EU-monitor
Overheidsfinanciën:
plannen versus uitkomsten
Dat overheidstekorten veelal hoger uitpakken dan
P.J. Wierts
Deze rubriek wordt periodiek verzorgd door
het ministerie van Financiën.
peter.wierts@cec.eu.int
geambieerd, is vooral het gevolg van tegenvallende
groei en overschrijdingen aan de uitgavenkant.
n de begrotingsregels van het Stabiliteits- en GroeiPact hebben
de lidstaten afgesproken om hun nationale begrotingsposities
structureel te verbeteren. De lidstaten stellen daartoe jaarlijks
begrotingsprogramma’s op voor de middellange termijn. Deze
‘stabiliteitsprogramma’s’ geven een overzicht van de geplande
ontwikkeling van tekort, inkomsten en uitgaven. Vraag is: hoe
verhouden deze ramingen zich tot de realisaties?
Figuur 1 geeft het algemene beeld voor de tekortontwikkeling
(in percentage bbp) van de landen van de eurozone, berekend als
het gewogen gemiddelde van de ontwikkeling in de individuele
landen. Per saldo lieten de jaarlijks uitgebrachte ramingen, elk
weergeven met een aparte lijn, steeds een verbetering in de richting van het begrotingsevenwicht zien. Te zien is dat tussen 1998
en 2000 de tekortdoelstelling wat ambitieuzer werd (de 2000-lijn
ligt boven de 1998-lijn), maar dat na 2000 de ambities flink zijn
teruggeschroefd. De dikke lijn laat zien dat de feitelijke tekorten
sinds de eeuwwisseling zijn toegenomen, zodat de doelstelling van
een begroting nabij evenwicht voor de meeste landen verder uit
het zicht is geraakt. Dat geldt in het bijzonder voor Duitsland,
Frankrijk, Italië, Portugal en Griekenland.
I
Figuur 1. Gewogen gemiddelde begrotingstekorten eurozone:
plannen versus uitkomsten
0,5
% bpp
2000
0,0
-0,5
1998
1999
-1,0
2000
2001
2002
1999
2004
2002
-1,5
-2,0
2003
2001
1998
2003
-2,5
uitkomst
-3,0
2004
Bron: Europese Commissie (2005)
Interpretatie
In het rapport ‘Public Finances in EMU 2005’ onderzoekt de
Europese Commissie (i) in hoeverre de ramingsfouten voor het
tekort kunnen worden verklaard door ramingsfouten voor de
groei en daarnaast (ii) of de verschillen zich voordoen aan de
inkomsten- of uitgavenkant van de begroting.
De economische groei is in 1998 en 1999 hoger, maar sinds
2000 lager uitgevallen dan door de lidstaten zelf was geraamd. De
verschillen hangen uiteraard samen met de tegenvallende conjunctuur sinds 2001, maar daarnaast schatten enkele lidstaten
(met name Duitsland, Italië en Portugal) de groei systematisch te
optimistisch in.
Ook de cijfers voor Nederland laten de invloed zien van de
groeivertraging sinds 2001. Deze was sterker dan in de rest van de
eurozone en duurde langer dan was geraamd in de Nederlandse
stabiliteitsprogramma’s, zodat het verschil tussen de plannen en
uitkomsten voor het tekort gedurende 2000-2003 groter was dan
gemiddeld voor de eurozone. Het probleem van structureel te
optimistische groeiramingen speelt daarbij niet: de gemiddelde
ramingsfout in de Nederlandse programma’s is vrijwel nul wanneer wordt gemeten over een langere periode sinds begin jaren
negentig (Strauch et al., 2004). Een onderliggende institutionele
factor is de onafhankelijke rol van het CPB bij het maken van de
ramingen voor de groei, terwijl in de meeste andere lidstaten deze
door de regering worden opgesteld, wat kan leiden tot politiek
geïnspireerd optimisme.
Uit een ruwe correctie van de ramingsfouten voor het tekort
voor ramingsfouten in de groei blijkt dat de tegenvallende groei
een substantieel deel, maar zeker niet het hele verschil tussen uitkomsten en ramingen voor het tekort kan verklaren. Interessant is
daarnaast te weten of verschillen zich voornamelijk voordoen aan
de uitgavenkant (hoger dan gepland) of aan de inkomstenkant
(lager dan voorzien). De nationale programma’s geven een
patroon van geplande tekortreductie door de lidstaten via verlaging
van de uitgaven als percentage van het bbp. De meest ambitieuze
programma’s, die van het jaar 2000, gingen ervan uit dat de uitgaven
in 2003 44,1% bbp zouden bedragen. De uitkomsten laten zien
dat de overheidsuitgaven tussen 1998 en 2000 inderdaad zijn
gedaald, maar tussen 2000 en 2003 zijn gestegen, van 47,1% naar
49,1% bbp. Hierbij speelt het noemereffect een rol (lager dan
geraamde groei leidt tot een hoger percentage uitgaven in het
bbp), maar daarnaast zijn ook beleidsmaatregelen die nodig waren
om de ambities waar te maken, niet altijd doorgevoerd.
Conclusie
De landen van de eurozone hebben in hun stabiliteitsprogramma’s per saldo een verlaging van de begrotingstekorten
gepland via verlaging van de uitgaven als percentage van het
bbp. De uitkomsten laten echter zien dat de tekorten en uitgaven als percentage van het bbp sinds de eeuwwisseling zijn toegenomen. De geloofwaardigheid van nationale begrotingsprogramma’s kan daarom worden vergroot door realistischer te
ramen en geplande maatregelen ook te implementeren. â–
Peter Wierts
Literatuur
Europese Commissie (2005) Public Finances in EMU 2005. European Economy 3.
Strauch, R., M. Hallerberg & J. von Hagen (2004) Budgetary forecasts in Europe –
the track record of stability and convergence programmes. ECB working
paper series, 307. Frankfurt.
ESB 01-07-2005
301