De Miljoenennota 1985: zuinig of te zuinig?

De Miljoenennota 1985
zuinig of te zuinig?
PROF. DR. IR. J.M.M. RITZEN*

De voornemens die in het regeerakkoord van het kabinet-Lubbers waren vastgelegd, zijn in 1983 en
1984 in grote lijnen uitgevoerd. Ook volgend jaar zal het financieel en sociaal-economisch beleid in de
aangegeven richting worden voortgezet, zo blijkt uit de Miljoenennota 1985. De beoogde effecten in
termen van vermindering van het financieringstekort en herstel van de investeringsactiviteit blijken
echter slechts in beperkte mate op te treden, zeker als men in aanmerking neemt dat het kabinet flink
de wind in de rug heeft gehad door de verbetering van de Internationale conjunctuur. Volgens de
auteur van dit artikel komt dit omdat het kabinet te veel nadruk legt op bezuinigingen en te weinig op
maatregelen die de flexibiliteit op de markten van arbeid en kapitaal vergroten. Bovendien worden
zijns inziens de mogelijkheden van arbeidsduurverkorting onvoldoende benut. Het gevaar van zo’n
eenzijdig beleid is dat de noodzakelijke aanpassingen in de economie uitblijven, waardoor terugkeer
naar een situatie van redelijke economische groei wordt bemoeilijkt.

1. Inleiding
De Miljoenennota 1985 is een politick document. De hoofdlijnen zijn dan ook het best te begrijpen tegen de achtergrond van
politieke gegevenheden. De twee belangrijkste zijn het Regeerakkoord van September 1982 en de politieke cyclus, waarbij in
een derde regeringsjaar een terughoudend beleid is gewenst ten
einde in het verkiezingsjaar te kunnen oogsten. Het Regeerakkoord legt voor de overheidsuitgaven voor de jaren 1984 t/m
1986 een nauw keurslijf aan dat is gebaseerd op de situatie anno
1982. Het akkoord gaat er aan voorbij dat de economische situatie anno 1984, die als uitgangspunt dient voor de Miljoenennota
1985, wel eens heel anders zou kunnen zijn dan in 1982 werd vermoed. Het zou bijna toeval zijn als een uitgaven- en inkomstenbeleid van de overheid dat gebaseerd is op dergelijke politieke
gegevenheden, maar bij benadering economisch optimaal zou
zijn. Ook als men zich wat betreft dit criterium voor optimaliteit
in de schoenen stelt van de regerende coalitie en de doelstelling
van bevordering van de economische groei en de meta-doelstelling van terugdringen van het financieringstekort bij een
constante of afnemende collectieve-lastendruk vooropstelt.
De Miljoenennota 1985 is echter ook een bijzonder interessant
economisch geschrift. Meer dan andere jaren wordt aangegeven
waarom voor de uitgezette lijn (de voortzetting van het bezuinigingsbeleid) wordt gekozen (op biz. 14, 15, 51 en 52). De beschrijving van de economische situatie (hfst. 2) is meer ge’integreerd dan in de afgelopen jaren en de bijna traditionele ,,capita
selecta” over de budgettaire ontwikkeling in meerjarig perspectief (hfst. 6) en de beheersbaarheid van de overheidsuitgaven
(hfst. 7) hebben aan analytische diepgang gewonnen. Opvallend
is ook het voorwoord van de minister van Financien. De afgelopen jaren was dat een weinig zeggend eenparagrafig stukje. Dit
jaar bestond bij de minister van Financien de behoefte aan een
economisch credo. Een aantal artikelen daaruit:
– ,,De kern van het probleem is de te omvangrijke collectieve
sector in Nederland”;
– ,,De patient — de Nederlandse economie — is minder ziek
maar nog steeds ziek”; en
– ,,De rekening moet eens worden betaald”.
ESB 3-10-1984

