De Europese integratie in vogelvlucht

De Europese integratie in
vogelvlucht
A.E. Kersten*
anaf het begin is de Europese integratie een moeizame aangelegenheid geweest.
Dat neemt niet weg dat belangrijke doorbraken konden worden gerealiseerd,
vooral de besluiten van Den Haag (969) om de Gemeenschap uit te breiden en te
verdiepen, en de lancering van het 1992-programma in 1986. Met het Verdrag van
Maastricht lijkt evenwel de eindfase van het integratieproces te zijn bereikt.

V

Tussen de eerste en tweede wereldoorlog zijn al initiatieven voor economische en politieke samenwerking in Europa genomen, maar het beginpunt van
het proces van Europese integratie, dat in het Verdrag van Maastricht (december 1991) een zeker culminatiepunt heeft bereikt, ligt onmiskenbaar in de
jaren na 1945.
Europa was door de tweede wereldoorlog materieel
en moreel ontredderd achtergelaten, maar tegelijkertijd leefde in de jonge generatie een elan om zich
voor de opbouw van een betere maatschappij in te
zetten. Internationaal voelde Europa zich bedreigd
door het totalitaire communisme en die bedreiging stimuleerde Europese samenwerking en eenwording.
Ten slotte waren er de ervaring van de jaren dertig,
waarin nationalisme en economisch protectionisme
de politieke en economische crisis hadden verdiept.
Tegen die achtergrond leek samenwerking en eenwording het panacee voor Europa. Op nationaal en
transnationaal niveau bewerkten voorstanders van
Europese eenwording de publieke opinie en politici.
Dank zij Amerikaanse stimulansen en druk groeide
ook bij regeringen de belangstelling voor Europese,
vooral Westeuropese integratie.
Achter de gemeenschappelijke
terminologie ‘Europese eenwording’ ging een verscheidenheid aan richtingen schuil, die tot vandaag toe van invloed zijn geweest op het integratieproces. Aan de ene kant van
het spectrum stonden voorstanders van de onmiddellijke oprichting van een Europese federatie waarbinnen de eenheid zich zou kunnen ontwikkelen; aan
het andere uiteinde trof men de pleitbezorgers aan
van een geleidelijk proces van samenwerking tussen
regeringen, waarvan de eindtermen niet duidelijk
omschreven waren.

Ontwikkelingen 1945-1957
In de jaren 1945-1955 ontspon zich een tumultueus
proces van aanzetten tot intergouvernementele
en supranationale integratie op economisch, politiek en militair gebied. De Benelux (944) was de eerste aanzet
tot monetaire en economische samenwerking. De aankondiging van de Marshallhulp in juni 1947 bracht
ook een intensivering van de koude oorlog met zich
en vormde als zodanig een impuls voor de integratie-

beweging. De initiatieven en concrete samenwerkingsverbanden volgden elkaar in snel tempo op. In
maart 1947 gingen de Benelux-landen met Frankrijk
en Groot-Brittannië in de Westerse Unie een militair
verbond aan; in april kwam de Organisatie voor Europese Economische Samenwerking (OE ES) tot stand;
in mei 1949 de Raad van Europa; in mei 1950 lanceerde de Franse minister van Buitenlandse zaken Robert
Schuman zijn plan voor een supranationale Europese
Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS), in oktober volgde het Pleven-plan voor een Europese Defensiegemeenschap (EDG), in mei 1952 het plan voor
een Europese Politieke Gemeenschap (EPG).
Het was een proces, dat aan zijn eigen voortvarendheid ten onder ging. Een supranationale EDG was
voor Frankrijk, dat de motor voor dit integratieproces vormde, een stap te ver. Met de verwerping van
het EDG-verdrag in augustus 1954 leek de supranationale integratie ten dode opgeschreven.
In dit eerste decennium waren vooral onder druk en
aanmoediging van de publieke opinie en pressiegroepen organisaties tot stand gekomen die de Europese
eenwording dichterbij konden brengen. Dat had geleid tot een grote verscheidenheid naar doelstelling,
vorm en leden. Vanaf 1955 was er sprake van een
meer gecoördineerd integratieproces. Dat was mogelijk, doordat voor het cruciale Europese veiligheidsprobleem en met name de rol van Duitsland daarin
een oplossing was gevonden. Na het debacle van de
EDG was het ideaal van het verenigd Europa niet
dood. Natuurlijk bleven naast Jean Monnets Comité
pour les Etats-Unis de I’Europe vele andere voorstanders van Europese eenwording aan de weg timmeren,
maar hun invloed verminderde aanzienlijk. Een herbezinning over de voortzetting van het integratieproces
leidde tot een keuze voor de economische integratie
via een douaneunie naar een economische unie op
supranationale grondslag. Uitgangspunt voor dit plan
van de Nederlandse minister van buitenlandse zaken,
Beyen, was dat de basis voor een verenigd Europa alleen tot stand kon komen door middel van een
‘fusion des intérêts’ van de betrokken volken.
• De auteur is bijzonder hoogleraar in de diplomatieke
schiedenis aan de Rijksuniversiteit te Leiden.

