Groenlinks – Verkiezingsbegroting 2007, ESB 4495, jaargang 91.

Verkiezingsbegroting 2007
De beleidsambities op financieel-economisch
gebied passen slecht bij de demissionaire status
van het kabinet. Het in de rijksbegroting voor 2007
gepresenteerde beleid beoogt de kiezers te paaien en
verscherpt en passant de conjunctuurbeweging.

I

n het eerste kwartaal van 2005 eindigde
de langste periode van conjuncturele
neergang die ons land na de oorlog
heeft meegemaakt. Daarna maakte de
nationale economie weer vaart. Voor dit jaar
voorziet het Centraal Planbureau een econo­
mische groei van 3,25 procent, die volgend
jaar iets afvlakt, tot drie procent. Export en
binnenlandse bestedingen nemen elk grofweg
de helft van de geraamde groei van het bruto
binnenlands product (bbp) voor hun rekening.
Uiteraard is het economische beeld voor
2006 en 2007 met onzekerheden omgeven.
Internationaal liggen de risico’s vooral bij een
hogere olieprijs en een lagere dollarkoers dan
waarmee nu is gerekend. Nationaal vormt de
ontwikkeling van de particuliere consumptie
een onzekere factor. Het is denkbaar dat
stijgende huizenprijzen en oplopende aandelen­
koersen gezinnen bewegen tot het doen van
extra aankopen. Voorshands zet het CPB niet
in op dergelijke positieve vermogenseffecten.
Het bestek van de rekenmeesters kent zijn
eigen onzekerheden. Naar inmiddels is geble­
ken gingen beleidsmakers tot nu toe uit van
te sombere cijfers. Afgelopen zomer heeft het

Centraal Bureau voor de Statistiek de bbpgroei voor de jaren 2003 tot en met 2005 met
gemiddeld een half procent per jaar verhoogd,
ten opzichte van de cijfers die tot dan golden
(MinFin, 2006, blz. 15). Als gevolg van het
noemereffect pakken ook de in tabel 1 ver­
melde kengetallen voor de collectieve sector
wat gunstiger uit.
Blijkens de herziene cijfers is de economische
groei in Nederland alleen in 2002 noemens­
waardig achtergebleven bij die in het euro­
gebied. Deze constatering werpt een ander
licht op de juichende constatering van de
regering dat Nederland in Europa weer voorop
loopt. “Nederland doet het nu in veel opzichten beter dan de (mijn cursivering) andere
landen in Europa. De economische groei is
hoger […]â€, aldus minister Zalm in het voor­
woord van de miljoenennota (MinFin, 2006,
blz. 5). De bewering is aantoonbaar onjuist.
Inderdaad groeit de Nederlandse economie
dit en het komende jaar naar verwachting
ongeveer 0,75 procentpunt per jaar harder
dan de economie van het gehele eurogebied.
Op kop gaat ons land echter zeker niet. De
voor 2007 genoteerde economische expansie
in Finland, Griekenland, Ierland, Luxemburg
en Spanje overtreft de drie procent groei die
voor Nederland staat geboekt (CPB, 2006,
blz. 181).
Een van de oorzaken van onze boven­
gemiddelde groei is dat in tegenstelling
tot de meeste andere Europese landen

tabel 1

Kengetallen collectieve sector

Flip de Kam
Hoogleraar Economie
van de publieke sector,
Faculteit der Economische Wetenschappen, Rijks­universiteit
Groningen
c.a.de.kam@rug.nl.

