Deregulering: ervaringen in het buitenland

I
I

!

In
Deregulering: ervaringen •
het buitenland
E.A. Bolhuis en RH.J.M Gradus*

D

eregulering is een middel om de economie efficiënter te laten functioneren. In dit
artikel wordt aan de hand van ervaringen uit Duitsland, Japan, het VK en
Nieuw-Zeeland aangegeven aan welke institutionele voorwaarden moet worden
voldaan om een programma van deregulering succesvol te laten zijn.

Deregulering, privatisering en aanscherping van mededinging zijn loten van dezelfde staml. Achterliggende gedachte is een meer gerichte rol van de overheid
en het effectiever benutten van de werking van markten voor het bereiken van maatschappelijke doelstellingen. Voor economen is deze gedachte niet nieuw2;
zij vormt als het ware een van de oerwaarheden van
de economische wetenschap: de markt leidt onder
de veronderstelling van volledig vrije mededinging
tot optimale uitkomsten. Ondanks groeiende steun
in het gehele spectrum van de politiek voor verdergaande deregulering, lijken in Nederland slechts langzaam resultaten te worden geboekt. Blijkbaar ontbreekt op het beslissende moment voldoende
ondersteuning om de verhouding overheid/markt
substantieel te herwaarderen.
In dit artikel zal aan de hand van ervaringen in
het buitenland worden nagegaan aan welke voorwaarden minimaal moet zijn voldaan om tot een betekenisvolle verbetering van de marktwerking te komen. Het gaat hierbij om Duitsland, het VK, Japan en
Nieuw-Zeeland, waar in de afgelopen jaren initiatieven zijn genomen tot deregulering, privatisering en
aanscherping van de mededinging. De wijze waarop
het proces van deregulering in deze vier landen tot
stand is gekomen (en komt) verschilt sterk. De Duitse regering heeft, na advies van een onafhankelijke
commissie in 1991, een aanvang gemaakt met het
schrappen van belemmerende regels. De in 1979 aangetreden conservatieve regering in het VK begon een
omvangrijk programma van privatisering. In de komende maanden zullen als een nieuw initiatief 7.000
door de overheid gestelde regels worden doorgelicht. In Japan wordt sinds het aantreden van de brede coalitie in augustus 1993 deregulering als één van
de belangrijkste onderdelen van het economische beleid beschouwd. Sinds 1984 wordt in Nieuw-Zeeland
een zeer omvangrijk programma van deregulering
uitgevoerd. Het betreft hier initiatieven op het gebied
van de arbeidsmarkt, de energiemarkt, de huren, de
internationale handel (afschaffing tarieven en quota’s) en de semi-publieke sector (vervoer en telecommunicatie).

Economische aspecten van deregulering
In het afgelopen decennium is het inzicht gegroeid
dat overheidsregulering
de dynamiek van de economie belemmert. Daarom legt het beleid steeds meer
het accent op versterking van de marktwerking. Niet
dat daarmee een simpel recept te geven is. Immers,
waar sprake is van marktfalen, wordt niet met een
eenvoudig dereguleringsconcept
verbetering van de
marktwerking bereikt. Dit zou ook te gemakkelijk
voorbijgaan aan de argumenten pro regulering. Voor
kartelvorming, als uitkomst van zelfregulering of regulering van de overheid3, kunnen immers in een
aantal gevallen valide argumenten worden gehanteerd. Ongelijke marktposities door concentratietendenzen, ongelijke posities van aanbieders versus vragers, externe effecten of informatie-asymmetrie zijn
veel genoemde argumenten. Ook zou te felle concurrentie kunnen leiden tot korte-termijn denken en
prijsdumping zodat noodzakelijke investeringen op
de lange termijn achterblijven en het risico van faillissementen leidt tot kapitaalvernietiging.
Deregulering is dan ook geen doel in zichzelf.
Het gaat om het leveren van maatwerk en het scheppen van mogelijkheden aan economische entiteiten
om zo goed als het kan te presteren zonder voorbij
te gaan aan maatschappelijke belangen. De recente