ge-

EEG
Het EEG-verdrag van maart 1957 legde de beginselen en de koers vast voor deze ontwikkelingsgang.
De EEG zou moeten leiden tot een gemeenschappelijke markt met een vrij verkeer voor kapitaal, arbeid
en goederen. Dank zij de gunstige economische omstandigheden verliep dat proces voorspoedig. De interne handel verdubbelde tussen 1958 en 1962 en de
afbraak van de binnengrenzen werd in de eerste jaren versneld. In 1968 waren de handelsbelemmeringen geslecht. Dank zij de expansie van de interne
handel kwam het gemeenschappelijke
buitentarief
zonder de verwachte confrontatie tussen voorstanders van vrijhandel (Benelux en Bondsrepubliek) en
protectionisme (Frankrijk en Italië) tot stand. Tijdens
de zogenoemde Kennedy-ronde in de jaren ’60 over
verlaging van invoerrechten kon de EEG demonstreren dat het geen protectionistisch blok vormde. Kortom, een voorspoedige ontwikkeling in het economische vlak, waarbij ook de realisering van een gemeenschappelijke landbouwpolitiek in 1962 kan
worden gevoegd.
Toch kon nauwelijks gezegd worden, dat in het EEGbeleid van de lidstaten de ‘fusion des intérêts’ waarneembaar was. De tegenstellingen leken eerder op
de voorgrond te treden. Drie vraagstukken droegen
hieraan bij:
• de uitbreiding van de EEG met nieuwe leden,
met name Groot-Brittannië;
• de verbreding van het werkterrein naar andere
domeinen; en
• de institutionele ontwikkeling van de EEG.

Uitbreiding EEG
Tegen de verwachting van Whitehall in was de EEG
tot stand gekomen. De Britse poging door de vorming van een Europese Vrijhandelszone van de
OEES-landen een alternatief voor de EEG te bieden,
was gestrand op Parijs. De oprichting van de Europese Vrijhandels Associatie (EVA) door de overgebleven OEES-leden was een schamel alternatief. Het
leek dan ook een kwestie van tijd totdat Londen zich
voor het lidmaatschap van de EEG zou aanmelden.
Dit gebeurde in juli 1961, maar de Franse president
De Gaulle maakte aan de toetredingsonderhandelingen in januari 1963 abrupt een einde. Met een hernieuwde Britse aanvraag in mei 1967 maakte De
Gaulle binnen een week korte metten door deze op
een persconferentie af te wijzen.

Verbreding werkterreinen
De EEG zou ook de ontwikkeling naar politieke eenwording moeten stimuleren, zo stelde het Verdrag
van Rome. Kort na zijn aantreden als president
kwam De Gaulle met voorstellen tot coördinatie en
ontwikkeling van een gemeenschappelijke
buitenlandse politiek door de Zes. Op zichzelf was dit geen
revolutionair voorstel, maar De Gaulles afkeer van
de supra-nationale geest van de EEG en diens voornemen deze samenwerking buiten de bestaande
EEG-structuur te realiseren, maakten deze heropening van het debat over de politieke integratie tot
een splijtzwam. Het aanvankelijk principiële Nederlandse verzet tegen deze zogenoemde Fouchet-plannen groeide via Belgische steun uit tot een confrontatie tussen Frankrijk en de andere vijf. In 1962 trok De
Gaulle zijn voorstel in.

