Vijfenzeventig jaar financiele
verhouding rijk-gemeenten
De financiele verhouding tussen rijk en gemeenten is de laatste vijfenzeventig jaar sterk
veranderd. De eigen inkomsten van gemeenten hebben plaatsgemaakt voor algemene en
specifieke uitkeringen van het rijk. Dientengevolge is de zeggenschap over de
gemeentemiddelen ook langzamerhand verschoven van het gemeentebestuur naar het
rijk. In dit artikel wordt deze verschuiving besproken.
DR. J.W. VAN DER DUSSEN*
Evenals in 1912 kunnen de lopende inkomsten van de
gemeenten ook thans worden verdeeld in eigen inkomsten, algemene uitkeringen en uitkeringen uit ‘s-rijks kas
voor bepaalde doeleinden (specifieke uitkeringen). De
eigen inkomsten kunnen daarbij net als toen worden onderscheiden in zelf gei’nde rechten en belastingen, door
het rijk ten behoeve van de gemeenten gei’nde belastingen
en inkomsten uit bezit, vermogen, bedrijven e.d.
De kwantitatieve betekenis van en de onderlinge verhouding tussen die verschillende inkomstenbronnen is
thans heel anders dan in 1912. Uitgedrukt in procenten
van het nationale inkomen was er een stijging van ca. 5 %
toen tot ca. 20 % nu. Het aandeel van de eigen inkomsten
in het totaal der lopende inkomsten liep drastisch terug.
Van meer dan 50 % tot minder dan 10%. Het aandeel van
de specifieke uitkeringen liep op tot 60 a 65 %. De betekenis van de algemene uitkeringen is in de loop van de tijd
aan grote schommelingen onderhevig geweest. Van ca.
25% liepen deze uitkeringen op tot meer dan 50 %; daarna
zijn ze weer teruggelopen tot ca. 25% nu. De huidige procentuele verdeling wordt echter sterk bei’nvloed door de
toeneming van de gemeentelijke uitgaven voor sociale
zorg.
De grote gebeurtenissen van deze eeuw vinden nun
weerslag in de financiele verhouding rijk-gemeenten. De
eerste wereldoorlog leidde tot een uitbreiding van het takenpakket van de gehele overheid, ook van het takenbestand van de gemeenten. Dat was een van de factoren
die leidde tot de vervanging van de Financiele-Verhoudingswet van 1897 door de Financiele-Verhoudingswet
1929. Door de wereldcrisis van de jaren dertig heeft deze
wet bijna niet normaal kunnen functioneren. Gedurende
de tweede wereldoorlog zijn de financier van de overheid
inclusief die van de provincies en de gemeenten, volstrekt
ontredderd. Na de oorlog werd voor de gemeenten tot
1960 gewerkt met noodregelingen. In 1961 trad de Financiele-Verhoudingswet 1960 in werking. Inmiddels is deze
wet vervangen door de Financiele-Verhoudingswet 1984.
Ook de economische ontwikkelingen in de jaren zeventig
en tachtig hebben diepe sporen nagelaten in de financiele
verhouding. Vanaf 1980 worden de gemeenten geconfronteerd met ombuigingen.
Wanneer men in het beperkte kader van een artikel
hoofdlijnen wil belichten van de financiele gebeurtenissen
gedurende vijfenzeventig jaar, dan moet men keuzen
492
maken. In dit artikel wordt eerst ingegaan op de eigen belastingen, vervolgens op de honderden specifieke uitkeringen en ten slotte op de algemene uitkeringen uit het
Gemeentefonds.
Het eigen belastinggebied
Voor de eerste grote beperking van het eigen belastinggebied in 1865 zorgden de gemeenten zelf voor hun inkomsten. In 1865 werden de gemeentelijke accijnzen, die
belemmerend werkten op de onderlinge handel in ons land
en die zwaar drukten op de minst draagkrachtigen, afgeschaft. Als compensatie kregen de gemeenten toen een
aandeel in de opbrengst van de personele belasting. Ook
in de loop van deze eeuw is het belastinggebied van de gemeenten stelselmatig ingeperkt. In beide betekenissen.
Voor de tweede grote inperking van het eigen belastinggebied op grond van de wetgeving die de FinancieleVerhoudingswet 1929 vergezelde, hadden de gemeenten
vele mogelijkheden tot hun beschikking. Opcenten op de
grondbelasting, de personele belasting, op de dividenden tantiemebelasting of winstbelasting, de vermogensbelastingen en op de rijksinkomstenbelasting. En zelf konden ze een straatbelasting heffen, een vermakelijkheidsbelasting, een zakelijke bedrijfsbelasting, enige kleinere
belastingen en een gemeentelijke inkomstenbelasting. De
belastingopbrengsten van het rijk bedroegen toen f. 600
mln, die van de gemeenten f. 250 mln.