De belangrijkste vraag die zich doet stellen is of de gegeven onderbouwing inderdaad tot de uitgezette bezuinigingslijn (verantwoorde afslanking) leidt of dat er sprake is van een vorm van
anorexia nervosa.
Het hoofdprobleem van het overheidsuitgaven- en
-inkomstenbeleid dat de Miljoenennota 1985 presenteert, is dat
men niet heeft getracht het dilemma van herstructurering zonder
deflatie te ontwijken 1). De hoog opgelopen consumptiequote
van de jaren zeventig diende omgebogen te worden om ruimte te
maken voor investeringen. Maar bij dit ombuigen kan een
vraaguitval voorkomen, die enerzijds effectief de consumptiequote verder doet oplopen en anderzijds tot een effectieve prijsdaling leidt. In de Miljoenennota is nog sprake van een prijsstijging, terwijl de particuliere consumptie inderdaad (verder)
daalt. De inflatie is inmiddels zo klein geworden dat kleine veranderingen in externe omstandigheden (b.v. een daling van de
dollarkoers) of kleine wijzigingen binnen de nationale economie
(b.v. een verdere voorrang voor vermogensverbetering boven investeringen) tot prijsdalingen kunnen leiden.
De kern van de afname in de economische groei van de jaren
zeventig moet worden gezocht in aanpassingsvertragingen: onvoldoende of onvoldoende snel reageren op de veranderingen in
de samenstelling van de vraag, in de relatieve prijzen van produkten en in de mogelijkheden van technologische vernieuwing.
Volgt men deze analyse dan is een aanbodbeleid gewenst, waardoor de mobiliteit van de produktiefactoren wordt bevorderd en
drempels voor nieuwe economische activiteiten worden geslecht.
In een fase van herstructurering zou in dat kader de verschuiving
van consumptie naar investeringen binnen het nationaal inko-

* Hoogleraar economie van de publieke sector aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. De schrijver dankt T. Haselbekke, R. Kuipers en D.

Wolfson voor commentaar, maar zonder hen op enige wijze in de conclusies te impliceren.
1) J.M.M. Ritzen, De Miljoenennota 1982 in het lange-termijnperspectief; gevraagd: industriele herstructurering zonder deflatie, ESB, 14 oktober 1981, biz. 997-1004.

909

men moeten worden bewerkt. Maar wanneer men deze verschuiving via bezuinigingen tracht te forceren, zoals het kabinet
voorstaat, dreigt de hiervoor aangeduide deflatoire spiraal. Een
van de ingrijpende gevolgen daarvan is de afnemende waardevermindering van de overheidsschuld (in reele termen) en van de
overheidsuitgaven die zijn gemoeid met rentebetalingen als percentage van het netto nationaal inkomen (nni). Net als voor andere kredietnemers (zoals hypotheekgevers) geldt, gaat bij deflatie de nominale waarde als een molensteen om de reele nek hangen. Bij de formulering van het regeerakkoord was dit dilemma
moeilijk te vermijden: structurele variabelen als de aiq waren
daarvoor te veel uit het lood. Maar de combinatie van de door de
VS gei’nduceerde economische groei met de loonmatiging die besloten lag in het sociaal akkoord van november 1982 hebben
daarin grondige wijziging gebracht. Een herijking van het bezui-

nigingsbeleid zou op zijn plaats zijn. In plaats van bezuinigingen
zijn gerichte maatregelen nodig om op de markten van arbeid en
kapitaal flexibiliteit te bewerken en aanpassingen te bevorderen,
door middel van bij voorbeeld een geleidelijke invoering van de
verplichting van her-, om- en bijscholing. Daarmee zijn de
hoofdlijnen geschetst van dit commentaar op de Miljoenennota
1985. Het zal niemand verbazen dat deze hoofdlijnen zijn afgeleid uit een vergelijking tussen het beleid dat omtrent de publieke
sector is voorgesteld in de Miljoenennota met hetgeen recent en
mede door ondergetekende als lange-termijnbeleid voor de fractie van de PvdA is geformuleerd 2). Dat laatste is ook een politick document, maar het heeft het voordeel dat het los van dogmatische randvoorwaarden zoals bij voorbeeld een regeerakkoord bevat, kon worden opgesteld. De analyse van de Miljoenennota over de ontwikkeling in het verleden wijkt overigens
nauwelijks af van die in het PvdA-plan (biz. 10 t/m 21), met een
uitzondering: de Miljoenennota ziet de hoogte van de collectieve
sector als de belangrijkste factor in het proces van aanpassingsvertraging, terwijl het PvdA-plan meer kijkt naar een aantal spe-

cifieke overheidsregelingen die belemmerend werken in de economische ontwikkeling.
2. Enkele lijnen uit de Miljoenennota

