Naar een Europese bronbelasting op rente

Naar een Europese bronbelasting op rente
Aute ur(s ):
Eijffinger, S.C.W. (auteur)
Huizinga, H.P. (auteur)
Lemmen, J.J.G. (auteur)
De b eide eerste auteurs zijn verb onden aan het CentER for Economic Research en de vakgroep Algemene Economie van de Katholieke
Universiteit Brabant te Tilb urg. De laatste auteur is verb onden aan de Financial Markets Group van de Londo School of Economics and Political
Science.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4127, pagina 840, 4 november 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
belastingen

De toekomstige Nederlandse belastingpolitiek gaat waarschijnlijk uit van te geringe mogelijkheden om rente-inkomsten te belasten.
De kans om tijdens het voorzitterschap van de EU hierover afspraken te maken is gemist, het beleid is daardoor nu defaitistisch.
Een belangrijk onderdeel van de nieuwe belastingpolitiek is de belasting op kapitaalinkomen. Deze belasting dreigt goeddeels uit het
belastingformulier geschrapt te worden. Het accent van de Nederlandse belastingen komt dan grotendeels op arbeidsinkomen te liggen.
Dit is nu in feite ook al het geval, maar deze situatie wordt met de nieuwe, uitgelekte plannen wettelijk vastgelegd. In dit artikel schetsen
we mogelijkheden te komen tot een effectieve belastingheffing op kapitaalinkomsten.
Twee wegen
Vanwege de toenemende mobiliteit van kapitaal (zie onder) is er samenwerking binnen Europa nodig om effectief kapitaalinkomen te
belasten. Er zijn twee methoden: internationale informatie-uitwisseling (‘renseignering’), en gemeenschappelijke bronbelastingen.
Informatie-uitwisseling vergemakkelijkt belastingheffing door het land van de kapitaalverschaffer, terwijl bronbelastingen geheven
kunnen worden door het kapitaalimporterende land.
De eerste weg wordt bemoeilijkt door bankgeheim en door zelf-opgelegde ‘blocking laws’ die informatie-verstrekking door de eigen
belasting- autoriteiten aan derden bemoeilijken. Desondanks heeft Nederland tot op heden ingezet op internationale informatieuitwisseling. De Europese Commissie kwam daarentegen in 1989 met een voorstel voor een gemeenschappelijke rente-bronbelasting (zie
onder). Het probleem van bronbelasting is dat kapitaal steeds mobieler wordt, zodat samenwerking in Europa (zo mogelijk met de VS en
Japan) onontbeerlijk is. Dubbele belasting van internationaal kapitaalinkomen in geval van bronbelasting dient verder teruggebracht te
worden. Volgens het subsidiariteitsbeginsel kunnen landen echter afzonderlijk het niveau van kapitaalinkomen van het individu (de
heffingsgrondslag) blijven bepalen, terwijl er een gezamenlijk minimum-tarief wordt afgesproken.
Kapitaal wordt mobieler
Het vrijmaken van kapitaalmarkten en het afschaffen van valutacontroles versterken de internationale finan- ciele integratie. Afnemende
transactie- en communicatiekosten maken deze integratie ook steeds aantrekkelijker. Schuldtitels zijn internationaal in hoge mate
substitueerbaar, zeker als ze – zoals straks in de EMU – in dezelfde valuta gesteld zullen zijn. De Europese kapitaalmarkt en bancaire sector
zijn nu al sterk geinternationa-liseerd. De gaten in het huidige Europese belastingsysteem geven dan ook aanleiding voor uitgebreid
ontwijken en ontduiken van belasting op rente.