• De auteurs zijn werkzaam bij de Directie Algemene
Financiële en Economische Politiek van het Ministerie
van Financiën. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven. Wij danken R. Bos (OCFEB), J. Kremers, M. Pauwels
en D. Sluimers voor discussie, en A. Held van het Duitse
Ministerie van Economische Zaken voor het aanleveren van
het materiaal over het Duitse dereguleringsproces.
1. Zie bij voorbeeld Regulatory reform, privatisation and
competition policy, OESO, Parijs, 1992.
2. Zie bij voorbeeld R. van der Ploeg, Solidariteit en de
tucht van de markt, Socialisme en Democratie, 1993.
3. Zie bij voorbeeld F. van Waarden en B. Unger, Marktfalen, kartellisering en economische efficiënte, ESB, 23 september 1992, blz. 916- 920.

spaarbankencrisis in de VS laat zien dat deregulering
haar keerzijde kan hebben.
Het is om een aantal redenen wenselijk om de regelgeving thans aan een kritische toets te onderwerpen. Allereerst is men steeds meer tot het inzicht gekomen dat een grote bemoeienis van de overheid
met het economische leven en daarmee gepaard
gaande regulering grote kosten met zich meebrengt.
Dit is niet alleen het gevolg van de toegenomen regulering in de afgelopen decennia, maar hangt ook samen met de ontwikkelingen op goederen- en arbeidsmarkt. De ontwikkelingen op de arbeidsmarkt met
groeiende professionele arbeidskrachten, die zich
breed willen en kunnen inzetten, maken grotere flexibiliteit noodzakelijk. Daarnaast is door het afnemen
van de produkt-levenscyclus het belang van snelle reactiemogelijkheden op bij voorbeeld marktontwikkelingen groter geworden. Er is drang tot voortdurende
innovatie en toepassen van de meest recente technologie.
Dit argument heeft met name in de liberalisatie
van de telecommunicatiemarkt
en de luchtvaart een
rol gespeeld en wordt ook door empirische studies
ondersteund. De Boer vindt in een vergelijking van
de groei van de telecommunicatiemarkt
in vijf landen
dat in landen, die in een vroeg stadium deze markt
hebben gedereguleerd, sprake is van een hogere
marktgroei4. Interessant zijn in dit verband de gedetailleerde micro-economische bevindingen in de VS,
waar sinds het einde van de jaren zestig een omvangrijke deregulering werd doorgevoerd in een aantal
sectoren zoals de telecommunicatie en de luchtvaartS. In de luchtvaartsector bedroegen de welvaartsvoordelen van deregulering $ 14-20 mrd, is de werkgelegenheid met 6% gestegen en verbeterde ook de
winstpositie. Deze studies laten zien dat de winstgroei op de telecommunicatiemarkt
$ 0,7-1,6 mrd
bedraagt, maar dat er nog aanzienlijke welvaartsvoordelen zijn te behalen bij verdere liberalisatie.
Tegelijkertijd is er een groeiend inzicht dat regulering ook kan resulteren in overheidsfalen6. Dit argument heeft er in een aantal landen toe geleid om de
band tussen openbaar vervoersbedrijven en overheid
los te snijden en deze op afstand te plaatsen. Ook
deregulering in de openbaar-vervoermarkt
leidt tot
grote voordelen. Zo heeft de introductie van een
systeem van beheerste deregulering, waarbij door
middel van aanbestedingen een concurrentie-mechanisme geïntroduceerd werd, geleid tot kostenbesparingen van rond tien procent in Zweden en Noorwegen tot bijna twintig procent in Londen, zonder dat
het produktaanbod ingrijpend is verminderd. Onderzoek in de VS wijst op aanzienlijke voordelen van
deregulering in het railvervoer, waarbij de consumenten een voordeel van tussen $ 9-15 mrd en producenten een voordeel van $ 5 mrd behaalden7.
Ook externe factoren spelen een rol. Zo maakt
de totstandkoming van de interne markt het noodzakelijk om de nationale regulering op een Europese
leest te schoeien. Een argument pro deregulering is
voorts dat zelfs regels met een geringe reikwijdte
kunnen leiden tot een proces in de markt, dat verder
gaat dan de wetgever beoogt. Als reactie op regels
wordt immers de status van de belangenbehartigen-