Thans hebben de gemeenten in feite maar een echte belasting meer over, n.l. de onroerend-goedbelasting die namens hen door het rijk wordt geheven. De opbrengst daarvan was in 1986 ca. f. 2,6 mrd. dat is zo’n 3% van de opbrengst van de in dat jaar door het rijk geheven belastingen. Naast deze belasting heffen de gemeenten zelf
nog enige rechten, waarvan het rioolrecht het belangrijkste is. De opbrengst van al deze rechten was in 1986 ca.
f. 1,6 mrd.
Op dat kleine residu mag men m.i. niet meer het etiket
belastinggebied plakken. Een belasting is geen gebied.
Ook de opbrengst rechtvaardigt zo’n weidse uitdrukking
* De auteur is voorzitter van de Raad voor de Gemeentefinancien.
niet. Wanneer men Jets dieper kijkt dan is de feitelijke vrijheid van de gemeenten nog beperkter. De onroerendgoedbelasting kan worden geheven van zakelijk gerechtigden en van gebruikers van onroerend goed. Beide opbrengsten zijn gelimiteerd door wetgeving van het rijk.
Doordat de algemene uitkeringen de laatste jaren zijn verlaagd is de financiele nood van de gemeenten steeds groter geworden, en zijn de onroerend-goedbelastingen vaak
tot aan de limiet verhoogd. Deze limieten, waaraan al wat
is gemorreld in de vorm van een noodwetje, zijn dus steeds
meer gaan knellen. Het voornemen bestaat dan ook om de
huidige wettelijke belemmeringen te vervangen door
andere.
Overigens hebben ook de provincies maar een fiscale
mogelijkheid, namelijk opcenten op de motorrijtuigbelasting. Er is een wetsontwerp in behandeling om de marges daarvan te vergroten.
Motieven en overwegingen
De grote inperking van het eigen belastinggebied van de
gemeenten in 1929 had vooral betrekking op de gemeentelijke inkomstenbelasting. Het werd ondoelmatig gevonden dat twee overheidslagen op dezelfde grondslag belasting hieven. Daarnaast waren er zeer grote verschillen
in belastingdruk, die vooral het gevolg waren van structurele verschillen tussen gemeenten. Deze belastingverschillen waren zo groot dat zij zichzelf gingen versterken.
Rijkere inwoners trokken van ‘arme’ gemeenten weg naar
gemeenten met een gunstiger fiscaal klimaat.
Tegenover de vervallen fiscale mogelijkheden kwam er
een uitkering uit het Gemeentefonds, dat werd gevoed met
deopbrengstvan een nieuwe rijksinkomstenbelasting, genoemd Gemeentefondsbelasting. Op die rijksinkomstenbelasting mochten de gemeenten opcenten heffen. Minister De Geer van Financien merkte naar aanleiding hiervan op:,,Met opcenten zal men nooit zo zwaar kunnen
zondigen als met een eigen inkomstenbelasting.” Dat
loopt niet over van vertrouwen. Ook het kamerlid Van Gijn
was in 1929 zeer kritisch:,,Men kan nu eenmaal aan vele
gemeentebesturen de vrije beschikking over het inkomen
der gemeentenaren niet overlaten. Zij, die de macht in
handen hebben in vele gemeenten, hebben nu eenmaal
niet voldoend ruimen blik om in te kunnen zien, dat men de
kip met de gouden eieren niet moet slachten.”
Ook bij de parlementaire behandeling van de huidige
wetgeving (wet van 24 december 1970, Staatsblad 608)
waren de fiscalisten in de Tweede Kamer zeer bezorgd. Dit
resulteerde in de scherpe limitering die wij thans nog kennen. Zelfs de tarieven van de hondenbelasting ontmoetten
destijds bezwaren. Men vroeg zich af of het wel verstandig
was om de gemeenten volkomen vrij te laten bij het vaststellen van de hoogte daarvan.
Bij de sanering van de gemeentelijke financien na de
tweede wereldoorlog is bewust afgezien van een herstel
van de fiscale autonomie van de gemeenten. De gemeenten mochten de conjunctuur niet kunnen bei’nvloeden, ze
moesten ook niet afhankelijk zijn van conjunctuurgevoelige belastingen. Voorts was het rijk van mening dat het hanteren van draagkracht bij tariefstellingen om principiele redenen beperkt diende te blijven tot de centrale overheid.
Wanneer men aan al deze bezwaren tegemoet komt en
wanneer men tevens van mening is dat de centrale overheid de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de totale
omvang van de belastingheffing moet houden, dan blijft
een zwaar gelimiteerde heffing op het onroerend goed als
enige mogelijkheid over.
