beleid
Gemeenten zonder bemiddeling
Met de fusie tussen het UWV en het CWI in het vooruitzicht
dringt zich nog meer dan voorheen de vraag op of CWI
voor de gemeenten de bemiddeling van bijstandcliënten
voldoende ter hand neemt. CWI heeft namelijk zwakkere
prikkels hiertoe dan gemeenten, maar is wel beter in staat
een brug te slaan tussen de vacatures en werklozen tussen
gemeenten.
V
Arjen de Vetten en
Pierre Koning
Beleidsmedewerker bij de
Stichting Leger des Heils en
universitair hoofddocent
aan het Instituut voor
Publieke Sector Efficiëntie
van de TU Delft.
180
ESB
Analyse in stappen
Dat het kabinet zich bewust is van het probleem
van onvoldoende samenwerking tussen CWI en de
gemeenten, blijkt uit het instellen van Toonkamers
waar alle ketenpartners (fysiek) samen komen, met
daarin één loket voor cliënten. Maar is dit afdoende?
Het samenvoegen van organisaties raakt niet direct aan de oorsprong van het probleem: CWI en
gemeenten zijn wezenlijk verschillende organisaties
met verschillende doelstellingen. Om te begrijpen
waarom de huidige dienstverlening van CWI aan
gemeenten niet zonder meer tot optimale uitkomsten leidt, is het van belang de drijfveren van deze
organisaties te doorgronden en te achterhalen waar
de toegevoegde waarde van beide ligt. Want wat is
nu precies de regiofunctie die CWI vervult? Waarom
kunnen gemeenten deze functie niet zelf vervullen?
En zijn er (naast het devies dat CWI en gemeenten
samen moeten werken) fundamentelere oplossingen
om tot optimale bemiddeling te komen?
Voor een antwoord op bovenstaande vragen is het
instructief om in een aantal stappen een gestileerde
arbeidsmarkt te schetsen waar, zowel op gemeentelijk niveau als op regioniveau, CWI of gemeenten
vacatures verzamelen en bemiddelen (De Vetten,
2007). Eerst volgt een arbeidsmarkt waarin alleen
de gemeenten bemiddelen. Vervolgens komt CWI ten
tonele en neemt de taak van de gemeenten als bemiddelaar over. Hoeveel winst levert dit op in termen
van regiofunctie, en wat zijn de kosten?
anaf 2009 zullen het Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen (UWV) en het
Centrum voor Werk en Inkomen (CWI)
als één organisatie door het leven gaan.
Dit besluit volgt na de evaluatie van de uitvoering
van de sociale zekerheid die in opdracht van het
Ministerie van SZW is uitgevoerd (PriceWaterhouse
Coopers, 2006). De evaluatie maakte melding van
een moeizame samenwerking tussen CWI, UWV en
sociale diensten. En ondanks dat de evaluatie alleen
aanpassingen in de samenwerking zonder structuurveranderingen adviseert, kiest het kabinet dus voor
een drastischere aanpak: samenvoeging van UWV
en CWI.
De fusie tussen UWV en CWI is een logische stap
om de uitvoering van de WW en WIA te stroomlijnen
en dichter bij één loket voor cliënten te komen. Dit
betekent echter nog niet dat na de fusie ook UWV/
CWI en de sociale diensten van gemeenten beter
gaan samenwerken. De ervaring leert dat juist deze
schakel problematisch is. Zo blijkt uit onderzoek
van Koning (2007) dat CWI-medewerkers er wel in
Uitgangspunten
slagen om (kortdurende) werklozen in de WW sneller
aan de slag te krijgen, maar dat dit niet of nauwelijks Vertrekpunt voor de analyse vormt een regio met
daarin twee gemeenten van gelijke omvang. Beide
geldt voor cliënten in de bijstand. Gemeenten klagen
er ook geregeld over dat CWI de regiofunctie niet vol- hebben iedere periode één werkloze in de bijstand
en geen of één vacature tot hun beschikking.
doende ter hand neemt, dat wil zeggen het koppelen
Vervulling van vacatures (een match) is niet altijd
van vraag en aanbod van arbeid tussen gemeenten
binnen gemeenten mogelijk. Werklozen en vacatures
(RWI, 2006). Deze regiofunctie is vooral voor de
zijn namelijk heterogeen en
kleinere gemeenten belangrijk.