ESB 27-4-1994

de organisaties vergroot, zodat in zichzelf een dynamiek ontstaat van regels en zelfregulering. Een voorbeeld daarvan is de vestigingswet. Empirisch onderzoek leidt ook hier tot de conclusie, dat door
vermindering van de regelgeving voordelen zijn te
behalen8.
Als laatste argument is nog aan te voeren dat het
merendeel van de reguleringsafspraken zijn opgesteld in de jaren dertig en vijftig toen prijsregulering
werd beschouwd als belangrijk instrument voor het
afzwakken van de conjunctuur. Juist ook door de toegenomen internationale verwevenheid wordt het afzwakken van de conjunctuur door nationale overheden steeds meer illusoir.

De rol van belangengroepen
In de meeste landen blijkt de aanwezigheid van economische argumenten geen voldoende voorwaarde
voor deregulering. In Duitsland is na een buitengewone gedegen analyse een voorstel tot deregulering
op moderne gronden gelanceerd (zie kader). Na drie
jaar blijkt slechts een beperkt aantal aanbevelingen te
zijn uitgevoerd. Een interessante vraag is waarom het
dereguleringsproces in Duitsland relatief zo moeizaam verloopt, terwijl toch op een duidelijke wijze
economische criteria zijn afgeleid, die de noodzaak
van deregulering onderstrepen. Een verklaring hiervoor wordt gegeven door Held 9. Naar zijn oordeel is
men er onvoldoende in geslaagd om ‘konservierende
Gruppeninteressen’
uit te schakelen.
Een meer algemene verklaring voor het bovenstaande wordt gegeven door de belangengroepentheorie van OlsonlO. Door effectief lobbyen slagen
bepaalde groepen erin om hun deelbelangen te stellen boven veel moeilijker definieerbare maatschappelijke belangen. Deze belangengroepen (vakbonden,
boerenorganisaties, professionele organisaties, kartels) streven naar een bepaalde regulering in het belang van hun organisatie.
Volgens Olson dienen er selectieve argumenten
(dat wil zeggen argumenten slechts van toepassing
op de leden van de belangengroep) aanwezig te zijn
om een belangengroep effectief te maken. Als voorbeeld noemt Olson voor de VS de rechtsbescherming
tegen ontslag (‘selectief argument’), die een vakbewe-

4. Zie hiervoor ook W. de Boer, Hoe communicatief is de
EG?:het media- en informatiebeleid, Preadvies van de Vereniging voor Staatshuishoudkunde,
1993, blz. 87-106.
5. Zie C. Winston, Economie deregulation: days of reckoning for microeconomists, journalof Economie Literature,
september 1993, blz. 1263-1289.
6. Volgens de bureaucratie theorieën van Niskanen en Buchanan bestaat er een natuurlijke tendens tot overregulering en bureaucratie binnen het overheidsapparaat
en kunnen in de politieke afweging deelbelangen gaan prevaleren.
7. Zie C. Winston, op cit., 1993.
8. M.A. Carre, P. Fris en A.R. Thurik, De gevolgen van de
nieuwe vestigingswet, E5B, 24 november 1993, blz. 1082-86.
9. Zie A. Held, Dereguliering in Deutschland- Ein Erfolg?,
Wissenschaftfür die Praxis, 1993/IV, blz. 215-220.
10. Zie M. Olson, Tbe logic of collective action, Harvard
University Press, Cambridge, 1965 en Tbe rise and decline
ofnations, Yale University Press, New Haven, 1982.

Deregulering in .Duitslancl
In maart 1991 werd door een Duitse commissie een
rapport uitgebracht over deregulering en mededinging!. Het rapport bevat een gedetailleerde analyse
van institutionele belemmeringen voor het flexibel
functioneren van markten in de Duitse economie,
met concrete en verregaande aanbevelingen tot bevordering van het aanpassingsvermogen en de groeidynamiek. De sectoren, die de commissie heeft
geanalyseerd, zijn het verzekeringswezen, de vervoerssector, de energiesector, dienstverlening (indusief vrije beroepen) en de arbeidsmarkt. Het.rapport
geeft per deelmarkt een overzicht van de bestaande
regulering en de achtergrond hiervan. Vervolgens
wordt de bestaande regulering aan een kritische
toets onderworpen uitmondend in een toekomstige
regulering toegesneden op moderne reguleringsgronden, zie tabel.
In de verzekeringsmarkt wordt betoogd, dat het
opleggen van prijs- en aanbodregulering en insolventie-eisen overbodig wordt en dient te worden
vervangen door minintale polisvoorwaarden en de
introductie van een verzekeringsbeschetlningsfonds.
In de vervoersmarkt wordt, indien er sprake is van
voldoende mededinging, prijsreguleririg niet meer
nodig en dient in een competitieve markt aanbodre~
gulering zich te beperken tot het aanbeSteden Van
onrendabele lijnen. In de arbeidsmarkt maakt de toenemende mondigheid en groeiende professionaliteit