E5B 23/30-12-1992

Institutionele

patstelling

De Gaulle’s verzet tegen implementatie van de verdragsbepalingen over uitbreiding van de bevoegdheden van de Europese Commissie, besluitvorming in
de Raad van ministers bij meerderheid en geringe
verruiming van de bevoegdheden van het Europese
Parlement, veroorzaakte in 1965 een ernstige crisis.
Frankrijk boycotte met zijn lege-stoelpolitiek anderhalf jaar de zittingen van de Raad en volhardde ook
na het compromis van Luxemburg (december 1966)
in zijn verzet tegen deze drie punten.
De jaren ’60 toonden aan dat vooruitgang op de weg
naar de gemeenschappelijke
markt geen opening
hoefde te bieden voor positieve ontwikkelingen op
andere terreinen. Onmiskenbaar was aangetoond,
dat de Franse houding voor het integratieproces
doorslaggevend was. De Gaulle slaagde erin de toch
al dominerende Franse positie te versterken door het
Frans-Duitse vriendschapsverdrag
(januari 1963): de
as Parijs-Bonn werd een kader voor regulier vooroverleg tussen de twee voornaamste lidstaten van de
EEG. De Bondsrepubliek kreeg daardoor nog minder
ruimte zijn groeiende economische betekenis te gebruiken voor machtsvorming binnen de Zes.
Frankrijk was onder De Gaulle bereid tot samenwerking binnen de EEG, zolang dit voordelen opleverde, niet alleen vanwege de vergroting van de markt,
maar vooral vanwege de grote voordelen van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek. Alle andere zaken blokkeerde het, of het nu de uitvoering van het
verdrag van Rome betrof of de uitbreiding met nieuwe leden.
Deze Franse politiek bracht de kleine landen binnen
de EEG ertoe hun positie te markeren. De Beneluxlanden beschouwden de supranationale structuur
van de EEG als een garantie voor hun positie als kleine landen en tegen een hegemoniale positie van
Frankrijk. Zij waren huiverig medewerking te verlenen aan de voor de hand liggende fusie van de
EGKS, EEG en Euratom: Frankrijk zou de fusie kunnen gebruiken om de supranationale structuur te verwateren. Voor hen ging een samenvoeging van de
drie commissies ver genoeg. Deze kwam in juli 1967
tot stand. Daarna trad een stagnatie in die zou voortduren tot het aftreden van De Gaulle in 1969.

De besluiten van Den Haag
De nieuwe Franse president, Pompidou, probeerde
de malaise in de Europese integratie te doorbreken
met een voorstel tot het houden van een topconferentie over het voltooien van de Gemeenschap. Ondanks een overvloed aan scepsis en voorwaarden
vooraf werden op de Haagse topconferentie 0-2 december 1969) een drietal cruciale besluiten genomen:
• voltooiing van de gemeenschappelijke
markt;
• versterking van de Gemeenschap door uitbreiding naar nieuwe beleidsterreinen, en
• uitbreiding van de EEG met nieuwe leden.
De besluiten van Den Haag waren niet revolutionair,
maar zij openden de weg naar oplossing van de bestaande problemen. Nog voor het einde van 1969
moest de financiering van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid geregeld worden door de bijdragen
van de lidstaten geleidelijk te vervangen door eigen
middelen van de Gemeenschap, terwijl als logisch
uitvloeisel daarvan het Europese Parlement op begro-

