieringstekort
1,5
8
1,5
14
lastenverlichting
4,5
17
4,5
18
netto extra uitgaven
-12,5
-12
2
3,5
a. Uitgerekend op basis van de veronderstelling dat de begrotingsregels (fifty-fiftyverdeling van de inkomstenmeevallers over lastenverlichting en financieringstekort) gehandhaafd worden.

Bron: Eigen berekeningen gebaseerd op: CPB, Economisch beeld 2001-2002: enkele varianten, werkdocument no. 123, Den Haag,
april 2000; Regeerakkoorden 1994 en 1998; CPB, Economische gevolgen van het regeerakkoord, werkdocument 105, Den Haag,

augustus 1998; Miljoennenota’s 1995, 1998, 1999, Sdu Uitgevers, Den Haag.

De realisatie van het begrotingsbeleid wordt vooral bepaald door de begrotingsregels en niet door de directe budgettaire afspraken in het
regeerakkoord. tabel 2 maakt duidelijk dat de verwachte meevallers aan de inkomstenkant vele malen groter zijn dan die aan de uitgavenkant.
Deze meevallers (tussen de 20 en 32 miljard gulden) worden volgens de regels van Zalm automatisch verdeeld over tekort en
lastenverlichting. Is het, met al een lastenverlichting van zeven miljard gulden (belastingherziening 2001) en een financieringsoverschot van
één procent van het bbp, niet tijd voor nieuwe begrotingsregels?

Tabel 2. Financiële meevallers huidige kabinetsperiode, in miljarden guldens
economische groei in 2001 en 2002
laag
hoog
inkomstenmeevallers
uitgavenmeevallers

20,5
1

31,5
2

Bron: CPB, Economisch beeld 2001-2002: enkele varianten, werkdocument no 123, Den Haag, april 2000.

Nieuw begrotingsbeleid
Nu het financieringstekort is verdwenen, ligt het minder voor de hand om het begrotingsbeleid te baseren op behoedzame uitgangspunten 2.
Een werkelijk trendmatig begrotingsbeleid is gebaseerd op een realistische inschatting van de economische ontwikkeling. Daarbij kan
gebruik worden gemaakt van het middenscenario dat het CPB voor de middellange termijn ontwikkelt 3. In dit scenario bedraagt de
economische groei 2,75 procent per jaar.
Economisch verstandig…
Door uit te gaan van dit middenscenario worden er geen kunstmatige meevallers meer gecreëerd. Voor een noodzakelijke verlaging van het
financieringstekort is dat niet meer nodig. Aan het automatisme dat een deel van de meevallers gebruikt wordt voor lastenverlichting wordt
eveneens een einde gemaakt. De huidige systematiek, waarbij vijftig procent van de inkomstenmeevallers wordt gebruikt voor
lastenverlichting, leidt tot een pro-cyclisch beleid: bij hoogconjunctuur vindt lastenverlichting plaats en in tijden van economische
tegenspoed schrijven de begrotingsregels lastenverzwaring voor. Bij een werkelijk trendmatig begrotingsbeleid daarentegen hoort de
afspraak dat mee- of tegenvallers volledig via het financieringstekort lopen.
Nu de situatie van begrotingsoverschot is bereikt, kan het financieringssaldo daadwerkelijk en volledig worden ingezet als automatische
stabilisator. Een trendmatig begrotingsbeleid gaat uit van een economische groei waarbij op de lange termijn de mee- en tegenvallers elkaar
in evenwicht houden. Voor de korte termijn, een kabinetsperiode van vier jaar bijvoorbeeld, moet het financieringstekort als buffer kunnen
dienen als de economische groei tegenvalt. Stel dat een kabinet te maken krijgt met een periode van laagconjunctuur waarbij de economische
groei elk jaar één procentpunt lager is dan de gemiddelde economische groei op lange termijn. In de afgelopen vijftig jaar is zo’n periode van
vier jaar lage groei er alleen geweest in het begin van de jaren tachtig. Het financieringstekort neemt dan tijdelijk met bijna twee procentpunten toe. Het huidige begrotingsoverschot van één procent van het bbp is dan voldoende groot om als buffer te dienen. Omgekeerd zal
een periode van meer dan gemiddelde groei leiden tot een groter begrotingsoverschot dan het trendmatige.
…en politiek helder
Het verschil tussen het regeerakkoord en de realisatie van het huidige begrotingsbeleid is, zoals tabel 1 liet zien, groot. De
verkiezingsprogramma’s en de regeerakkoord-onderhandelingen gaan vooral over de behoedzaam geraamde budgettaire ruimte, terwijl de
uiteindelijke ruimte in de praktijk veel groter blijkt. De verdeling van de meevallende ruimte wordt bepaald door de begrotingsregels. Het is
dan interessant om nog eens te kijken naar de standpunten van de paarse politieke partijen bij de verkiezingen van 1998 over de besteding
van de meevallers.
Nu er een overschot op de begroting is en er maar geen einde komt aan de financiële meevallers, pleiten zowel de PvdA als D66 voor
miljarden aan nieuwe uitgaven. Zoals tabel 3 laat zien, is dit pleidooi van de twee coalitiepartners consequent met hun
verkiezingsprogramma’s. In het regeerakkoord is echter afgesproken, volgens de inzet van de VVD, dat meevallers aan de inkomstenkant
geheel worden gebruikt voor lastenverlichting en tekortreductie. Bij de onderhandelingen over het regeerakkoord is hard onderhandeld over
de besteding van de financiële ruimte, geraamd bij een behoedzame economische groei. Daar is ook een politiek compromis uitgekomen. De
vrije budgettaire ruimte is conform de wensen van de paarse partners verdeeld over tekortreductie, lastenverlichting voor het belastingplan
2001 en extra geld voor de collectieve sector. De vaststelling van de begrotingsregels is echter van veel groter budgettair belang. Het is
merkwaardig dat over een beperkt bedrag hard is onderhandeld en dat de bulk van de financiële ruimte conform de wens van één van de
coalitiepartijen wordt verdeeld.