beschetlning van werknemers minder urgent, zonder dat er voorbij gegaan wordt aan het internaliseren van externe effecten (scholing, voorlichting .
Na het uitbrengen van het rapport werd een
stuurgroep van Kamerleden benoemd die de verschillende aanbevelingen vertaalde naar concrete beleidsmaatregelen2. Het merendeel van de aanbevelingen op de diverse deelterreinen is inderdaad door
de stuurgroep overgenomen, m.u.v. het taxi-verkeer,
de arbeidsmarkt en het notariaat. Door middel van
jaarlijkse rapporten kan de voort~ang van het dereguleringsproces worden gevolgd . De meeste aanbevelingenbevitlden
zich in de fase van wetsvoorbereiditlg of diScussie met de belanghebbenden.
Een aantal belangrijke aanbevelitlgen zoals de privatisering van de spoorwegen en de afschaffing van
de prijsafspraken itl het goederenvervoer en de
scheepvaart zijn reeds doorgevoerd.
1. Unabhangige Expertenkommission zum Abbau marktwirdriger Regulieringen, Marklö.fjnung und Wettbewerb, Poeschel Verlag, maart. 1991. Voor een beschouwing over dit
rapport zie j.J.M.Kremers, Groeidynamiek in Duitsland,
ESB, 27 mei 1992, blz. 512-516.
2. Besd1!üss.e d:c Koaliti0nsarbeitsgruppe Deregulering, Zu
den. Vorschllig der Der~uleringskommission, zusammengeste1lt auf Grond der Sitzungsprotokolle, 29 april 1992.
3>ZÎe Bundesministciiumfür Wirtschaft, Dokumentation,
ReparlonGermanydef’egul4til’Jn policy, maart 1993.

en

ging haar leden biedt die opkomen voor een hoger
loon. In Nederland zijn het bij voorbeeld de boerenorganisaties die door selectieve argumenten (‘voordelen voor haar leden’) een hoge organisatiegraad
kennen. De effectiviteit van een belangengroep
kan
worden afgemeten aan de volgende kenmerken:
homogeniteit, exclusiviteit, organisatorische aspecten
en beperkte kennis van publieke zaken.
Wil een grote belangengroep
daadwerkelijk invloed
uitoefenen, dan zal aan een aantal van de bovenstaande kenmerken voldaan moeten worden. De
organisatorische mogelijkheden die de luchtverkeersleiders en de binnenscheepvaart
bezitten om respectievelijk het luchtverkeer en de scheepvaart lam te
leggen maken hen tot een effectieve belangengroep.
Voor de effectiviteit van de belangengroep
is het ook
van belang of er sprake is van exclusiviteit zoals notarissen of werknemers van een bepaald bedrijf.
Olson betoogt dat een grote belangengroep
enige
tijd nodig heeft om zich te organiseren en dat in een
stabiele democratie er steeds meer belangengroepen
komen. Hierdoor wordt de regeldichtheid steeds groter en zal ook de economische groei negatief beïnvloed worden. Slechts een externe schok zoals een
nederlaag in een oorlog kan dit proces keren. Hieruit
verklaart Olson de relatief gunstige ontwikkeling van
West-Duitsland, Japan en het Zuiden in de VS. Het
antwoord op de vraag wat de beleidsreactie van de
overheid is in een samenleving, waar de belangengroepen aan invloed winnen, is ambivalent. Men zou
kunnen betogen dat de overheid er goed aan doet
om deze belangenconglomeraten
te doorbreken, om
zodoende de economische efficiëntie te vergroten.
Aan de andere kant zijn er ook voordelen te behalen,
indien de belangenbehartiging
op een zo hoog mogelijk niveau plaatsvindt omdat belangenbehartiging
dan rekening houdt met macro-economische
gevolgen van hun acties. De relatief gunstige cijfers van
werkgelegenheid
en groei van Zweden ten opzichte
van het VK verklaart Olson uit het bestaan van een
centralistisch systeem van belangenbehartiging.