42

1. itgavenplafond (miljard euro)
U
2. icrolastendruk (miljard euro)
M
3. eitelijk EMU-saldo (% bbp)
F
4. tructureel EMU-saldo (% bbp)
S
Pro memorie
5. Mutatie bbp (%)
Bron: CPB (2006), blz. 17 en 30

ESB november

2006

2003
0,75
4,25
–3,1
–2,2

2004
–2
3,25
–1,8
–1,0

2005
–2
2,75
–0,3
0,7

0,3

2,0

1,5

2006
0
–1
–0,1
0,3
3,25

2007
–0,25
–0,5
0,0
–0,1
3

in Nederland sprake is van
een expansief begrotings­
beleid (CPB, 2006, blz. 20).
Stimulerend beleid past niet bij
de conjuncturele opleving van
dit moment. Toch is de geko­
zen beleidsinzet verklaarbaar.
Er zijn verkiezingen op komst
en hogere uitgaven in com­
binatie met lastenverlichting
trekken stemmen. Het kabi­
net heeft geopteerd voor een
verkiezingsbegroting.

Zo gaan
vijfenzeventig- tot
honderdduizend
65-plussers met
een aanvullend
pensioen er
komend jaar tot
drie procent op
achteruit

Uitgaven- en lastenbeeld
Het regeerakkoord uit 2003 legt afzonderlijke
plafonds vast voor de collectieve uitgaven in
de drie budgetdisciplinesectoren: de rijks­
begroting in enge zin, sociale zekerheid en
arbeidsmarktbeleid, en zorg. Voor 2004 en
2005 besloot het kabinet tot extra bezuini­
gingen. Hierdoor lag het uitgavenpeil in deze
jaren enkele miljarden beneden het eerder
afgesproken uitgavenplafond (zie tabel 1,
regel 1). Bovendien werden in deze jaren de
collectieve lasten, evenals in 2003, opnieuw
aanzienlijk verzwaard (zie tabel 1, regel 2),
vooral voor gezinnen. Het kabinet koos voor
deze aanpak om te kunnen voldoen aan de
eis uit het Stabiliteits- en Groeipact dat het
feitelijke tekort op de begroting drie procent
van het bbp niet mag overschrijden. Dit doel
is bereikt. Na de piek van 3,1 procent van het
bbp in 2003 daalt het feitelijke tekort gestaag
– bij een bescheiden economische groei –,
zodat de begroting in 2007 naar verwachting
in evenwicht is (tabel 1, regel 3).
Verwarrend is dat de miljoenennota voor het
feitelijke begrotingssaldo in 2006 en 2007
net iets andere cijfers geeft dan de Macro
Economische Verkenning (MinFin, 2006,
blz. 54). Zo rapporteert de miljoenennota
voor 2007 een bescheiden overschot van
0,2 procent van het bbp. Echt verwarrend
is dat de miljoenennota voor het feitelijke
tekort in 2004 verschillende cijfers noemt:
2,1 procent (MinFin, 2006, blz. 9) respectie­
velijk 1,8 procent (MinFin, 2006, blz. 54, 56
en 95). Een en ander laat de onmiskenbare
krimp van het tekort onverlet. Dankzij de

saldoverbetering loopt de schuldquote in 2006 en 2007
met 4,8 punten terug tot 47,9 procent van het bbp (niet
in tabel 1).