passen daarom niet altijd bij
CWI heeft daarentegen veel
CWI heeft daarentegen
elkaar. De regiofunctie komt er
zwakkere prikkels om zijn bemidnu op neer dat deze werklozen
delingstaak uit te voeren dan geveel zwakkere prikkels
en vacatures alsnog gekoppeld
meenten, en de fusie tussen UWV
om zijn bemiddelingstaak kunnen worden op het niveau
en CWI is geen oplossing voor dit
van de regio. De veronderstelprobleem. Aangezien de CWIuit te voeren dan
ling is dat werkgevers of uitkantoren onderdeel gaan vormen
gemeenten, en de fusie
zendbedrijven niet deze functie
van het grotere UWV, bestaat
vervullen; het is aan gemeenten
zelfs het risico dat bemiddeling
tussen UWV en CWI
of CWI om dit te doen.
primair gericht zal zijn op de WWis geen oplossing voor
Hoe vinden werkzoekenden en
en WIA-populatie, en gemeenten
vacatures elkaar? De sociale
onbemiddeld blijven.
dit probleem
diensten zullen op zoek gaan
21 maart 2008
naar de vacature binnen hun gemeenverzamelen en de bemiddeling verzorgen voor de beide
De keuze tussen
ten. Veel meer dan CWI hebben zij
gemeenten. Binnen de context van het model zijn er dan
(financiële) prikkels om dit te doen:
drie mogelijkheden: CWI vindt geen vacatures, één vacagemeenten of CWI
door de Wet werk en bijstand (WWB)
ture, of twee vacatures voor de (twee) cliënten uit beide
voor bemiddeling
besparen zij per vervulde vacature
gemeenten. In geval van één vacature is er winst te beimmers een uitkering. Bij CWI is dit
halen ten opzichte van de situatie dat gemeen De keuze
is kernachtig te
niet het geval. De koppeling van een
tussen gemeenten of CWI voor bemiddeling is kernachtig
karakteriseren als een
werkzoekende en een vacature hangt
te karakteriseren als een afweging tussen prikkels versus
echter niet alleen af van de zoekÂ
afweging tussen prikkels coördinatie ten hun vacatures niet zouden delen. Indien
intensiteit: zij moeten elkaar niet
nodig kunnen dan immers twee sollicitatiegesprekken
versus coördinatie
alleen treffen, maar ook bij elkaar
gevoerd worden, met twee keer een kans op succes. De
passen. Binnen de collectiviteit van
mogelijkheid van twee vacatures is nog interessanter.
een regionale arbeidsmarkt is de kans
Stel dat eerst twee vacatures en twee cliënten binnen
groter op een match: hoe groter de arbeidsmarkt,
gemeenten elkaar treffen en beide ontmoetingen geen match opleveren, dan is
hoe groter de kans dat verschillende typen werklozen er nog een tweede kans op twee matches. Bij vervulling van de twee vacatures is
en vacatures elkaar vinden.
de winst van de regiofunctie dus maximaal.
Situatie zonder CWI
Prikkels versus coördinatie
Stel nu dat gemeenten zelf volledig verantwoordelijk
zijn voor de bemiddeling van hun bijstandcliënten
bij het zoeken naar werk en dus ook zelf informatie
over vacatures verzamelen. Vanuit de optiek van
prikkels is dit een aanlokkelijke gedachte, aangezien
de prikkels en verantwoordelijkheden dan bij één en
dezelfde partij komen te liggen. De vraag is echter
of de gemeenten ook gezamenlijk in staat zijn om
een regionale arbeidsmarkt op te zetten, ofwel dat
vacatures en werklozen elkaar ook tussen gemeenten
weten te vinden. De gemeenten zullen hiervoor moeten samenwerken en hun vacatures moeten delen.
Doen zij dit ook? In eerste instantie in ieder geval
niet: door de WWB hebben beide gemeenten een
duidelijke prikkel om hun vacature eerst te reserveren voor hun eigen werkloze. Maar wat gebeurt er
nu als de werkloze en vacature binnen de gemeente
elkaar niet weten te vinden of niet bij elkaar passen? Gaan de gemeenten hun vacatures dan delen?
Openstaande vacatures zullen voor gemeenten een
restwaarde hebben: mogelijk worden ze later alsnog
door een werkloze uit de eigen gemeente vervuld.