De politiek-institutionele afweging
Olson is somber over de mogelijkheden tot deregulering. In deze paragraaf zullen wij aan de hand van
een tweetal ervaringen in het VK en Nieuw-Zeeland
betogen, dat een juiste politieke en institutionele constellatie, zonder dat er sprake is van een externe
schok, de belangengroepen
voldoende tegenspel
kan bieden en voor de noodzakelijke deregulering
kan zorgenll.
Sinds het aantreden van de conservatieve regering in het VK in 1979 is er een omvangrijk programma van privatisering en deregulering afgewerkt.
Werd in 1979 nog 11% van het bnp in staatsbedrijven
voortgebracht, thans is dat percentage 3%. Het programma van privatisering was een logisch vervolg op
het gegroeide inzicht, dat de slechte produktieprestatie van staatsbedrijven voor een belangrijk deel te wijten is aan het opleggen van meerdere doelstellingen
tegelijk zoals winst, werkgelegenheid
en inflatie. De
privatisering had in het begin vooral betrekking op
staatsbedrijven (auto-industrie, hotels), die reeds in

ESB 27-4-1994

Loon- en
prijsregulering

In principe in 1984 afgeschaft.
De overheid onthoudt zich van inmenging
in private loononderhandelingen.
Huur- en energieprijsderegulering tussen ’85 en ’88.

Arbeidsmarkt

Nieuwe wet in 1987, die decentrale loononderhandelingen en pluriformiteit van vakbonden nastreeft.
In 1990 nadere aanscherping.
In 1988 OpSplitsingvan Rijksoverheid in verschillende
sectoren,die decentraal loononderhandelingen voeren.

Internationale haUdel

Exportsubsidies voor landbouw en industrie afgebouwd
sinds 1985.
Weghalen bilaterale handelsbeperkingen tussen
Australië en Nieuw-Zeeland in 1990.
Aankondiging van (unilaterale) afbouw tarieven.

Financiële markten

Weghalen van beperkingen op internationale
kapitaalstromen en binnenlands krediet in 1984.
Afschaffen van toetredingsbarrières in de bancaire wereld.

Andere private
diensten

Transport: liberalisatie goederenvervoer en
taxiverkeer (983)
Liberalisatie luchtverkeer (987).
Introductie mededinging in telecommunicatie (’87, ’89).

Bron: OESO, Economie Surveys, New Zealand 1990/1991, blz. 61.

Tabel 1.
een marktomgeving opereerden. Later werden ook
semi-publieke sectoren zoals de energie-, de nuts- en Belangrijkste
deregulering
de transportsector geprivatiseerd 12. De sterke politiein Nieuwke positie van minister-president
Thatcher heeft als
Zeeland sinds
een belangrijke katalysator gewerkt.
1984
De privatiseringen werden gecombineerd
met deregulering, daarnaast vond er met name deregulering
plaats in de financiële dienstverlening. Aan het einde
van de jaren tachtig liep, mede onder invloed van de
economische recessie en de teruglopende electorale
steun voor de regering- Thatcher, het proces van deregulering vertraging op.
Onlangs is in het VK een nieuwe impuls gegeven
aan het proces van deregulering. Anders dan in de
jaren tachtig is er geen samenhang met een omvangrijk privatiseringsprogramma,
maar worden diverse
overheidsregels hier sec beoordeeld13. Het gaat met
name om het kritisch bezien van belemmerende
regels voor de industrie. Het voortouw is dan ook
genomen door het Ministerie voor Handel en Industrie van Heseltine, die daarvoor de publieke dekking
kreeg van de minister-president
Major. Zeven task

11. In M. Olson, Pressiegroepen en economische groei, Rotterdamse Monetaire Studies nr. 15, 1984, is een discussie opgenomen tussen Olson en Madisson, waarin de laatste als
voornaamste kritiekpunt het ontbreken van politieke factoren aangeeft.
12. Zie J. Vickers, Government regulatory policy, Oxford Review of Economie Policy, 1991, blz. 13-30.
13. Zie Newsfrom the taskforces, current status oftaskforce issues, 5 augustus 1993. De task forces zullen werkzaam
zijn in de sectoren voedsel en agrarische produkten, communicatie en transport, bouw, industrie, financiële diensten, geneesmiddelen en overige diensten zoals toerisme
en groothandel.