Tabel 3. Verdeling van de meevallers bij hogere economische groei
PvdA
D66
VVD

gelijkelijk verdelen over tekort, lastenverlichting en nieuwe uitgaven
verdeling over extra uitgaven, tekort en lastenverlichting; niet gekwantificeerd
eerst tekort tot nul reduceren, vervolgens volledig naar lastenverlichting

Bron: CPB, Keuzes in kaart, Economische effecten van vijf verkiezingsprogramma’s, Sdu Uitgevers, Den Haag, 1998.

Het probleem van reële uitgavenkaders
Een technisch ogende kwestie, met grote budgettaire consequenties, is het probleem van de reële uitgavenkaders 4. In het
paarse begrotingsbeleid wordt aan het begin van de kabinetsperiode bepaald wat de ruimte is voor de collectieve uitgaven. De
uitgavenkaders worden vastgesteld op basis van het behoedzame scenario, rekening houdend met de afspraken over uitgaven en
bezuinigingen in het regeerakkoord. Gedurende de kabinetsperiode worden de uitgavenkaders aangepast aan de prijsontwikkeling
van het bbp. Het huidige begrotingsbeleid werkt zo met reële uitgavenkaders.
Hier zit het knelpunt dat de ruilvoetproblematiek wordt genoemd. Er kan namelijk een verschil optreden in de prijsontwikkeling van
de collectieve uitgaven en de prijsontwikkeling van het bbp als geheel. Wanneer de prijsontwikkeling van de collectieve uitgaven
hoger is dan die van het bbp, ontstaat een ruilvoetverslechtering. Om binnen het uitgavenkader te blijven, zou het volume van de
overheidsuitgaven naar beneden bijgesteld moeten worden. Dat is merkwaardig, omdat in het regeerakkoord inschattingen en
afspraken gemaakt worden over de volumeontwikkeling van de collectieve uitgaven.
Het voorbeeld van de loonontwikkeling illustreert dit probleem. Bij het vaststellen van de uitgavenkaders is een aanname gemaakt
over de algemene loonontwikkeling. Inmiddels is duidelijk dat deze loonraming voor de laatste twee jaar van de huidige
kabinetsperiode te laag is. De collectieve uitgaven zijn zeer loongevoelig: zeventig procent van de collectieve uitgaven wordt
bepaald door de reële loonontwikkeling (denk aan de ambtenarensalarissen en de koppeling van de uitkeringen). Zodra de reële
loonontwikkeling hoger is dan de geraamde, is er daarom sprake van een ruilvoetverslechtering. De nu geraamde hogere
loonontwikkeling voor 2001 en 2002 beperkt de financiële ruimte in het uitgavenkader met ruim vijf miljard gulden, en gaat zo ten
koste van de volumeontwikkeling van de collectieve uitgaven.
Een alternatief voor de huidige systematiek is beschreven door medewerkers van het Centraal Planbureau 5. Zij stellen voor om de
uitgavenkaders niet aan te passen aan de prijsontwikkeling van het bbp, maar expliciet rekening te houden met de
loongevoeligheid van de collectieve uitgaven. De uitgavenkaders dienen daarom gecorrigeerd te worden met behulp van een
deflator die voor zeventig procent wordt bepaald door de gemiddelde contractloonstijging in de marktsector en voor dertig procent
door de consumentenprijsstijging. In deze systematiek heeft een ruilvoetverslechtering veel minder invloed op de ruimte voor het
volume van collectieve uitgaven. Deze alternatieve systematiek heeft dan ook een positieve invloed op het bestuurlijke proces,
omdat de afspraken uit het regeerakkoord betreffende de volumeontwikkeling van uitgaven beter gerealiseerd kunnen worden en
tussentijdse bezuinigingsrondes als gevolg van een ruilvoetverslechtering niet nodig zijn. Ook in het door ons voorgestane nieuwe
begrotingsbeleid moet het probleem van de ruilvoet worden opgelost 6. Wij stellen voor om gedurende de kabinetsperiode de
uitgavenkaders zodanig aan te passen dat rekening wordt gehouden met de loongevoeligheid van de collectieve uitgaven. Het
volume van de collectieve uitgaven wordt daarmee minder afhankelijk van het verschil tussen de ramingen over de loonontwikkeling
en de uitkomsten van cao-onderhandelingen in de marktsector.