In het in juli 1983 uitgebrachte rapport van de commissie-Christiaanse, die moest rapporteren over de herziening van het belastinggebied van gemeenten en provincies, wordt ingegaan op de vele bezwaren die zijn verbonden aan eigen belastingen voor deze overheden en op de
daaraan te stellen randvoorwaarden. De commissie
besteedt ook aandacht aan de vele voordelen voor gemeenten van een eigen belastinggebied. Zij wijst daarbij
ook op de zogenaamde bufferfunctie, dat wil zeggen aan
de mogelijkheid om via mutaties in de eigen belastingen
bepaalde schokken op te vangen. De eigen inkomstenverwerving van de gemeenten is volgens de commissie ingekrompen ,,tot een bescheiden vrije zoom”. ,,Ondanks de
geringe omvang van het eigen inkomstengebied speelt
deze zogenaamde vrije zoom een onmisbare rol in het
budgettaire beleid van de afzonderlijke overheden en in
het financiele verhoudingsstelsel tussen de overheden. In
de eerste plaats heeft de vrije zoom een belangrijke allocatieve functie. Door de confrontatie van de additioneel gewenste plaatselijke voorzieningen met de gevolgen daarvan voor de plaatselijke belastingdruk wordt een goede afweging bevorderd en komt het democratisch keuzeproces
zo dicht mogelijk bij de burgers tot stand. Op nationaal niveau is de afweging tussen al of niet uitbreiding of inkrimping van de collectieve sector immers onvermijdelijk
abstract (…). Voorts wordt door de aanwezigheid van een
vrije zoom van eigen inkomstenverwerving het budgettaire
verantwoordelijkheidsbesef bevorderd” 1).
Dat het feit dat een deel van de inkomsten afkomstig is
uit eigen belastingen ertoe zou leiden dat men de middelen zorgvuldiger besteedt is een oud sprookje dat nimmer
in de praktijk op zijn merites is onderzocht. Ook een gegeven budget kan men beter niet over de balk gooien. Sterker nog, de financiele discipline wordt er niet beter op als
er ontsnappingsmogelijkheden bestaan in de vorm van extra belastingheffing.
Een eigen belastinggebied, een vrije zoom die men al
dan niet kan benutten, heeft gevolgen voor de omvang van
het voorzieningenpakket; niet voor de samenstelling daarvan. Met name in kleinere gemeenten ziet men soms dat
een belangrijke kostbare nieuwe voorziening geplaatst
wordt tegenover een verhoging van de eigen belastingen.
In dat geval hebben gemeentelijke belastingen inderdaad
een afwegingsfunctie. Meestal handelt men in de gemeenten anders. Gegeven het feit dat er een ‘belastinggebied’
is, gegeven het feit dat er normen zijn waaraan een gemeente moet voldoen om een beroep te kunnen doen op
aanvullende bijdragen uit het Gemeentefonds, verhoogt
men de tarieven jaarlijks een beetje. Niets menselijks is
ook de plaatselijke politici vreemd; in verkiezingsjaren
matigt men zich soms bij de jaarlijkse verhoging of slaat
men de verhoging een jaartje over. De ervaring leert dat
noch het college van burgemeester en wethouders, noch
de gemeenteraad moeilijk doet over een trendmatige verhoging van de plaatselijke heffingen. De zware ombuigingen hebben ertoe geleid dat alle gemeenten de tarieven
wat forser hebben verhoogd. Landelijk bleef de tariefstijging echter beperkt tot 2 a 3%. Doordat de vrije ruimte onder de wettelijke limieten opraakt, wordt het vrije-zoomkarakter van het plaatselijke ‘belastinggebied’ nog verder
aangetast.
De commissie-Christiaanse heeft in 1983 voorgesteld
om het belastinggebied van de provincies en de gemeenten te verdubbelen. Voorts vond de commissie dat de burgers er niet onder mochten lijden. Daarom zouden energiedragers (met uitzondering van motorbrandstoffen) van
het hoge naar het lage btw-tarief moeten worden gebracht.
Of dat vanuit milieu-politieke overwegingen een verstandige suggestie was, is aan twijfel onderhevig.
Het is niet mijn bedoeling om de betekenis van een echt
eigen belastinggebied van de gemeenten te bagatelliseren. Ik denk dat het een goede zaak zou zijn wanneer de
gemeenten de beschikking zouden krijgen over een echt
belastinggebied – bestaande uit meerdere belastingen waarbij er niet te veel knellende banden zijn en er voor de
meeste gemeenten steeds ruimte is binnen de bij de wet te
stellen grenzen. De ervaring in bijna alle ontwikkelde landen in de wereld leert dat dat heel goed mogelijk is 2).