,,

de vraag of de beslissing juist was
naar het invoeringsmoment.
advisering
intern
advisering
Door eerst de liberalisatie van
de goederenmarkt ter hand te neextern
een centrale
Japan
men wist de regering de steun
commissie
voor verdere aanpassingen van
belangrijke delen van het bedrijfsleven te verwerven. De door het
extern
een centrale
Duitsland
wegvallen van de protectie toenecommissie
mende internationale concurrentie maakte snel duidelijk, dat de
Nieuwzeelandse economie te
extern
7 task forces
VK
kampen had met rigiditeiten in de
op diverse
arbeidsmarkt, die vervolgens wer3. cnn,;trn,ctie
deelgebieden
den aangepakt.
4. industrie
Overigens lijkt na een betrek5. medicijnen
kelijk succesvolle periode van de6, financiële
regulering, thans een terugslag in
diensten
dit proces plaats te vinden. Oor7. overige
zaak is mede daarin gelegen, dat
diensten
geen van de twee belangrijke politieke blokken meer over een
Implementatiefase. omvangrijk
De markten.
intern
Ambtelijk adNieuwmeerderheid in het parlement bedereguleringsprogramma
Subsidies.
vies politiek
Zeeland
schikt.
Belangrijke
_Verlaging van
gedragen door
Het belang van de politieke
‘atieven
belastingen.
Min. van
rugdekking wordt ook aange,1990. Financiën
toond door het voorbeeld van Japan. Ook in Japan dat van oudsher een sterke mate van overheidsinterventie kent,
Tabel 2. Over- forces, allen bestaande uit personen uit het bedrijfs
zicht van de
staat sinds het aantreden van de regering Hosokawa
leven, zullen in het komende halfjaar in het totaal
deregulein augustus 1993 deregulering hoog op de politieke
7.000 regels gaan bezien. Nadrukkelijk worden bij de
rlngsprocesagenda. Een commissie adviseert de regering en
beoordeling van regels geen belangenbehartigers
besen
heeft in november een interimrapportage afgerond16.
trokken, maar onafhankelijke individuen met inzicht
De verwachting is dat een omvangrijke deregulering
in de wijze waarop deze regels het functioneren van
ook de binnenlandse vraag en de importen zal stimude markt beïnvloeden.
leren. Vandaar ook dat dit proces met bijzondere beHet Nieuwzeelandse proces van deregulering belangstelling vanuit het buitenland (met name ook vangon in 1984 met het aantreden van de socialistische
uit de VS) gevolgd en gestimuleerd wordt. Daarnaast
Minister van Financiën Douglas14. Het nieuwe kabilijkt de huidige recessie een ‘prima’ voedingsbodem
net begon onmiddellijk met een omvangrijk programom eens kritisch naar de restrictieve regelgeving te
ma van deregulering en macro-economische stabilisakijken.
tie (inflatie, wisselkoers). Ook, nadat in 1989 een
Deze uitgangspositie ten spijt lijkt van effectieve
regeringswisseling had plaatsgevonden en de conserderegulering in Japan nog geen sprake. Mede door
vatieven aan het bewind kwamen, werd dit programde brede politieke samenstelling van de coalitie van
ma voortgezet.
links naar rechts en de smalle politieke basis in het
Zoals uit tabel 1 blijkt gaat het hier om een zeer
parlement is de oorspronkelijk voor december toegebreed pakket van deregulering. Interessant in het
zegde nadere uitwerking nog steeds niet gerealiNieuwzeelandse voorbeeld is met name de institutioseerd. Het recente aftreden van Hosokawa belooft
nele vormgeving van het dereguleringsproces15.
weinig goeds voor de toekomst.
Wijze van