Institutionele beleggers
Het toestaan van buitenlandse beleggingen aan institutionele beleggers en een besef van het nut van internationale
portefeuillediversificatie hebben bijgedragen aan grotere internationale kapitaalstromen. Pensioenfondsen in Nederland, Engeland en
België beleggen nu respectievelijk 27%, 30% en 50% van hun activa in het buitenland. Institutionele beleggers zijn dominant in de
internationale kapitaalmarkten: in de jaren tachtig steeg hun aandeel in de totale internationale kapitaalstromen van 20% tot 70% 1. Het
volume van de particuliere besparingen, dat in de G-7 via institutionele beleggers geplaatst is, bedraagt nu zeven biljoen dollar 2.
De groei van institutionele beleggers maakt het moeilijker om internationale kapitaalstromen te belasten. Institutionele beleggers zijn in
hun thuisland doorgaans vrijgesteld van belasting op het rendement van hun investeringen. Dit betekent dat deze beleggers een
eventuele buitenlandse belasting niet kunnen verrekenen met de eigen belastingautoriteiten. Daarom vragen de grote beleggers een
hoger bruto rendement om op die manier gecompenseerd te worden voor buitenlandse bronbelastingen op rente en dividend. Dit doet
uiteraard de effectieve belasting teniet en brengt sommige landen ertoe dan maar geen bronbelasting te heffen.
Swaps en derivaten

Nieuwe financiële instrumenten nemen een steeds belangrijker plaats in op de financiële markten. Deze instrumenten maken het heffen
van belasting op inkomsten door rente of dividend op internationale beleggingen steeds moeilijker 3.
Rente-swaps ‘ruilen’ een vaste en een flexibele rentestroom, komend van bijvoorbeeld een vastrentende staatsobligatie en een
bankdeposito met flexibele rente. Een bronbelasting op de bruto rentestromen in beide richtingen zou zo zwaar zijn dat internationale
rente-swaps mogelijk ophouden te bestaan. Het alternatief van een rente-bronbelasting op alleen de netto rentestroom is echter moeilijk
uitvoerbaar, omdat de rentebetalingen vaak niet op hetzelfde tijdstip plaatsvinden en bovendien onzeker zijn. Om deze problemen te
omzeilen kan rente gerelateerd aan swaps vrijgesteld worden van rente-bronbelasting. Maar dan bestaat de prikkel om een internationale
rentebetaling als een swap te construeren en zo de rente-bronbelasting te ontduiken. Analoge problemen bestaan bij derivaten.
Luxemburg
Het creatief gebruik van nieuwe financiële instrumenten is slechts een van de methoden om de traditionele belasting op rente en
dividend te frustreren. Het netwerk van bilaterale belastingverdragen biedt ook mogelijkheden om belasting te ontwijken. Door effectief
‘verdragswinkelen’ kan belasting vaak vermeden worden. Giovannini noemt als voorbeeld een Belgisch bedrijf, dat rente ontvangt op een
Britse obligatie 4. Een directe rente-ontvangst vanuit Engeland wordt door dit land belast tegen een tarief van 10%. Belasting wordt
volledig vermeden, als de rentestroom plaats vindt via een dochteronderneming in Luxemburg. Voor ingezetenen van sommige landen
kan Nederland ook een nuttige tussenstop zijn, omdat Nederland zelf geen rente-bronbelasting heft en ook rente-bronbelastingen op
rente-stromen naar Nederland veelal via bilaterale verdragen afgeschaft zijn.
Belasting kan natuurlijk ook regelrecht ontdoken worden door fondsen te plaatsen in een land als Luxemburg, dat geen rentebronbelasting heft, en vervolgens de rente-inkomsten te verzwijgen voor de eigen fiscus. Zo’n kapitaaluitstroom kan via het
banksysteem zijn weg terugvinden naar het land van herkomst. Dit soort ‘circulaire geldstromen’ om de belasting te ontduiken zijn
waarschijnlijk aanzienlijk in Europa.
Bronbelasting in individuele landen is niet effectief
Afwenteling
De concurrentie op de internationale schuldmarkt heeft ertoe bijgedragen dat bronbelastingen op rente-inkomsten meer zijn verlaagd dan
bronbelastingen op dividend (of zelfs zijn afgeschaft). Bronbelastingen op rente verliezen ook aan populariteit, omdat de vrees bestaat,
dat deze belastingen leiden tot een opslag op de netto rente, zodat per saldo de belasting wordt afgewenteld op de debiteur.