1) Rapport inzake de herziening van het belastinggebied van provincies en gemeenten, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1983.
2) Zie Raad voor de Gemeentefinancien, Na een collier de misere:
gelijkwaardigheid; eenzilveren raad over gouden koorden, jubileumpublikatie, ‘s-Gravenhage, 1986.
De specifieke uitkeringen
Na de kleinste inkomstenbron komt nu de kwantitatief
beiangrijkste bron van lopende inkomsten van de gemeenten aan de orde, te weten de specifieke uitkeringen. Volgens de wet zijn specifieke uitkeringen ,,uitkeringen uit
‘s rijks kas aan de gemeenten waarvan de bestedingsrichting vooraf is aangegeven, of die worden verstrekt voor de
bestrijding van de kosten van bepaalde taken of activiteiten”. Specifieke uitkeringen worden verstrekt door departementen en gaan meestal gepaard met veel regelgeving.
Reeds in 1927 merkt een staatscommissie op dat het opvalt dat ,,over de financieele verhouding tussen rijk en gemeenten werd beslist bij elke wet afzonderlijk, dat bij elke
wet naar een afzonderlijke regeling werd gezocht en dat bij
efke wet een min of meer willekeurige kostenverdeling
plaatsvond”. Deze commissie spreekt dan ook van een
,,stelsellooze financiele verhouding”. Het heeft tot 1981
geduurd voordat er een behoorlijke inventarisatie kwam
van de specifieke uitkeringen. Deze inventarisatie is gemaakt door de Raad voor de Gemeentefinancien onder de
veelzeggende titel Heiligt het doel alle (specifieke) middelen? 3).
Er waren in 1980 532 verschillende soorten uitkeringen
waarmede toen f. 26,3 mrd. was gemoeid. De Raad voor
de Gemeentefinancien adviseerde om deze wirwar te saneren. Dit advies werd onderbouwd met een analyse van
de verschillende motieven op grand waarvan specifieke
uitkeringen worden verstrekt. De raad constateerde dat
deze specifieke weg meestal minder doelmatig is. De raad
kwam overigens niet tot de conclusie dat alle specifieke
uitkeringen zouden moeten verdwijnen. Mils er sprake is
van een behoorlijke wettelijke basis en van een beperkte
bijkomende regelgeving, kunnen specifieke uitkeringen in
drie gevallen worden gahandhaafd:
– als de kosten van de betreffende voorziening onregelmatig over de gemeenten zijn gespreid;
– als er onvoldoende inzicht bestaat in de omvang van de
kosten;
– als het om eenmalige zaken gaat.
In de overige gevallen moet de uitkering verlopen via het
Gemeentefonds of het Provinciefonds.
Op grond van dit belangrijke advies kwam er een wetswijziging met criteria, kwam er een jaarlijkse inventarisatie
en werden saneringsvoornemens geuit. Van overheveling
naar de algemene uitkeringen uit het Gemeentefonds c.q.
het Provinciefonds kwam nog niet veel terecht. Het aantal
uitkeringen daalde van 532 in 1980 tot 370 in 1987. Dallijkt
meer dan het is. Sommige uitkeringen zijn bij elkaar gevoegd. Als voorbeeld noem ik de vergoedingsregelingen
voor het kleuteronderwijs en voor het lager onderwijs die
werden samengevoegd tot de uitkeringen voor het basisonderwijs. Sommige uitkeringen werden eenvoudig wegbezuinigd. Maar geleidelijk komt toch een echte sanering
op gang. Met name de huidige voornemens van het kabinet zijn hoopgevend. Als die allemaal worden omgezet in
daden dan blijven er 200 uitkeringen over. Het aantal uitkeringen mag dan zijn afgenomen, het bedrag dat ermee
is gemoeid is de laatste jaren gegroeid: van f. 26,3 mrd. in
1980 tot ca. f. 40 mrd. in 1987. Dat wordt echter in belangrijke mate veroorzaakt door de explosieve ontwikkelingen
in de gemeentelijke uitgaven voor sociale zorg.
Van die f. 40 mrd. heeft ca. f. 4,5 mrd. betrekking op
rijksleningen voor de woningbouw, f. 15 mrd. op sociale
zorg, f. 5 mrd. op onderwijs, f. 2 mrd. op de gemeentepolitie, f. 5 mrd. op stadsvernieuwing en volkshuisvesting en
f. 1,3 mrd. op openbaar vervoer. Met enkele tientallen uitkeringen is in totaal f. 38 mrd. gemoeid; via enkele honderden uitkeringen wordt nog eens f. 2 mrd. uitgekeerd. Juist
daarbij is het stelsel het meest stelselloos, het beleid het
meest willekeurig, de verdeling over de gemeenten onevenwichtig en zijn ook de bijkomende kosten (procedure,
plannenmakerij, declaratie, verificatie, enz.) het hopgst.