Institutionele

Extern!

onderwerp

van

Stand van zaken

vormgeving

Het proces van deregulering werd gestimuleerd
vanuit de ambtelijke top. Om de juiste prikkels in
het ambtelijk apparaat te krijgen, is veel aandacht
besteed aan het functioneren van dit apparaat. Aan
managers werden duidelijke, af te rekenen verantwoordelijkheden gegeven en door aparte salarisonderhandelingen werden zij geprikkeld tot verbetering
van de efficiency.
Daarnaast werd het Nieuwzeelandse pakket als
een totaal pakket gepresenteerd en beschouwd. Hierdoor wist men te bewerkstelligen dat voor de belangengroepen de (totaal)voordelen duidelijk werden
gemaakt, zodat de discussie zich kon verleggen van

Conclusies voor Nederland
Ook in Nederland is deregulering steeds meer een
politiek thema geworden. In vergelijking met het bui-

14. Zie ook P.M.A. Eichholtz en e.G. Koedijk, Een rekenkamer voor deregulering,
E5B, 1 december 1993.
15. Zie ook R. Douglas, Unfinished business, Random House, New Zealand Ltd., 1993.
16. Zie Interimreport Economie Reform Research council regarding deregulation,
Distributed by the Foreign Press Center, 11 november 1993. Deze Economie Reform Research
Council staat onder leiding van Hiraiwa, de voorzitter van
de Japanse werkgeversorganisatie
Keidanren.

tenland zijn wij nog niet erg ver gevorderd; dit lijkt
enerzijds te wijten aan een gebrekkige en fragmentarische aanpak, anderzijds aan het ontbreken van condities om voldoende tegengas te kunnen geven aan
partiële belangenbehartiging
en belanghebbenden
binnen het overheidsapparaat.
Een recente studie
van de OESO geeft aan dat er in bepaalde sectoren,
in het bijzonder semi-publieke sectoren, nog een restrictieve regelgeving bestaat 17. Als sectoren, waar de
overheidsregulering groot is en daardoor de marktwerking gering, noemt de OESO het openbaar vervoer, de telecommunicatiesector,
de nuts- en energiebedrijven, de huizenmarkt en de gezondheidszorg.
De relatief geringe daadkracht op het punt van deregulering hangt vermoedelijk samen met het feit dat
de Nederlandse invalshoek bij deregulering hoofdzakelijk juridisch is. Zoals door de Ru geformuleerd
“verdwijnt daardoor de economische analyse uit het
beeld, terwijl deze de sterkste argumenten levert om
sturingspretenties van de overheid te ontzenuwen,,18.
Langzaam begint echter het besef door te dringen
dat voor de versterking van het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie een betere marktwerking noodzakelijk is19. Op sommige terreinen
zijn dan ook recent een aantal initiatieven (vestigingswet2Ü, telecommunicatie21 en het openbaar vervoer22) genomen, zij het dat een meer integrale
aanpak gewenst is. Binnen deze context zijn de
ervaringen met dereguleringsprogramma’s
in het
buitenland van groot belang (zie tabel 2).
Probleem bij een dergelijke vergelijking is uiteraard het grote verschil in politieke en institutionele
sfeer dat er tussen landen bestaat.
De ervaringen in Duitsland zijn voor het trekken
van conclusies voor de Nederlandse situatie het
meest interessant. Een belangrijke les naar ons oordeel is dat een breed samengestelde commissie van
onafhankelijke deskundigen “met een open vizier”,
die een sterk analytische inslag heeft, in staat is een
gedegen analyse op tafel te krijgen. Om meer maatschappelijke consensus te kweken lijkt een dergelijke
analyse voor de Nederlandse situatie van groot belang. Het gaat hier meer specifiek om:
• een verkenning van een coherent economisch
kader waarbinnen het functioneren van markten
beoordeeld kan worden, specifiek gericht op mogelijke belemmeringen door overheidsbemoeienis
en vanuit de constellatie van de markt zelf;
• een analyse van het functioneren van een aantal
markten, waar naar het oordeel van de commissie
verbeteringen mogelijk zijn met voordelen in termen van groei en werkgelegenheid;
• een, zo mogelijk kwantitatieve, evenwichtige
analyse per markt van te behalen voordelen en
een concrete verzameling aanbevelingen die erop
gericht zijn deze voordelen te effectueren.
Door de discussie een sterk micro-economisch karakter te geven is men veel beter in staat de effecten van
deregulering te analyseren.
Een volgende stap is het daadwerkelijk implementeren van deze aanbevelingen. In Duitsland blijkt dit
mede door de fragmentarische aanpak van implementatie een moeizaam proces te zijn. Ook de Nederland-