Een Amerikaanse belegger zal een hoger rendement op buitenlandse beleggingen eisen ter compensatie van bronbelastingen die buiten
de VS betaald moeten worden. De mate waarin dit gebeurt zal afhangen van het Amerikaanse inkomstenbelastingtarief en van de kans
dat de Amerikaanse belegger achteraf de betaalde bronbelasting op rente-inkomsten uit buitenlandse beleggingen kan aftrekken van de
belastingaanslag door de Amerikaanse fiscus. Recent empirisch onderzoek bevestigt de vrees voor afwenteling van bronbelasting in
grote lijnen 5. Zo blijkt dat Amerikaanse beleggers in buitenlandse overheidsobligaties sinds 1990 een volledige vergoeding voor
bronbelasting eisen, aangezien deze niet aftrekbaar is van hun Amerikaanse belastingaanslag.
Kapitaalvlucht
Ook andere informatie maakt duidelijk dat één of enkele landen afzonderlijk niet in staat zijn internationale rentebetalingen effectief te
belasten. Buiten de EU belasten landen als Australië, Japan en Zwitserland rente op hun staatsschuld met een rente-bronbelasting.
Binnen de EU belasten Italië en Spanje rente op staatsschuld (tegen 12,5 en 25%; deze percentages zijn van toepassing op Amerikaanse
beleggers). Duitsland hief in de eerste helft van 1989 kortstondig een rente-bronbelasting van 10%, die ook van toepassing was op de
staatsschuld. Dit leidde tot een verdrievoudiging van de lange-termijn kapitaal-uitstroom vergeleken met een jaar eerder 6. Via een
circulaire geldstroom vond veel geld zijn weg onbelast terug naar Duitsland.
In januari 1988 voerde Nederland de rente-renseignering in, die banken verplichtte rentebetalingen aan ingezetenen aan de fiscus door te
geven. De aankondiging van deze maatregel zette een korte-termijn kapitaaluitstroom in gang, die aanzienlijk hoger was dan normaal.
België ervoer juist een grote instroom van beleggingskapitaal, nadat het in maart 1990 een bevrijdende rente-bronbelasting van 10% tot
25% had doorgevoerd ter vervanging van de (hogere) inkomstenbelasting op rente. In alle drie gevallen was Luxemburg een belangrijke
tegenpartij van de uitgelokte kapitaalstromen.
Poging tot Europese samenwerking
Een Europese richtlijn van 24 juni 1988 gaf de Europese Commissie de volgende opdracht mee: ”De Commissie dient uiterlijk op 31
december 1988 bij de Raad voorstellen in ten einde risico’s van distorsies en belastingontwijking of
-fraude, die voortvloeien uit de verschillen in de nationale regelingen inzake de belasting van spaargelden en de toepassing daarvan, op
te heffen of te verkleinen” 7. De Raad zou zich vervolgens uiterlijk 30 juni 1989 over de voorstellen uitspreken.
Om een effectieve rente-belasting te waarborgen zag de Commissie drie elkaar niet uitsluitende mogelijkheden:
» banken te verplichten om de belastingautoriteiten automatisch over de identiteit van rente-ontvangers in te lichten,
» de algemene invoering van een rente-bronheffing,
» nauwere samenwerking tussen de belastingdiensten van de lidstaten.

De Commissie achtte de eerste oplossing niet haalbaar vanwege obstakels zoals het bankgeheim, en kwam daarom in februari 1989 met
een voorstel van een minimum rente-bronbelasting van 15% en een aanvullend voorstel om administratieve (en dus niet-wettelijke)
barrières tegen weder- zijdse bijstand bij de belastingheffing op te ruimen. Lidstaten, die reeds een systeem van rente-renseignering voor
ingezetenen hadden (zoals Nederland), werd toegestaan de rente-bronbelasting alleen op buitenlanders van toepassing te laten zijn.