Vooral CRM, nu WVC, Sociale Zaken en Onderwijs en
Wetenschappen hebben op dit terrein een reputatie op-
494
gebouwd.
Ondanks het feit dat door de Raad voor de Gemeentefinancien is aangetoond dat zelfs grotere specifieke uitkeringen via de algemene uitkeringen over de gemeenten
kunnen worden verdeeld, verliep de sanering traag en is
men nog steeds zeer huiverig om specifieke uitkeringen
over te hevelen naar het Gemeentefonds.
De beiangrijkste reden hiervan is dat sectorale belangen het best kunnen worden behartigd via specifieke uitkeringen en de daarbij behorende regelgeving. Rijksambtenaren en kamerleden zijn voor belangengroepen nu
eenmaal gemakkelijker te beinvloeden dan ruim 700 gemeenten. In het verleden vonden belangengroepen met
name steun bij de kamerleden van grate fracties. Deze zijn
namelijk specialist op een beperkt gebied, en daarop moeten ze zich dan ook duidelijk profileren.
Daar komt bij dat de organen van de centrale overheid
niet alleen machtiger zijn maar naar hun mening ook beter
in staat tot oordelen. Indachtig het adagium ‘wie betaalt
bepaalt’, trekt de centrale overheid de beslissingsmacht
naar zich toe. Bovendien kruipt subsidie soms waar de wet
niet gaan kan. De meeste mensen die zeggen voorstander
van decentralisatie te zijn vallen bij het zien van iets dat
hen niet aanstaat onmiddellijk van hun geloof af, en roepen om het hardst ‘dat moet de overheid beter regelen’. En
met die overheid wordt dan het rijk bedoeld. Een specifieke uitkering is daarbij een nuttig instrument. Men verplicht
gemeenten tot bepaalde inspanningen (noem het decentralisatie), betaalt een deel van de kosten, en het probleem
is opgelost. En als het probleem niet blijkt te zijn opgelost,
stelt men gewoon opnieuw een daad door de regels aan te
scherpen.
In de jaren tachtig ontdekten de departementen dat zij
de hen opgelegde bezuinigingen konden ‘decentraliseren’ door vergoedingspercentages te verlagen en uitkeringsnormen te verminderen. Vooral op het gebied van het
welzijn is dat middel gehanteerd. Juist omdat in tijden van
vergrijzing van de bevolking, toenemende werkloosheid,
stijgende jeugdwerkloosheid enz. de behoefte aan allerlei
concrete welzijnsvoorzieningen grater werd (leeszalen,
gemeenschapshuizen, gezinsverzorging en andere vormen van sociaal-cullureel werk) zagen de gemeenten zich
genoodzaakt om ondanks eigen budgettaire problemen
de bezuinigingen van WVC op deze terreinen gedeeltelijk
op te vangen. De gemeente vervullen op deze terreinen
een schokbrekersfunctie. Vandaar ook dat de ombuiging
van minister Brinkman van f. 125 mln. op het sociaal-cultureel werk met ingang van 1987 door de gemeenten vooral werd gezien als een aanslag op hun financiele middelen. Ik citeer uit het advies van de Raad voor de Gemeentefinancien van 26 September 1986:,,De raad meent dat hier
sprake is van een afwenteling van de financiele problemen
van het rijk op de gemeenten. De onderhavige korting leidt
tot een substantiate vermindering van het gemeentelijk beleid. Het sociaal-cultureel werk is namelijk een onderwerp
waarvan de beleidsverantwoordelijkheid in hoofdzaak bij
de gemeenten ligt. Dit komt onder andere tot uiting in de
aandelen van de gemeenten en het Rijk in de bekostiging
van deze voorzieningen. Het gemeentelijk aandeel beloopt grosso modo het vier- a vijfvoudige van het rijksaandeel; door de onderhavige bezuiniging groeien de bedoelde aandelen nog sterker uit elkaar (…) Gelet op het vo
renstaande is het hanteren van een specifieke uitkering
als bekostigingsmethode voor het rijksaandeel in de ogen
van de raad niet langer te rechtvaardigen. De raad acht
derhalve onmiddellijke overheveling van de betrokken
rijksmiddelen naar het Gemeentefonds geboden.”