De ruimte die in 2004 en 2005 onder het uitgavenkader
is ontstaan door additionele ombuigingen ten opzichte
van het regeerakkoord, wordt dit en het volgend jaar bijna
volledig opgesoupeerd voor extra uitgavenverhogingen. In
april heeft het kabinet besloten de uitgaven nog dit jaar
met netto 1,75 miljard euro op te voeren. Volgend jaar is
per saldo sprake van een netto intensivering van ongeveer
2,75 miljard euro (CPB, 2006, blz. 111). De meeste van
de extra middelen zijn bestemd voor diverse inkomens­
toeslagen, onderwijs en veiligheid. Bij de zorguitgaven
is opnieuw sprake van een niet te verwaarlozen overschrijding van het
uitgavenkader. Zij valt weg tegen een onderschrijding van het uitgaven­
kader voor de disciplinesector sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid.
De uitgaven voor sociale bescherming vallen mee door teruglopende
aantallen uitkeringsontvangers. Doordat blijvend hogere zorguitgaven
deels worden gecompenseerd met tijdelijke meevallers bij de ­sociale
uitgaven, legt het kabinet een hypotheek op de toekomst.
Dit jaar passen de collectieve uitgaven al met al naar verwachting
precies binnen het totale uitgavenkader uit het regeerakkoord, terwijl
volgend jaar sprake is van een beperkte onderschrijding van 0,25
miljard euro. In 2007 wordt bovendien de ruimte voor lastenverlichting
ten opzichte van de afspraken uit het regeerakkoord met één miljard
euro opgerekt. Op langere termijn valt deze extra lastenverlichting
in de zienswijze van het kabinet te financieren uit de korting op de
Nederlandse afdracht aan de Europese Unie. Dat in 2006 en 2007 het
feitelijke begrotingssaldo – ondanks de hogere uitgaven en extra las­
tenverlichting – nog marginaal verbetert, vloeit louter voort uit hogere
belastingontvangsten door het krachtige conjuncturele herstel en vier
miljard euro hogere gasbaten. De onderliggende trend is dat de situatie
van de overheids­financiën achteruit gaat.

Procyclisch begrotingsbeleid
Het beloop van het structurele, voor de stand van de conjunctuur
gecorrigeerde saldo van de begroting maakt dit duidelijk. Het struc­
turele tekort verbetert in de periode 2003-2005 met maar liefst
2,9 procent van het bbp, ondanks de zware economische tegenwind
(zie tabel 1, regel 4). Deze beleidsinzet heeft de recessie verdiept. De
regering kon destijds nauwelijks een andere koers varen, tenzij was
berust in een langduriger schending van het Stabiliteits- en Groeipact.
In 2006 en 2007 verslechtert het EMU-saldo met 0,8 procent van
het bbp, hoewel het kabinet de wind van de conjunctuur in de zeilen
heeft. Daarmee krijgen de nationale bestedingen een impuls vanuit de
overheidsfinanciën op een moment dat dit niet langer noodzakelijk en
economisch gezien zelfs ronduit ongewenst is. Het door de kabinettenBalkenende gevoerde begrotingsbeleid draagt bij aan verscherping van
de conjunctuurbeweging.

ESB november

2006

43

figuur 1

5

Begrotingssaldo, gecorrigeerd voor conjunctuur, rentelasten
en aardgasbaten

% BBP

4

primair structureel EMU-saldo a

3
2

robuust primair structureel EMU-saldob

1
0
-1
-2
-3

structureel EMU-saldo (CPB-methode)

-4
-5
-6
1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992
a Structureel EMU-saldo zonder rentelasten.
b Primair structureel EMU-saldo zonder gasbaten en rente- en dividendontvangsten.

Bron: CPB (2006), blz. 29

Aandacht verdient dat het structurele saldo vanaf 2006 is geflatteerd
door de sterk oplopende gasbaten voor de schatkist. Over enkele tien­
tallen jaren is de Nederlandse gasvoorraad uitgeput. Bij een beoorde­
ling van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn
moet hiervoor worden gecorrigeerd. Als indicator voor de houdbaarheid
en de consolidatie-inspanningen van het kabinet bedient het CPB
zich van het ‘robuust’ primair structureel saldo. Dit is het structurele
saldo exclusief rentelasten en zonder rente- en dividend­ontvangsten
en gasbaten. Volgens deze indicator verslechtert dit en volgend jaar de
houdbaarheid van de overheidsfinanciën aanzienlijk, zodat de sterke
verbetering in de jaren 2004 en 2005 voor een belangrijk deel wordt
terug­gedraaid (zie figuur 1).