Verder stelde de Commissie een aantal vrijstellingen van de gemeenschappelijke rente-bronbelasting voor: rente op spaarboekjes en
andere vormen van volks- sparen, rente die commerciële inkomsten vormt (bijvoorbeeld op interbancaire leningen) en rente betaald aan
derde landen en op internationale leningen (Euro-obligaties). De laatste twee vrijstellingen beoogden de concurrentiepositie van
Europese financiële instellingen veilig te stellen. Als bijkomend verschijnsel openden ze uiteraard de weg naar belasting-arbitrage om de
Europese rente-bronbelasting te ontwijken 8.
Voor aanname van zulke richtlijnen is eenstemmigheid in de Raad van Ministers noodzakelijk. Uiteindelijk stemden vier van de twaalf
lidstaten tegen: Duitsland, Luxemburg, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Luxemburg zag zijn positie als intra-Europees financieel
toevluchtsoord in gevaar komen, terwijl het Verenigd Koninkrijk met Londen als belangrijkste financieel centrum ook veel te verliezen
had. Nederland is op nationaal niveau voorstander van rente-renseignering in plaats van een bronbelasting, en internationale
uitwisseling van informatie ligt hiervan in het verlengde. Ook zou de opwaartse druk van een rente-bronbelasting op de rente voor een
kleine open economie als de Nederlandse hard aan kunnen komen, ook al is Europese coördinatie juist de methode om zoiets tegen te
gaan.
Recente ontwikkelingen
Sinds 1989 is de Europese financiële integratie, en dus de noodzaak van een gezamenlijk beleid voor rente- belasting, alleen maar
toegenomen. De Europese Commissie heeft zich recentelijk dan ook weer voorstander getoond van een minimum rente-bronbelasting
naar het model van de afgewezen richtlijn van 1989. Het debacle van 1989 doet echter vermoeden dat een Europees belastingbeleid alleen
van de grond kan komen als eerst het Europese besluitvormingsmodel gewijzigd wordt.
De ideeën van de Europese Commissie voor belastingherziening zijn de moeite van het overwegen waard, zeker in het licht van de
komende belastingdiscussie in Nederland. In een perscommunique van 20 maart 1996 formuleerden de Europese ministers van
economische zaken en van financiën (de Ecofin-ministers) drie hoofduitdagingen voor een gezamenlijk belastingbeleid in de vorm van
een prioritering:
» stabilisering van de belasting- inkomsten van de lidstaten,
» een goed functioneren van de gezamenlijke markt, en
» het creëren van werkgelegenheid 9.
Deze prioritering, die werd overgenomen door de Commissie, duidt er, ten eerste, op dat dat de huidige beleidsconcurrentie leidt tot
fiscale erosie en competitie. Ten tweede, om de Europese markt goed te laten functioneren is het nodig de dubbele belasting van
internationale transacties te vermijden. Ten derde, werkgelegenheid moet worden bevorderd door de belastingdruk op arbeid te verlagen.
Ter voorbereiding van beleidsvoorstellen stelde de Commissie een panel van onafhankelijke experts in (de ‘High Level Group’). In
oktober 1996 kwam deze groep met een aantal aanbevelingen die door de Commissie werden overgenomen:
» het bestuderen van de rol van en samenwerking bij bilaterale belastingverdragen,
» het vrijstellen van bronbelasting op rente en royalties voor betalingen tussen gelieerde bedrijven (als uitbreiding van de eerdere
richtlijn op dit gebied),
» een gemeenschappelijke minimum rente-bronbelasting 10,
» het instellen van een nieuwe studiegroep om af te bakenen welke nationale belastingmaatregelen voor andere lidstaten schadelijk zijn.