Het zou onjuist zijn om het steeds weer hanteren van de
specifieke uitkeringen ter bekostiging van de door de gemeenten uitgevoerde taken alleen maar toe te schrijven
aan het feit dat wij als burgers de neiging hebben om ons
te wenden tot het rijk en niet tot de andere overheden of
aan het feit dat departementen en hun bewindslieden c.q.
kamerleden en hun achterbannen daar hun kans zien om
3) Raad voorde Gemeentefinancien, Heiligt het doel alle (specifieke)
middelen?, ‘s-Gravenhage, 1981
In 75jaar is de omvang van het gemeentepersoneel wel toegenomen
een doel te bereiken. Ook bij gemeenten zelf en binnen de
gemeenten is er aandrang om langs deze weg tot oplossing te komen. Een sectorwethouder met goede relaties
met ‘Den Haag’ die met een extra uitkering thuis komt,
wordt binnen de eigen gemeente geprezen. Ook door de
wethouder van Financier).
Genoeg hierover. De folklore die zo’n beetje hoort bij de
politiek en bij het verkeer tussen de verschillende soorten
overheden, heeft vooral betrekking op de kleinere specifieke uitkeringen, die nu langzamerhand aan het verdwijnen zijn. Bij de grote specifieke uitkeringen speelt het incidentele een minder grote rol. De verdeling over de gemeenten geschiedt daar redelijk rechtvaardig en de
regelgeving kan worden beperkt, behalve door het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen. Het Ministerie
van VROM heeft bij voorbeeld tijdens het eerste kabinetLubbers het beleid op het gebied van de stadsvernieuwing
gedecentraliseerd, onder andere door het samenvoegen
van vele kleinere uitkeringen tot een grote doeluitkering.
Het werken werd daardoor gemakkelijker en doelmatiger.
Bij de grote doeiuitkeringen speelt altijd het probleem op
welke wijze men tot een verantwoorde vaststelling van de
hoogte van de uitkeringen komt. Ook dat is een zeer oud
probleem. Bij de onderwijsuitkeringen werd bij voorbeeld
ter beslechting van de verschillen in opvatting over de
juiste hoogte daarvan een commissie ingesteld die na 11
jaar noeste arbeid tot een uitgewerkt vergoedingsstelsel
kwam, en zelfs hierop bleek nog veel kritiek mogelijk.
Gezien al deze perikeien, waarover in incidentele gevallen weliswaar verschillend wordt gedacht, maar die blijkbaar inherent zijn aan de specifieke uitkeringen, widen de
Raad voor de Gemeentefinancien en het kabinet tot een
sanering komen. Het lijkt niet onmogelijk dat het tweede
kabinet-Lubbers op dit terrein gaat scoren, maar dat is nog
lang niet zeker. Onlangs ging zelfs de minister van Binnenlandse Zaken in de fout met een voorstel voor een kruimelregeling om de gemeenten aan te moedigen de z.g. kleine
criminaliteit te bestrijden. Dat is weer weinig hoopgevend.
De algemene uitkeringen
De specifieke uitkeringen mogen niet aan andere dingen worden uitgegeven dan aan het door het rijk gestelde
doel, zelfs als dat doel al is bereikt. Bij de algemene uitkeringen is het daarentegen in principe aan de gemeenten
(foto ANP)
zelf om te beslissen waarvoor die middelen zullen worden
ingezet. In principe. De praktijk is uiteraard anders. De wet
legt vele taken op aan de gemeenten. De bevolkingsboekhouding is verplicht; aan daarvoor in aanmerking komende personen moet bijstand worden gegeven. De daaraan
verbonden kosten moeten de gemeenten bestrijden uit de
algemene uitkeringen c.q. uit de eigen inkomsten. De vrijheid is derhalve relatief. Als de verplichte uitgaven en de
andere noodzakelijke uitgaven zijn gedaan, dan is men
voor de rest ‘vrij’. Die vrijheid is niet groot. Of er echte vrijheid is die wat te betekenen heeft, hangt af van de situatie.
Principieel is er echter bij de algemene uitkeringen uit het
Gemeentefonds dezelfde vrijheid van besteding als bij de
belastingen of bij de andere (niet in dit artikel behandelde)
eigen inkomsten het geval is.
De algemene uitkeringen aan de gemeenten zijn in ons
land ontstaan doordat het rijk zich verplicht voelde om de
gemeenten schadeloos te stellen voor verioren gegaan belastinggebied. Dat gebeurde in 1865 en, zoals wij zagen,
ook in 1929 bij de stichting van het Gemeentefonds. Geleidelijk zijn de gedachten omtrent de doeleinden van de financiele verhouding nader ontwikkeld. Goedhart onderscheidt in eerste aanleg drie, maar in feite vier doelstellingen die men met een financiele verhouding zou kunnen
nastreven.
