Ambtenaar of zelfstandige?
Aute ur(s ):
Groot, H.L.F. de (auteur)
Nahuis, R. (auteur)
Beide auteurs zijn verb onden aan de vakgroep Algemene Economie van de KUB.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4093, pagina 135, 12 februari 1997 (datum)
Rubrie k :
Uit de vakliteratuur
Tre fw oord(e n):
publieke, sector, uit, de, vakliteratuur
Er wordt heftig gediscussieerd over verzelfstandiging van overheidsdiensten. Een bekend voorbeeld is de studiefinanciering. Doet de
Informatie Beheer Groep dit efficiënter (zoals de voorstanders van verzelfstandiging beweren), of dreigt een achteruitgang van de
kwaliteit? In recent onderzoek bestuderen Hart, Shleifer en Vishny deze vraag met een contractmodel 1.
Dat model werkt als volgt. Met een ambtenaar sluit de overheid een contract waarin een salaris wordt overeengekomen. De ambtenaar
moet altijd verantwoording afleggen aan de overheid. Is de overheid niet tevreden over de geleverde dienst, dan kan de ambtenaar
ontslagen worden. Wanneer de dienst wordt uitgevoerd door een zelfstandige aanbieder, dan specificeert het contract prijs en kwaliteit
van de te leveren dienst. Verondersteld wordt dat de overheid en de zelfstandige aanbieder tot elkaar veroordeeld zijn: voor de aanbieder
is er geen andere potentiële vrager naar de dienst, en voor de overheid is er geen andere potentiële aanbieder (bijvoorbeeld vanwege
kennisvoordelen). Er zijn twee ‘innovaties’ mogelijk . De aanbieder van de dienst kan enerzijds de productiekosten van de dienst verlagen
en anderzijds een kwaliteitsverbetering nastreven. Verondersteld wordt dat een kostenverlaging gepaard gaat met een verlies aan
kwaliteit en dat kwaliteitsverhoging kosten met zich meebrengt.
De vraag is nu, wat de prikkels zijn voor de gecontracteerden. Zowel de zelfstandige aanbieder als de ambtenaar streven naar maximaal
netto gewin uit de relatie met de overheid (die maximale welvaart nastreeft). In het geval van publieke voorziening zal de ambtenaar voor
alle voorgestelde wijzigingen in de manier van produceren van de dienst toestemming moeten vragen aan de overheid en moeten
onderhandelen over een nieuw salaris. De kracht van de ambtenaar in deze onderhandelingen wordt ondermijnd door de mogelijkheid die
de overheid heeft de ambtenaar te ontslaan en te vervangen door een nieuwe (die een deel van de door de oorspronkelijke ambtenaar
bedachte innovaties kan realiseren). Als gevolg hiervan heeft de ambtenaar te weinig prikkels tot innovatie, noch voor kostenreductie,
noch voor kwaliteitsverbetering.
Bij een zelfstandige dienst is de situatie anders. Het contract bevat hier alleen bepalingen over de kwaliteit. De gecontracteerde is
volledig vrij om de kosten van het aangeboden product te verlagen, zolang de contractuele verplichtingen maar nagekomen worden.
Bedenk hierbij, dat het onmogelijk is om de kwaliteit van een dienst volledig in een contract vast te leggen. Bij kwaliteitsverbeteringen
daarentegen zal de gecontracteerde met de overheid in overleg willen treden om een hogere prijs voor de aangeboden dienst te
bewerkstelligen. Deze noodzaak tot her-onderhandelen werkt ontmoedigend, zodat de kwaliteitsinnovaties geringer zullen zijn dan
maatschappelijk optimaal is. Toch zal een verzelfstandigde dienst meer aan kwaliteitsinnovaties doen dan een ambtenaar. Immers, in de
onderhandelingen over een hogere vergoeding heeft de dienst een sterkere positie tegenover de overheid (er is geen alternatief), terwijl
de ambtenaar ontslagen kan worden.
Kortom: beide eigendomsvormen zijn sub-optimaal, maar welke eigendomsvorm het slechtste is hangt af van de aard van de dienst.
Wanneer kwaliteit zwaar weegt en kwaliteit goed in het contract is vast te leggen, is verzelfstandiging al gauw voordelig. Het leidt tot
lagere kosten, terwijl de overheid de aanbieder aan een bepaalde kwaliteit kan houden. Verder worden kwaliteitsverbeterende innovaties
sterker aangemoedigd dan bij publiek eigendom. Waar kwaliteit niet zo objectief meetbaar en toetsbaar is, heeft een publieke aanbieder
de voorkeur. Een contract met een ambtenaar impliceert immers dat niet alleen afspraken over het resultaat (prijs en kwaliteit), maar ook
over de precieze werkwijze gemaakt kunnen worden. Dat voorkomt excessieve schade door kostenreductie. Op deze wijze komen de
auteurs tot de conclusie dat verzelfstandiging van gevangenissen niet aanbevelenswaardig is. Kostenbesparingen zullen hier al snel tot
een – moeilijk aantoonbare – achteruitgang van de behandeling van gevangenen leiden.
Voor Nederland is de verzelfstandiging van de studiefinanciering een aardig voorbeeld. De schade die resulteert uit kostenreductie is
waarschijnlijk gering (verkeerd geadresseerde brieven of te laat uitbetaalde beurzen). De kwaliteitsverbeteringen door innovaties kunnen
echter aanzienlijk zijn. Denk aan snellere beschikbaarheid van meer betrouwbare informatie voor politiek en onderwijsinstellingen.
Verzelfstandiging lijkt dus een goede keuze geweest; niets gaat boven Groningen.
Het hier besproken contractmodel is aardig, maar niet volledig. Een heilzaam (of schadelijk) effect van concurrentie tussen zelfstandige
aanbieders wordt door de auteurs bijvoorbeeld a priori uitgesloten. Eveneens wordt de problematiek van de toegankelijkheid van de
dienst en gelijkheid (tweedeling!) min of meer genegeerd. Ook wordt de rol van zelfzuchtige politici niet belicht en streven ambtenaren
niet naar maximalisatie van bijvoorbeeld hun macht en invloed in het politieke besluitvormingsproces. Het laatste woord over
verzelfstandigingen van Nederlandse publieke voorzieningen is dan ook nog niet gezegd. Maar dat er in deze discussie aandacht moet
zijn voor de contracten tussen overheid en uitvoerders, dat hebben Hart, Shleifer en Vishny overtuigend aangetoond
1 O. Hart, A. Shleifer en R.W. Vishny, The proper scope of government: theory and an application to prisons, NBER Working Paper, nr.
5744, september 1996.
Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten ( www.economie.nl)