I

tingsgebied enige bevoegdheden zou krijgen. In
1970 zou een plan op tafel moeten liggen voor een
stapsgewijze verwezenlijking van een economische
en monetaire unie, terwijl een Europees reservefonds schommelingen in de valutaverhoudingen zou
helpen opvangen. De technologische samenwerking
zou worden versterkt, terwijl aan Euratom een nieuwe impuls gegeven zou worden. Ten slotte kwamen
de regeringsleiders van de Zes overeen zo snel mogelijk de voorbereiding voor de toetredingsonderhandelingen met Groot-Brittannië, Ierland, Denemarken en
Noorwegen te voltooien.
Zakelijk gezien hadden de Haagse besluiten het karakter van een werkprogramma voor de ontwikkeling in het volgende decennium. De bereidheid hieraan uitvoering te geven bleek uit de voortvarendheid
waarmee voor het einde van 1971 de noodzakelijke
besluiten werden genomen.
De Haagse besluiten hadden ook een minder positieve strekking. In afwijking van het verdrag van Rome
bleef unanimiteit voor beslissingen vereist, terwijl
ook de positie van de Europese Commissie tegenover de Raad van Ministers niet wezenlijk werd versterkt, dat wil zeggen het intergouvernementele karakter van de Gemeenschap werd versterkt ten koste
van het supranationale. Evenmin kwam in het slotcommuniqué de term politieke unie voor, ook al
werd met zoveel woorden gezegd dat de Gemeenschap haar rol in de wereld zou moeten spelen. De
vertaling van deze doelstelling in concrete afspraken
vertrouwden de regeringsleiders toe aan de ministers
van buitenlandse zaken.

de economische infrastructuur financieel moeten ondersteunen. Met hun agrarische produktie zouden zij
voor Frankrijk en Italië belangrijke concurrentie op
de interne markt opleveren, terwijl zij in voor de Negen gevoelige sectoren als de scheepsbouw, textiel
en staalindustrie de confrontatie met de Negen aankonden. Ook kon het vrije verkeer van arbeidskrachten de werkloosheid in de andere EEG-landen versterken. Ten slotte waren er institutionele vraagstukken: zou de uitbreiding de institutionele structuur niet verzwakken en dreigde niet het gevaar van
verlamming door handhaving van de unanimiteitsregel?
Met het oog op de complexiteit van de problemen
besloten de Negen eerst met Griekenland te onderhandelen. In 1981 trad Griekenland toe. Trager verliepen de onderhandelingen met Portugal en Spanje
vanwege grote problemen in de landbouwsector.
Toetreding van Spanje betekende immers een vergroting van de agrarische produktie met eenderde. Dit
vergde een grondige aanpassing van de Europese
landbouwpolitiek, omdat verhoging van het totaal
van de landbouwsubsidies niet aanvaardbaar was.
Na moeilijke onderhandelingen kwam een herziening van de Europese landbouwpolitiek tot stand,
die voorzag in een verlaging van de subsidies en beperking van de produktie. De toetredingsonderhandelingen met Spanje en Portugal vorderden langzaam, omdat simultaan wijzigingen binnen de
Europese Gemeenschap tot stand werden gebracht.
Op 1 januari 1986 werd het lidmaatschap een feit.

Economische en Monetaire Unie
Uitbreiding

EG

Dat de Europese integratie weer op stroom lag bleek
in de volgende jaren. De toetredingsonderhandelingen met de kandidaat-leden verliepen soepel. Zij
aanvaardden de gemeenschappen in hun huidige
toestand met inbegrip van de Haagse plannen voor
de verdere ontwikkeling. Inzet van de onderhandelingen was de duur en het regime van de overgangsperiode. De hoofdelementen van de onderhandelingen met Groot-Brittannië vormden de hoogte van de
Britse bijdrage, de landbouwpolitiek, invoer van suiker uit de Caraïben en Nieuwzeelandse zuivelprodukten. De toetredingsovereenkomsten werden op
22 januari 1972 in Brussel ondertekend en de toetreding werd op 1 januari 1973 een feit. Noorwegen
bleef buiten de Europese Gemeenschappen, omdat
de bevolking zich in een referendum tegen toetreding uitsprak.
Op de uitbreiding van de Europese Gemeenschap
naar het noorden volgden eind jaren zeventig besprekingen over toetreding van enkele Zuideuropese
landen. Griekenland, Portugal en Spanje konden pas
na terugkeer tot een democratisch bestel hun kandidatuur stellen. Griekenland deed dat in 1975. Een
Turkse aanvraag, geïnspireerd door de rivaliteit met
Griekenland, werd vanwege de economische onderontwikkeling niet in behandeling genomen. Portugal
en Spanje stelden hun kandidatuur in 1977. Hoewel
met de toetreding van deze drie de geografische balans in de Gemeenschap zou worden hersteld,
bracht zij ook een aantal grote economische problemen met zich. Het bnp lag ver beneden dat van de
EG, de lonen waren laag, de inflatie hoog en de valuta was zwak. De Gemeenschap zou verbetering van