De eerste doelstelling is vermindering van ongelijkheden in de lokale c.q. regionale belastingcapaciteit. Met name in 1929 heeft dat gegolden. Te grote plaatselijke verschillen in belastingcapaciteit werden via het Gemeentefonds en de Gemeentefondsbelasting weggewerkt. De
algemene uitkering past daarin als instrument.
Een tweede doelstelling is de eliminatie van te grote verschillen in de capaciteit om voorzieningen tot stand te
brengen. De grote specifieke uitkeringen op het gebied
van het onderwijs, de politie en de sociale zorg, zijn daarop
gericht.
Na de tweede wereldoorlog zijn wij geleidelijk aan terechtgekomen – c.q. een eindweegs opgeschoven – in de
richting van de derde door Goedhart onderscheiden doelstelling, te weten een zo volledig mogelijke egalisatie van
de lokale en regionale voorzieningencapaciteiten. De Financiele-Verhoudingswet 1960 en haar opvolgster uit
1984 maken het realiseren van deze doelstellingen in principe mogelijk. Zowel de algemene verdeelmaatstaven (oppervlakte, bebouwde oppervlakte, gemiddelde hoogte van
de bebouwing, woningen, inwoners) als de verfijningen
maken het mogelijk om overal een gelijkwaardig voorzie-
ningenpakket tot stand te brengen. Dat betekent niet overal een Concertgebouworkest, niet overal even dure verkeersvoorzieningen. Verschillen in functie, verschillen in
omstandigheden moeten worden gehonoreerd. Het gaat
erom dat elke burger in de eigen gemeenten een redelijk
voorzieningenniveau aantreft en mede door de mogelijkheid van het gebruik van voorzieningen elders per saldo
niet slechter uit is dan inwoners van andere delen van ons
land. Een relatief grote algemene uitkering ondersteund
door een eigen belastinggeb/ed, dat ook een signaalfunctie heeft voor onevenwichtigheden in de verdeling van de
algemene uitkeringen en als buffer daartegen fungeert,
biedt voor het realiseren van deze doelstelling het beste instrumentarium.
Goedhart signaleerde daarnaast ook een vierde aspiratieniveau. Niet de gelijkwaardigheid van de voorzieningenpakketten staat daarbij voorop, maar de gelijkheid. Men
moet overal dezelfde voorzieningen tot stand brengen.
Natuurlijk ziet iedereen wel in dat volledige gelijkheid niet
kan. Maar in de praktijk zien wij allerlei pogingen, met name vanuitdecentraleoverheid, maar ook van anderen, die
tot doel hebben om op tal van gebieden in elke gemeente
in principe hetzelfde tot stand te brengen. Ter ondersteuning van dit doel kan men werken met vele kleinere specifieke uitkeringen en de daarbij behorende regelgeving.
Daardoor kan men tevens bewerkstelligen dat allerlei rijksinzichten op sectoren en subsectoren – ook op het gebied
van de organisatie en de werkwijze! – op een bepaald deelterrein tot op grote hoogte prevaleren boven afwijkende
plaatselijke opvattingen.
Gefeidelijk zijn de motieven gedurende de afgelopen 75
jaar veranderd. Heel grof: aan het begin van deze eeuw
overheerste het eerste aspiratieniveau, maar was er ook
reeds een duidelijk aanzet tot het tweede niveau. Thans
zijn wij een heel eind naar het derde niveau opgeschoven
en proberen wij enige tegendruk te geven tegen het vierde
aspiratieniveau. Op de relatieve positie van de algemene
uitkeringen ten opzichte van de andere inkomstenbronnen
heeft deze ontwikkeling invloed gehad.
Algemene uitkeringen worden verstrekt door het rijk.
Het rijk bepaalt hoeveel de gemeenten zullen krijgen.
Sinds 1929 toen een Commissie van Advies werd ingesteld hebben de gemeenten een in de wet neergelegde
formele mogelijkheid tot inspraak. Deze commissie is opgevolgd door een Raad van Advies waarin rijksambtenaren nog stemrecht hadden. Met de wet van 1960 kwam de
huidige Raad voor de Gemeentefinancien, waarin alleen
de door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten benoemde leden beslissen over het uit te brengen advies.
Maar dat alles neemt niet weg dat het rijk na ingewonnen
adviezen beslist over de omvang van de financiele mogelijkheden van de gemeenten. Eigen behoeften van de verschillende departementen, de belastingdruk en het financieringstekort moeten worden afgewogen tegen gemeentelijke behoeften. Hoe heeft het rijk zich de afgelopen 75
jaar van die taak gekweten? Een overzicht van die geschiedenis kan binnen het bestek van een artikel niet worden gegeven. Met enkele algemeenheden moet worden
volstaan.