Microlastendruk
Traditiegetrouw figureert de collectieve lastendruk prominent in de lijst
met kerngegevens over de collectieve sector. Sinds 2003 is de druk van
de collectieve lasten met 1,7 procent-punt opgelopen tot 39,1 procent
van het bbp (CPB, 2006, blz. 169). Deze stijging valt nagenoeg volle­
dig toe te schrijven aan de invoering van de basisverzekering tegen ziek­
tekosten. Vroeger particulier verzekerden betalen sinds 2006 premie
voor de Zorgverzekeringswet (ZVW). De ZVW-premie wordt, anders dan
de vroegere particuliere ziektekostenpremie, tot de collectieve lasten
gerekend. De stelselwijziging bij de verzekering tegen ziektekosten
heeft het statistisch gemeten lastenpeil dit jaar met meer dan acht
miljard euro verhoogd.
Een belangrijk bezwaar van de collectieve lastendruk is dat deze groot­
heid geen goed beeld geeft van de door burgers en bedrijven ervaren
veranderingen in de lastendruk. Zo kan de druk stijgen, terwijl geen

44

ESB november

2006

sprake is van hogere belastingtarieven, bij­
voorbeeld doordat de samenstelling van de
bestedingen verandert. Groeit het aandeel
van hoog belaste bestedingen, zoals auto’s,
in de totale consumptie van gezinnen, dan
leidt dit ook bij ongewijzigde tarieven tot in
verhouding hogere opbrengsten. Dus loopt de
collectieve lastendruk op, terwijl de tarieven
gelijk blijven. Gelet op de beperkingen van de
collectieve lastendruk, geldt sinds het mid­
den van de jaren negentig de microlastendruk
als beste graadmeter voor de door gezinnen
en bedrijven ervaren lastenontwikkeling. De
microlastendruk geeft de veranderingen in de
belastingopbrengst weer die het gevolg zijn
van tariefwijzigingen en aanpassingen van
de heffingsgrondslagen waarop de tarieven
worden toegepast. De microlastendruk laat
dus zien hoeveel de belastingopbrengst door
diverse wetswijzigingen lager of hoger uitvalt
dan het geval is bij ongewijzigd beleid. Deze
grootheid vormt daarmee een betere indicator
voor veranderingen in de lastendruk, zoals
gezinnen en bedrijven die werkelijk ervaren.
In de jaren 2003-2005 is de microlastendruk
met ruim tien miljard euro verzwaard (tabel
1, regel 2). Dit jaar dalen de microlasten
met één miljard euro, het komende jaar
met nog eens een half miljard. Deze relatief
beperkte lastendaling is geconcentreerd bij
de gezinnen. Anders dan de regering voor­
spiegelt (MinFin, 2006, blz. 63) dalen de
lasten voor bedrijven volgend jaar niet, maar
stijgt de lastendruk voor het bedrijfsleven in
2007, ondanks de voorgestelde ingrijpende
verlaging van het tarief van de vennootschaps­
belasting. Haar algemene tarief gaat met
4,1 punt omlaag tot 25,5 procent. Tegenover
de tariefverlaging staat echter een verbreding
van de heffingsgrondslag. Hierdoor krijgt
het bedrijfsleven gedeeltelijk een sigaar uit
eigen doos gepresenteerd. Kabinet en CPB
verschillen van inzicht hoe de voorstellen
inzake de vennootschapsbelasting moeten
worden verwerkt. Door een faseverschil van
de diverse fiscale maatregelen is in 2007
feitelijk sprake van een lastenverzwaring van
één miljard euro, terwijl op lange termijn (in
2014) de lasten 0,75 miljard euro lager lig­
gen dan in 2006. Het kabinet kiest ervoor in

tabel 2

Microlastenontwikkeling bedrijven, 2007 (miljard euro)
Tariefverlaging vennootschapsbelasting
Verlaging premie Werkloosheidswet
Verlaging arbeidsongeschiktheidspremies
Verplichte werkgeversbijdrage kinderopvang
Grondslagverbreding vennootschapsbelasting
Fasering grondslagverbreding vennootschapsbelasting

– 3,25
– 0,1
– 0,3
0,25
1,0
3,0

Stijging microlastendruk

0,5

Bron: bewerking van de tekst in CPB (2006), blz. 120-121

het lastenbeeld voor 2007 dit langetermijnef­
fect te presenteren. Het CPB toont de feite­
lijke microlastenontwikkeling in 2007 (CPB,
2006, blz. 121). Tabel 2 vat de voornaamste
lastenmutaties voor het bedrijfsleven samen.