Minister Zalm heeft gelijk dat hij terughoudend is in het gebruiken van inkomstenmeevallers voor nieuwe uitgaven. Het voordeel van een
trendmatig begrotingsbeleid is nu juist dat de inkomsten- en uitgavenkant van de overheidsfinanciën strikt gescheiden zijn. Ook in het door
ons voorgestelde begrotingsbeleid blijft deze scheiding gehandhaafd. Wel is ex ante de ruimte voor uitgaven groter dan in het huidige
begrotingsbeleid. Het verschil in de ex ante financiële ruimte tussen het behoedzame scenario en het middenscenario van het CPB bedraagt
ongeveer twaalf miljard gulden. Van de huidige meevaller-regen is dus twaalf miljard ‘kunstmatig’ gecreëerd.
Alle politieke partijen kunnen ook in ons begrotingsbeleid hun prioriteiten verwezenlijken. De ex ante grotere budgettaire ruimte bij het
middenscenario wordt bij de regeerakkoord-onderhandelingen verdeeld over uitgaven, tekort- of staatsschuldreductie en lastenverlichting.
De realisatie van het beleid zal bij dit begrotingsbeleid minder afwijken van het voorgenomen beleid in het regeerakkoord, waardoor politieke
keuzes helder zijn en herkenbaar blijven.
Het financieringstekort zal afhankelijk van de werkelijke economische ontwikkeling enigszins fluctueren. Afgesproken wordt immers dat het
tekort mag toenemen bij tegenvallers, en daalt bij meevallers in de overheidsinkomsten. Bij dit begrotingsbeleid moet een politieke keuze
gemaakt worden voor het gewenste structurele niveau van het tekort: het niveau van het tekort bij een gemiddelde economische groei. De
keuze voor het niveau van het structurele tekort (of overschot) hangt af van het gewenste tempo waarmee de staatsschuld moet dalen.
Besluit
Het huidige begrotingsbeleid is onrealistisch vanwege het grote verschil tussen behoedzame ramingen en werkelijke uitkomsten. Een
trendmatig begrotingsbeleid is economisch verstandig, maar een trendmatig beleid dat gebaseerd is op een behoedzaam scenario, maakt
politieke keuzes niet helder. De situatie van een begrotingsoverschot maakt het mogelijk om het begrotingsbeleid vanaf nu te baseren op een
meer realistisch economisch scenario. Het politieke debat kan dan gevoerd worden over de gewenste verhouding tussen nieuwe uitgaven,
extra lastenverlichting of extra reductie van de staatsschuld. Het politieke debat en de politieke besluitvorming over budgettaire prioriteiten
is niet gebaat bij kunstmatige meevallers die automatisch ten goede komen aan lastenverlichting en staatsschuldreductie

1 Het behoedzame trendmatige begrotingsbeleid werd voorgesteld door de Studiegroep Begrotingsruimte, waar ook minister Zalm deel van
uitmaakte toen hij nog directeur van het CPB was: Studiegroep begrotingsruimte, Naar een trendmatig begrotingsbeleid, Negende rapport
van de Studiegroep Begrotingsruimte, Sdu, Den Haag, 1993.
2 GroenLinks heeft in het voorjaar een voorstel gedaan voor een nieuw begrotingsbeleid, ingevuld met extra uitgaven voor de collectieve
sector. Zie Tweede-Kamerfractie GroenLinks, Goede tijden, slechte tijden, naar een trendmatig begrotingsbeleid, Den Haag, februari 2000.

sector. Zie Tweede-Kamerfractie GroenLinks, Goede tijden, slechte tijden, naar een trendmatig begrotingsbeleid, Den Haag, februari 2000.
3 Ook de SER vindt dat het begrotingsbeleid gebaseerd moet worden op een meer realistische economische groei, De Raad kiest niet voor
het middenscenario van het CPB, maar voor een “voorzichtig trendmatig” beleid (een voorzichtigheidsmarge van 0,25 procent -punt ten
opzichte van de trendmatige groei). Zie SER, Sociaal-economisch beleid 2000-2004, Den Haag, 2000. Zie ook H.H.F. Wijffels en C.A. van
der Wijst, Van repareren naar anticiperen, ESB, 23 juni 2000, blz. 516-519.
4 Rijksuitgaven, uitgaven voor sociale zekerheid en zorg.
5 J.H.M. Donders, C. van Ewijk en F.K. Reininga, Het begrotingsbeleid en de reële-uitgavenkaders, Openbare Uitgaven, nr. 3, 1999, blz. 126135.
6 Overigens is het ruilvoetprobleem kleiner bij een begrotingsbeleid gebaseerd op een realistische inschatting van de groei, omdat dan ook
de loonramingen realistischer zijn.

Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)