Monetaire

Unie

De versterking van de Europese integratie met een
economische en monetaire unie bleek geen gemakkelijke onderneming. Tot uitvoering van een besluit
uit 1970 de monetaire unie vanaf 1971 in etappes te
realiseren kwam het niet vanwege de internationale
valutacrisis. Pas nadat internationaal enige rust was
hersteld zou in 1978 overeenstemming worden bereikt over een bescheiden begin van monetaire samenwerking tussen de lidstaten in het Europese Monetaire Stelsel, een stelsel van onderling afgestemde
wisselkoersen en de invoering van de ecu als Europese rekenmunt, opgebouwd uit de nationale munten.
Groot-Brittannië besloot buiten het EMSte blijven.
Op de weg naar de monetaire unie was het EMS
slechts een eerste bescheiden stap, maar hij demonstreerde wel de bereidheid een gemeenschappelijk
monetair beleid te voeren. Winstpunt van de onderhandelingen was bovendien geweest, dat de samenhang van het economisch en monetair beleid in haar
volle omvang ter tafel was gekomen. Het voeren van
een gemeenschappelijk economisch en monetair beleid betekende afstaan van nationale beleidsbevoegdheid aan Europese instellingen. Het zou tot december 1991 duren alvorens de meeste regeringen te
Maastricht daarvoor wilden tekenen.
Economische Unie

Ook de ontwikkeling in de richting van een economische unie en gemeenschappelijke markt voltrok zich
langs de weg van de kleine stappen. Na de slechting
van de handelsbarrières kwamen andere belemmeringen onder het mes die gelijke mededinging in de

weg stonden. Een gemeenschapsbeleid
kwam op
steeds meer terreinen, doorgaans met veel moeite,
tot stand: visserij, vervoer, energie, industrie, energie, milieu en regionale ontwikkeling. Het bleek een
uiterst ingewikkelde zaak een economische unie tot
stand te brengen, omdat steeds weer nationale
(groeps)belangen
stonden tegenover dat van de Gemeenschap als geheel.
De beslissende doorbraak was de lancering van het
‘1992’-programma in 1986. De totstandbrenging
van
de gemeenschappelijke
markt bracht de economische unie aanmerkelijk dichterbij (Zie Pelkmans in
deze ESB). Zozeer zelfs, dat er al snel stemmen opgingen om de interne markt met één gemeenschappelijke munt te bekronen.

Europese Politieke Unie
Het derde besluit van de Haagse conferentie van
1969 betrof het begin van buitenlandse politieke samenwerking als voorbereiding op de politieke eenwording.
Bij de uitvoering ging men uiterst behoedzaam te
werk. In feite ging het om een proces in drie fasen.
Buiten de gemeenschapsorganen
werd begonnen
met informatie-uitwisseling
en consultatie op ambtelijk en ministerieel niveau op basis van de aanbevelingen van de commissie-Davignon
(1970). Een volgende stap was de harmonisatie van de opvattingen
waaruit dan ten slotte gemeenschappelijke
actie zou
kunnen voortvloeien. Veiligheidsvraagstukken
en militaire aangelegenheden
werden in eerste aanleg stilzwijgend buiten de Europese Politieke Samenwerking (EPS) gehouden. De coördinatie van het
buitenlands beleid van de Negen op de Conferentie
voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (CVSE)
betekende een stap in de goede richting, maar in internationale vraagstukken als Vietnam, Zuid-Afrika
en het Arabisch-Israelisch geschil bleek het moeilijk
een gemeenschappelijk
standpunt te bepalen.
Een extra impuls kreeg de samenwerking na 1979
door de Sovjet-inval in Afghanistan, het conflict tussen de Verenigde Staten en Iran en de Iraans-Iraakse
oorlog. De vooruitgang werd verwoord in de verklaring van Londen (1981) die de EPS het centrale element in de buitenlandse politiek van de EG-leden
noemde. Een heikel onderwerp bleef echter bespreking van veiligheidsvraagstukken,
ook al opende de
verklaring van Stuttgart (1983) hiertoe de mogelijkheid. Hierbij kwamen evenals bij de relaties met de
Verenigde Staten wezenlijke zaken als de prioriteit
voor de Navo of neutraliteit (Ierland) in het geding,
die behandeling in EPS-verband in de weg stonden.
Verdere vooruitgang op bovengenoemde
gebieden
blijkt uiterst moeizaam. In het kader van de Europese Politieke Unie is slechts een bescheiden vooruitgang geboekt door de (aanzet tot) vergemeenschappelijking van het buitenlandse beleid van de lidstaten. Het veiligheidsbeleid (naast justitionele en politionele samenwerking) kon echter alleen in intergouvernementele zin in het Verdrag van Maastricht worden opgenomen.