Als het goed ging met de economie en met de openbare
financier) dan profiteerden de gemeenten daarvan mee.
Als de situatie echter verslechterde dan was het rijk er altijd snel bij om de gemeenten met de slechter wordende
omstandigheden te confronteren. In de jaren dertig werden de gemeenten gekort op de net in de wet voor vijf jaar
vastgelegde algemene uitkering. De periode van herstel
na de tweede wereldoorlog was ook voor de gemeenten
een periode van herstel. Tijdens het kabinet-Den Uyl kregen zij op den duur weer wat meer lucht. Vanaf 1980 mogen ze ombuigen. De eerste korting ad f. 151 mln. dateert
uit dat jaar. Daarna was het elk jaar raak. De gemeenten
werden op drie verschillende manieren gekort. Naast algemene kortingen kregen ze te maken met z.g. profijtkortingen. Voorts kregen ze in het begin geen en later maar een
gedeeltelijke compensatie voor de stijgende kosten van
sociale zorg. Tot en met 1984 was het gecumuleerde nadelige effect van deze drie ‘kortingsvormen’ f. 1,8 mrd. De
496
ombuigingsbijdrage 1987 ad f. 149,4 mln. komt daar nog
bij. Daarmede is de f. 2 mrd. grens doorbroken.
Tussen de gemeenten en de regering is de laatste jaren
een discussie gevoerd over de vraag of de gemeenten wel
of niet evenredig zijn gekort. Een discussie in de Kamer
leidde tot de z.g. Evenredigheidsnota van de regering van
15 juni 1984 over welke nota de Raad voor de Gemeentefinancien op 29 mei 1984 adviseerde. In dat advies sprak de
raad als zijn mening uit dat van de gemeenten een evenredige en redelijke bijdrage in de ombuigingen kan worden
gevraagd.
Duidelijk is dat de gemeenten fors hebben moeten ombuigen. Ze hebben gereorganiseerd, bezuinigd op personeel (ca. 6% minder), hebben rechten en belastingen verhoogd, op subsidies bezuinigd (maar verminderingen van
rijkssubsidies soms opgevangen) en hebben bezuinigd op
onderhoud en op investeringen. De omvang van de gemeentelijke investeringen is afgenomen. Om de gemeentelijke investeringen te stimuleren is in 1986 f. 50 mln. extra toegevoegd aan het Gemeentefonds, tegelijk overigens met een ombuiging van hetzelfde bedrag. In 1987
kwam er een tweede investeringsimpuls van eveneens
f. 50 mln. Deze ging echter vergezeld van verdere ombuigingen tot een bedrag van ca. f. 150 mln. De visie achter
een dergelijk beleid lijkt niet erg consistent.
Met deze opmerkingen ben ik terecht gekomen in de actualiteit. Ik ga daar niet verder op in. Wel is nog van belang
op welke wijze de gemeentelijke behoeften aan financiele
middelen via algemene uitkeringen moeten worden ingepast in de nationale afweging van overheidsuitgaven 4).
Een tijd lang ging de Raad voor de Gemeentefinancien uit
van een zorgvuldige analyse van noden en van accressen.
(Die maakt de Raad overigens ook nu nog, de uitkomsten
daarvan worden verwerkt in de z.g. jaarlijkse adviezen).
Die analyses werden in eerste aanleg opzij geschoven
door een normatieve benadering van de zijde van de regering. Maar daarbij werd met bepaalde accressen wel rekening gehouden. Over loon- en prijscompensaties ontstond
zelfs overeenstemming. Na de start van het kabinetLubbers, waarbij de ene na de andere korting werd opgelegd, zijn de posities aan het verschuiven. De Raad voor
de Gemeentefinancien zoekt naar een ook op langere
duur houdbare normering. De regering gaat daar tot nog
toe echter in het geheel niet op in.
J.W. van der Dnssen
4) Naast het probleem van de hoogte van de algemene uitkeringen is
er de niet minder interessante problematiek van de verdeling daarvan
over de ca. 700 gemeenten. Thans zitten wij in een overgangsperiode
waarin de oude verdeelsleutels van de Financiele-Verhoudingswet
1960 geleidelijk aan worden vervangen door die van de wet van 1984.
Niet onmogelijk is dat de turbulente ontwikkelingen in de gemeentelijke inkomsten en uitgaven van de laatste jaren relatieve aanpassingen
tussen de gemeenten thans zouden rechtvaardigen. Het zicht daarop
is niet helder omdat betrouwbare recente statistieken ontbreken. Voor
de wijze waarop de verdeling plaatsvindt verwijs ik naar een brochure
van het Ministerie van Financier Financiele verhouding Rijk-lagere
overheden.