Voor gemeenten moet dus het delen van vacatures
meer opleveren dan deze restwaarde. Het is onwaarschijnlijk dat dit lukt: gemeenten kunnen op papier
een overeenkomst aangaan om te delen, maar achteraf is niet te verifiëren of zij dit ook daad erkelijk
w
doen. Het is aannemelijk dat gemeenten niet van
elkaar kunnen weten of de ander een vacature over
heeft, zodat het aantrekkelijk is om alleen de vruchten van samenwerking te plukken: wel een vacature
aan te nemen, maar de eigen vacature zelf te houden. Spontane samenwerking tussen de gemeenten
zal dus niet mogelijk zijn. Dit lijkt ook in de uitvoeringspraktijk grotendeels bevestigd te worden,
zie RWI (2006): “Door de financiële prikkels in de
WWB is (of lijkt) het voor gemeenten niet altijd aantrekkelijk om samenwerking met andere gemeenten
aan te gaan.â€
De keuze tussen gemeenten of CWI voor bemiddeling is kernachtig te karakteriseren als een afweging tussen prikkels versus coördinatie. Figuur 1 maakt dit
dilemma grafisch duidelijk. De horizontale as geeft daarbij de kans op een match
tussen een vacature en een werkzoekende weer, aangenomen dat deze elkaar
treffen. Deze kans is voor CWI even groot als voor gemeenten. Het essentiële
verschil tussen beide ligt hierin dat bij CWI een tweede contact mogelijk is, met
opnieuw een kans op een match. De verticale as geeft de kans weer op een contact tussen een vacature en een werkzoekende, met de gemeenten als hoeder
van de bemiddelingstaak. In de figuur gaan we uit van een contactkans voor CWI
zoals aangegeven, gelijk aan A. De contactkans voor gemeenten (op de verticale
as) kan echter dus wel variëren.
De kromme in de figuur maakt duidelijk wanneer de comparatieve voordelen van
de gemeenten (= een hogere contactkans) en die van CWI (= een hogere kans op
een match) gelijk zijn aan elkaar en plaatsingsresultaten dus hetzelfde: de indifferentiecurve. Deze lijn start op het (triviale) punt waarop beide geen comparatief voordeel hebben (A), namelijk bij een contactkans voor gemeenten die gelijk
is aan die van CWI en bij een kans op vacaturevervulling gelijk aan nul. Neemt
de kans op vacaturevervulling toe, dan zien we dat de contactkans van gemeenten moet toenemen om het comparatieve voordeel van CWI (vacaturevervulling
buiten de gemeente) te compenseren. Het comparatieve voordeel van CWI
bereikt een maximum en neemt vervolgens af met de kans op vacaturevervulling.
figuur 1
Prikkels versus coördinatie: indifferentiecurve gemeenten versus CWI
(contactkans CWI = A%)
Situatie met CWI
De oplossing voor het coördinatieprobleem tussen
gemeenten ligt voor de hand: laat CWI de vacatures
Bron: De Vetten (2007)
ESB
21 maart 2008
181
De verklaring is dat bij een hoge kans op vacaturevervulling binnen gemeenten al
dermate veel matches tot stand komen dat steeds minder vacatures en cliënten
overblijven die alsnog gekoppeld kunnen worden. Het weegt dan dus minder
zwaar dat gemeenten een lagere contactkans dan CWI hebben.
Al met al biedt figuur 1 dus een gestileerde, beknopte weergave van de afweging
tussen CWI en gemeenten als uitvoerder van bemiddeling. De figuur helpt om
het dilemma tussen prikkels en coördinatie bij bemiddeling te doorgronden. Dit
dilemma kan ook worden toegesneden op specifiekere omstandigheden. Ten
eerste valt te denken aan gemeenten van verschillende (relatieve) omvang. Stel
bijvoorbeeld dat binnen de regio twee gemeenten bestaan waarvan de een veel
groter is dan de ander. Relatief eenvoudig is dan aan te tonen dat de indifferentiecurve een vlakker verloop zal krijgen: aangezien de grote gemeente zelf min
of meer de regionale arbeidsmarkt vormt, is de toegevoegde waarde van CWI
beperkt. Een tweede mogelijke uitbreiding ligt in de kosten die aan de bemiddelingstaak verbonden zijn. Bij vaste zoekkosten is aan te tonen dat CWI eerder de
bemiddelingstaak kan vervullen. CWI heeft immers schaalvoordelen ten opzichte
van de (twee) gemeenten. De indifferentiecurve zal dus opwaarts verschuiven.