Werkgelegenheid collectieve sector
Tijdens de kabinetten Kok (Paars I en II) is
de werkgelegenheid in de collectieve sector
toegenomen van 27 procent van de totale
werkgelegenheid in 1994 naar 28 procent in
2002. Aan het einde van de rit van het tweede
kabinet Balkenende wordt een voortgaande
groei tot 29 procent verwacht (CPB, 2006,
blz. 115). Het aantal banen is in verhouding
sterk gegroeid in de gezondheidszorg en bij
politie en justitie. Defensie heeft daarentegen
een aantal veren gelaten. In de onderwijs­
sector beweegt de personeelsomvang zich na
1998 weer in stijgende lijn. De toename van
het arbeidsvolume in de collectieve sector valt
voor een deel toe te schrijven aan de relatief
achterblijvende productiviteitsverbetering
in de niet-commerciële dienstverlening (wet
van Baumol). Daarnaast is kennelijk sprake
van een groeiende vraag naar collectieve
diensten, die tot uiting komt in besluit­
vorming over het overheidsbudget door de
volksvertegenwoordiging.

De tot nu toe onstuitbare expansie van de collectief gefinancierde
dienstverlening rechtvaardigt vraag­tekens bij de hardheid van miljar­
denbezuinigingen die diverse politieke partijen opvoeren als partiële
financiële dekking voor hun beloften aan de kiezers voor de volgende
kabinetsperiode. Bij de overheid zelf neemt de werkgelegenheid
dit jaar – net als in de twee afgelopen jaren – overigens af, onder
andere door uitbesteding van taken (wat leidt tot hogere uitgaven
voor materiële aankopen). De begroting voor volgend jaar impliceert
echter een hernieuwde groei van het ambtenarenapparaat met on­
geveer tienduizend personen, met name in de sectoren onderwijs en
veiligheid.

Koopkracht
Drie jaar lang is de koopkracht van de meeste huishoudens gedaald.
Dit jaar brengt een keer ten goede. De helft van de huishoudens gaat
er naar verwachting ten minste 1,75 procent in koopkracht op voor­
uit; de andere helft gaat er minder op vooruit en in sommige geval­
len (opnieuw) op achteruit (zie tabel 3). In 2006 is de spreiding in
de koopkrachtmutaties ongebruikelijk groot, vooral door de invoering
van de nieuwe basisverzekering tegen ziektekosten. Werknemers en
65-plussers, die voorheen een hoge werkgeversbijdrage in de premie
voor hun particuliere ziektekostenverzekering ontvingen, gaan er dik­
wijls op achteruit. Ook huishoudens met twee verdieners, waarvan één
partner via een kleine deeltijdbaan tot 2006 betrekkelijk goedkoop in
het voormalige ziekenfonds was verzekerd, zien hun koopkracht dik­
wijls afnemen. Volgend jaar verbetert de koopkracht in doorsnee met
1,25 procent, door een reële stijging van lonen en uitkeringen, lasten­
verlichting en verhoging van overheidsuitgaven voor zorgtoeslag, kinder­
bijslag en kinderopvangtoeslag (CPB, 2006, blz. 27).

tabel 3

Koopkracht en lastenontwikkeling gezinnen

Koopkracht, mediaan alle huishoudens (%)
Mutatie microlastendruk (miljard euro)

2003
–1,2
4,25

2004
0,1
1,75

2005
–1,7
2,75

2006
1,75
–1

2007
1,25
–1

Bron: CPB (2005), blz. 140; CPB (2006), blz. 17 en 123.