E5B 27-4-1994

se ervaringen, bij voorbeeld in de gezondheidszorg,
zijn weinig succesvol. De commissie Dekker kwam
met een breed gedragen advies, dat vervolgens in het
spervuur van de diverse maatschappelijke belangen- ,
verenigingen ten onder lijkt te gaan. Voor de implementatie lijken dan ook de ervaringen in het VK en
NZ nuttig. Belangrijkste les hieruit is dat voor het welslagen van een dereguleringsprogramma
brede steun
onontbeerlijk is, zowel binnen als buiten de overheid. Deze steun wordt vooral gecreëerd door aan
belanghebbenden
duidelijk te maken welke voordelen zijn te behalen. Het “let the dog see the rabbit”
lijkt de belangrijkste reden te zijn voor het succesvolle verloop van het dereguleringsprogramma
in
Nieuw-Zeeland. Een al te nadrukkelijke rol vanuit de
ministeries en andere (semi)ambtelijke belanghebbenden lijkt eerder een remmende dan een katalyserende werking te hebben op dereguleringsaanzetten,
tenzij, zoals het geval was in Nieuw-Zeeland, de ambtelijke betrokkenen ook ‘targets’ worden meegegeven waarop men wordt afgerekend.
In het VK is bij de deregulering een belangrijke
rol weggelegd voor de minister-president. Belangrijk
is het ook om, zoals in Nieuw-Zeeland, het dereguleringsprogramma als een totaal pakket af te kondigen.
Belangengroepen hebben dan minder de neiging bij
elkaar steun te zoeken, omdat naast de bedreigingen
van het wegvallen van overheidsregels ook de voordelen die voortvloeien uit een betere marktwerking
zichtbaar worden. De komende kabinetsformatie is
het geëigende moment om deregulering en versterking van de dynamiek verder handen en voeten te
geven. De lessen uit het buitenland kunnen dan als
basis dienen voor de opzet van een concreet actieplan om een versterking van de dynamiek te bewerkstelligen.
Erik Dolhuis

Raymond Gradus
17. Zie OESO-Economie Surveys, Netherlands, 1992-1993:
Hoofdstuk drie bevat een beschouwing over mededinging
en mededingingsbeleid.
18. In c.A. De Kam en J. de Haan, Terngtredende overheid:
realiteit ofretoriek, 1991. Ook Winston op.cit., wijst op het
belang van de micro-analyse voor dereguleringsinspanningen.
19. Zie hiervoor bij voorbeeld de Miljoenennota ‘s 1992,
1993 en 1994, de discussienota Nederland met open grenzen; en J.J.M. Kremers, Naar een sterkere binnenlandse
groeidynamiek, ESB, 11 december 1991.
20. Vanaf 1 januari 1996 zullen in een aantal branches de
specifieke eisen van vakbekwaamheid
worden vervangen
door algemene eisen van vakbekwaamheid
en in een aantal branches komen de vakbekwaamheidseisen
te vervallen
(zie TK, 1992-1993, 22964, nr. 1).
21. In de telecommunicatiesector
wordt aan een tweede
operator de mogelijkheid geboden om naast de PTT telefoondiensten aan te bieden (zie TK, 1992-1993,21963, nr.
13 en 14).
22. In het railvervoer zal conform de aanbevelingen van de
commissie Wijffels ook aan andere railvervoerders de mogelijkheid worden geboden van het railnet gebruik te maken,
terwijl in het stads- en streekvervoer een systeem van openbare aanbesteding wordt geïntroduceerd
(zie respectievelijk TK, 1992-1993, 18986, nr. 4 en TK, 1993-1994,23645,
nr.l).