Meer prikkels voor CWI
Het geschetste dilemma tussen prikkels en coördinatie biedt een verklaring voor
de klacht van gemeenten dat regionale bemiddeling onvoldoende van de grond
komt – althans niet door CWI als aangewezen instantie. CWI heeft immers veel
geringere prikkels. Desalniettemin blijft de overheid naarstig op zoek naar oplossingen binnen de huidige structuur, met de Toonkamers als belangrijkste strijdwapen. Het fysiek samenvoegen van organisaties verandert echter de drijfveren
van uitvoeringsinstellingen niet wezenlijk: feit blijft dat CWI minder prikkels heeft
voor plaatsing dan de gemeenten en ook UWV moet bedienen.
Is het daarom niet mogelijk om, net zoals bij de gemeenten, CWI meer te
prikkelen tot plaatsing? Om dit te bereiken zouden prestatiecontracten voor
CWI-kantoren opgesteld kunnen worden waarin de bekostiging van kantoren
afhankelijk is gemaakt van het aandeel van vacaturevervullingen in een regio. Dit
is vergelijkbaar met de huidige No Cure Less Pay-bekostiging van re-integratiebedrijven: maak de beloning deels afhankelijk van prestaties, maar bekostig ook
op input. Het voordeel is dat zo de bemiddeling, nu en in de nabije toekomst,
in handen blijft van een organisatie die belangrijke schaalvoordelen biedt; CWI
combineert immers zijn taak met die van bemiddeling voor UWV. Wel zijn er
praktische kanttekeningen: de ruimte voor prikkels bij een publieke organisatie
als CWI is beperkt. CWI (en CWI-kantoren) heeft immers geen eigen vermogen
of reserves om schommelingen in de inkomsten op te vangen. Bovendien zijn
schommelingen in plaatsingen niet altijd eenduidig toe te rekenen aan CWI. Hoe
dan ook, ondanks dat nooit ten volle vertrouwd kan worden op prikkels (alleen),
draagt een dergelijke aanpak ertoe bij dat de prikkels van CWI en gemeenten
meer op één lijn komen te liggen. Aldus komt de gewenste samenwerking eerder, als vanzelf, tot stand. Zo leren ervaringen uit het buitenland (bijvoorbeeld
de Engelse Public Employment Service) dat door prestatieprikkels wel degelijk
verbeteringen mogelijk zijn in dienstverlening (Burgess et al., 2004).
Conclusie
Zoals al eerder aangegeven kan de boodschap van dit artikel eenvoudig worden
samengevat met de kernwoorden prikkels versus coördinatie. Gemeenten hebben
door de WWB sterke prikkels tot het zoeken en vervullen van vacatures, maar
kunnen juist door die prikkels de slag naar de regionale arbeidsmarkt moeilijk
maken. CWI kan wel een brug slaan tussen de werkzoekenden en vacatures in
gemeenten, maar heeft duidelijk geringere prikkels om zich van deze taak te
kwijten. Door de aanstaande fusie met UWV zullen die prikkels niet toenemen;
CWI zal zich (nog) eerder richten op de dienstverlening van WW- en WIA/WAOcliënten. Hoewel de praktische invulling nog de nodige uitwerking verdient, ligt
de oplossing voor de hand: maak de bekostiging van CWI-kantoren in de regio’s
(deels) afhankelijk van het aantal plaatsingen. Aldus krijgt CWI een betere prikkel om gemeenten niet onbemiddeld te laten, juist ook als het straks opgaat in
het grotere UWV.
182
ESB
21 maart 2008
Literatuur
Burgess, S., C. Propper, M. Ratto en E. Tominey (2004) Incentives
in the public sector: Evidence from a Government Agency. Bristol:
The Centre for Market and Public Organisation, University of
Bristol
Koning, P. (2007) Bemiddeling werkzoekenden lonend. ESB,
92(4502), 52–53.
PriceWaterhouseCoopers (2006) SUWI-evaluatie 2006 – Een evaluatie van de Wet structuur Uitvoeringsorganisatie Werk en Inkomen
(Wet SUWI). Den Haag: PriceWaterhouseCoopers.
Raad voor Werk en Inkomen (2006) De Regio Centraal – Advies
over afstemming en samenwerking op regionale arbeidsmarkten.
Den Haag: RWI.
Vetten, A. de (2007) Incentives and regional coordination in employment services. CPB Memorandum 190. Den Haag: CPB.