ESB november

2006

45

Iedereen krijgt het beter, aldus de opstellers van de miljoenennota.
“Over de hele linie gaan huishoudens er circa één procent in koopkracht op vooruit†(MinFin, 2006, blz. 5). “Het koopkrachtbeeld voor
2007 is over de gehele linie positief†(MinFin, 2006, blz. 11). Deze
beweringen zijn pertinent onjuist. Zo gaan vijfenzeventig- tot honderd­
duizend 65-plussers met een aanvullend pensioen er komend jaar tot
drie procent op achteruit door de geleidelijke daling van de bijdrage
voor de ziektekostenpremie van de voormalige werkgever. Dit valt af
te leiden uit de in de MEV getoonde puntenwolken van de koopkracht­
ontwikkeling in 2007 (CPB, 2006,
blz. 108).
Er zijn verkiezingen op
De gereleveerde koopkrachtmutaties
komen naar voren uit cijferopstel­
komst. Dus roomt het
lingen waarvan alle ingewijden
kabinet één miljard
weten dat zij slechts een beperkt
werkelijkheids­gehalte hebben. De
van de tijdelijk hogere
voorgespiegelde koopkrachtverbe­
aardgas-opbrengsten
tering is mede te danken aan een
verlaging van de belastingen en
af en bestemt het deze
sociale premies met in totaal één
middelen voor een
miljard euro. Het bij regeerakkoord
blijvende lastenverlaging vastgelegde lastenkader biedt geen
financiële ruimte voor deze lastenver­
lichting. Maar er zijn verkiezingen op
komst. Dus roomt het kabinet één miljard van de tijdelijk hogere aard­
gasopbrengsten af en bestemt het deze middelen voor een blijvende
lastenverlaging.
De horde voorlichters in Den Haag – in ieder geval een categorie
ambtenaren waarop valt te bezuinigen – heeft op Prinsjesdag de op
zich bescheiden lasten­verlichting van één miljard euro zo veel moge­
lijk opgeblazen. Verzwegen werd dat het eerste en het tweede kabi­
net-Balkenende in de periode 2003-2005 de lasten voor gezinnen
eerst met bijna negen miljard euro hebben verzwaard (zie nogmaals
tabel 3).

(iii) anders dan de opstellers van de miljoe­
nennota beweren, stijgt in 2007 de micro­
lastendruk voor het bedrijfsleven, en wel met
een half miljard euro; (iv) anders dan in de
miljoenennota wordt beweerd zal in 2007
de koopkracht lang niet voor alle gezinnen
verbeteren.

Conclusie
Ook in 2006 en 2007 verscherpt het begrotingsbeleid de conjunc­
tuurbeweging. Deze beleidsinzet laat zich verklaren door de op han­
den zijnde verkiezingen voor de Tweede Kamer. Het valt te betreuren
dat de regering er niet voor kiest in economisch gunstige tijden toe
te werken naar een (groter) overschot op de begroting. De voor 2007
aangekondigde extra lastenverlichting met één miljard euro, waarvoor
het lastenkader geen ruimte biedt, had daartoe beter achterwege kun­
nen blijven.
Ook de presentatie van het begrotingsbeleid staat in het teken van de
komende verkiezingen: (i) ten onrechte suggereert de miljoenennota
dat ons land qua economische groei in Europa aan kop gaat – in vijf
eurolanden zal de bbp-groei in 2007 sterker zijn; (ii) ten onrechte
wekt de miljoenennota de indruk dat de begroting voor 2007 bijdraagt
aan de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn;

46

ESB november

2006

Literatuur
Centraal Planbureau (CPB, 2005) Macro Economische
Verkenning 2006. Den Haag: Sdu Uitgevers
Centraal Planbureau (CPB, 2006) Macro Economische
Verkenning 2007. Den Haag: Sdu Uitgevers
Ministerie van Financiën (MinFin, 2006) Miljoenennota
2007. Den Haag: Sdu Uitgevers.