Institutionele ontwikkelingen
Op institutioneel gebied deden zich na 1969 belangrijke ontwikkelingen voor. Het Europese Parlement
bleef ondanks de toekenning van een beperkt budgetrecht (1975) en rechtstreekse verkiezingen (sinds

ESB 23/30-12-1992

1979) de belichaming van het het democratisch deficit. De toetreding van Groot-Brittannië versterkte de
vooral door Frankrijk ondersteunde ontwikkeling
van het intergouvernementele
overleg in plaats van
versterking van de positie van de Europese Commissie. Een bijeenkomst van regeringsleiders in december 1975 nam belangrijke beslissingen: de Raad van
ministers zou besluitvorming over technische en ondergeschikte punten delegeren aan de Raad van Permanente Vertegenwoordigers.
Besluitvorming op ministerieel niveau zou geleidelijk op meerderheidsbasis plaatsvinden.
De oprichting van de Europese Raad van regeringsleiders als permanent orgaan van de Gemeenschap
buiten de verdragen om gaf aan, dat de Europese
Commissie niet langer beschouwd kon worden als
een embryo voor een Europese regering. De regeringsleiders zouden voortaan de cruciale beslissingen nemen en de conflicten oplossen. De Commissie
werd daarmee niet gedegradeerd tot een administratief instituut, omdat het voeren van onderhandelingen namens de Gemeenschap veelal aan haar werd
toevertrouwd. Ook werd het belang van de Commissie onderstreept door de aanwezigheid van de voorzitter bij de bijeenkomsten van de Europese Raad.

Tot slot
De Europese Akte van 1986 heeft een belangrijke impuls gegeven aan het moeizame Europese integratieproces door de doelstelling van een politiek, economisch en monetair verenigd Europa vast te leggen.
De coördinatie en ontwikkeling van een gemeenschappelijke buitenlandse politiek kreeg hiermee
een formele basis. Het Verdrag van Maastricht concretiseert de plannen voor een economische, monetaire
en politieke unie. Een nieuw Europees bewustzijn
leek zich door de ‘Europa 1992’-campagne ook bij
de burgers te ontwikkelen, maar het perspectief van
de samenwerking veranderde sterk door de ontwikkelingen in Oost-Europa en op de Balkan en de Duitse vereniging. De kaders waarbinnen het denken
over de Europese eenwording sinds 1945 waren geplaatst veranderden hierdoor fundamenteel.
Van grote invloed is ook, dat de eindfase van het integratieproces aangebroken lijkt te zijn, zonder dat
het einddoel, confederatie of federatie, duidelijk omschreven is. Dat het zwaartepunt via een federatieve
opzet in Brussel zou komen te liggen, lijkt minder
waarschijnlijk nu door de introductie van het subsidiariteitsbeginsel een confederatieve structuur meer
in de rede ligt. De Brusselse bureaucratie, die De
Gaulle in zijn verzet tegen de EEG had gebruikt,
blijkt in 1992 nog even bruikbaar als schrikbeeld.
Het perspectief van het prijsgeven van nationale symbolen als de eigen munt, een eigen buitenlands beleid en een eigen veiligheidsbeleid, of tenminste de
perceptie ervan, stimuleren een huiver om verder te
gaan op weg naar een monetaire unie en politieke integratie. Van een ‘fusion des intérêts’, die in economisch opzicht is gerealiseerd, is op politiek gebied
nog geen sprake. De nationale identiteit is te zeer
vereenzelvigd met die van de nationale staat en zijn
attributen om daarvan bij Verdrag van Maastricht binnen afzienbare termijn afstand van te doen.
A.E. Kersten