Het derde punt brengt de Commissie terug bij haar voorstellen van 1989. De Commissie gaf aldus opnieuw aan een dergelijke rentebronbelasting een waardevolle eerste stap te vinden.
Lessen voor Nederland
Het Europese systeem van belastingheffing op kapitaalinkomen, in het bijzonder de rente-bronbelasting, is een min of meer willekeurige
optelsom van nationale tradities en internationale beleidsconcurrentie. De toenemende economische en financiële integratie in Europa
maakt de nadelen van deze situatie steeds duidelijker. Het voltooien van de EMU en de invoering van de euro zullen de kosten van het
huidige belastingsysteem alleen maar verscherpen. Bij gebrek aan een Europees raamwerk is het aan de lidstaten zelf om
belastingherziening door te voeren.
In Nederland is in de Miljoenennota van 1996 zo’n belastingherziening in het vooruitzicht gesteld. Het betreft invoering van een
analytisch of duaal karakter van het belastingsysteem (waarbij kapitaalinkomen los van arbeidsinkomen en tegen een relatief laag tarief
wordt belast), een verschuiving van de belastingdruk van arbeid naar kapitaal (en milieu-vervuilende activiteiten), en een verschuiving
van directe naar indirecte belastingen 11. Voor een klein land als Nederland blijft het natuurlijk zinvol om aan te dringen op Europese
coördinatie van beleid. Vooral de voorgenomen verzwaring van de effectieve belasting van kapitaal zal Nederland een stuk beter afgaan
met dan zonder Europese samenwerking.

Vooralsnog vindt belastingherziening in een aantal EU-lidstaten plaats zonder regie van de Europese Unie. Op termijn is het echter
onvermijdelijk dat Europa – met de VS en Japan – overgaat tot een hechtere samenwerking op het gebied van rente-bronbelasting. Het is
jammer dat het Nederlandse voorzitterschap dergelijke kansen heeft laten liggen. Het is ook betreurenswaardig dat Nederland met een
belastinghervorming dreigt te komen, die het kapitaalinkomen bijna volledig uit het belastingformulier schrapt. Zo’n hervorming zou
defaitistisch zijn

1 J. Slemrod, J. Alworth, M.P. Devereux, R.H. Gordon, H. Huizinga, en R. Vann, The taxation of income from international investment,
mimeo, 1996, OESO, Parijs.
2 M. Hurley, S. Meers, B.J. Bornstein en N.R. Strumingher, The coming evolution of the investment management industry: opportunities
and strategies, 1995, Goldman Sachs, New York.
3 J.S. Alworth, Taxation, financial innovation and integrated financial markets: some implications for tax coordination in the
European Union, mimeo, 1996, Universita Luigi Bocconi, Milaan.
4 A. Giovannini, National tax systems versus the European capital market, Economic Policy, 1989, blz. 346-386.
5 S. Eijffinger, H. Huizinga en J. Lemmen, Short-term and long-term government debt and nonresident interest withholding taxes,
CentER Discussion Paper 9688, Tilburg, 1996.
6 Zie G. Kopits (red.), Tax harmonization in the European Community, policies and analysis, IMF, Washington, DC, 1992, blz. 68.
7 Europese Commissie, 1989, Voorstellen voor richtlijnen betreffende een gemeenschappelijke bronbelasting en wederzijdse bijstand,
COM(89) 60 def.
8 H. Huizinga, International interest withholding taxation: prospects for a common European policy, International Tax and Public
Finance, 1994, blz. 277-291.
9 Europese Commissie, Taxation in the European Union, Discussion paper for the informal meeting of Ecofin ministers, 20 maart 1996,
Brussel.
10 Europese Commissie, Taxation in the European Union, Report on the development of tax systems, COM(96) 546 final, 22 oktober
1996, Brussel.
11 In de Tweede Kamer bevestigde Staatssecretaris Vermeend op 13 mei 1997 dat belastingherziening volgens deze lijnen in
voorbereiding is. Zie Handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 28, 1997.

Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)