De hoofdlijn van de Miljoenennota was uit de kranten van
juni-juli al bekend: het kabinet ,,steekt in” op een bruto ombuiging op de collectieve uitgaven van f. 9,3 mrd. Het netto ombuigingsbedrag is f. 1,85 mrd. lager. Er is namelijk sprake van f. 2,2
mrd. voor een ,,werkgelegenheidsplan” ,,apres la lettre”, waarvan overigens f. 0,35 mrd. wordt verhaald of op herbezettingsgelden of op de arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector.
Verder is binnen de begroting f. 0,5 mrd. bestemd voor de verlaging van de inkomstenbelasting in het kader van de derde fase
van de z.g. tweeverdienersmaatregelen.
Naast de bruto ombuigingen op de rijksbegroting van f. 3,1
mrd. leveren de ambtenaren en trendvolgers f. 2,5 mrd. in, evenals de uitkeringsgerechtigden, en wordt aan volksgezondheid

f. 1,2 mrd. pijn toegedeeld. Dat in reele termen de rijksuitgaven
vrijwel constant blijven, is vooral het gevolg van de toename van
de rentelasten (met f. 3,5 mrd.) en de groei van de VROM-uitgaven met f. 1,5 mrd.
Het financieringstekort neemt volgens de Miljoenennota 1985
af van 10,5% van het nni in 1984 tot 9,7% in 1985, evenals de
collectieve-lastendruk van 54,4% in 1984 tot 52,6% in 1985 (tabel 1.2, biz. 9). Uit de Macro Economische Verkenning (MEV)
(biz. 18 en 32) en de Miljoenennota (biz. 134) kan men afleiden
dat uitgegaan is van een dollarkoers van ongeveer f. 3,10 bij de
bepaling van de aardgasbaten voor 1985. De raming voor de Miljoenennota 1985 blijft dan nog f. 2,3 mrd. achter bij die van het
Regeerakkoord. De schatting van de Miljoenennota lijkt conservatief, gezien de ontwikkeling van de dollarkoers, zelfs als men
rekening houdt met de prijsontwikkeling van de stookolie (in
dollars) en met de vraagontwikkeling. Een cryptische zin is ,,dat
in de aardgasbaten rekening is gehouden met de voorgenomen

De,,versleuteling” van de ombuigingen – zoals dat in het jargon heet — over de vier hoofdgroepen (rijksuitgaven in enge zin,
sociale zekerheid, arbeidsvoorwaarden collectieve sector en
volksgezondheid) komt ongeveer overeen met die van eerdere
bezuinigingen, al blijft de achtergrond van die sleutel nog steeds
een mysterie. De overweging dat min of meer evenredig gedeelde
smart halve smart is, hoeft niet overeen te komen met het resultaat van een analyse van de effecten van verschillende vormen
van bezuinigingen op de economische ontwikkeling 3). Maatschappelijke haalbaarheid lijkt de enige rationalisatie van de
sleutel.
Van de ombuigingsbedragen voor de vier hoofdgroepen is er
een weinig concreet: die voor de ambtenaren en trendvolgers.
Over deze groep merkt de Miljoenennota eerst zelfverzekerd op
dat daarbij ,,van generieke inkomensmaatregelen kon worden
afgezien” (biz. 53). Vervolgens blijkt het om een voornemen te
gaan (,,… wil het kabinet een herhaling van bruto-kortingen
… zoenigszins mogelijk vermijden”, biz. 68). Ten slotte wordt
er over de invulling enerzijds mededeling gedaan aan de betrokken organisaties en wordt anderzijds overleg gevoerd over de
maatregelen, die moeten worden getroffen om de doelstelling
van f. 2,5 mrd. te bereiken (biz. 68). Het kabinet heeft blijkbaar
willen vermijden een dictaat op te leggen, zoals vorig jaar het geval was. Daar staat tegenover dat men overleg moeilijk als zodanig kan kenschetsen indien de randvoorwaarde van f. 2,5 mrd.
bezuinigingen keihard zou zijn.
De sociale-zekerheidsombuiging wordt grotendeels bereikt
door het terugbrengen van de uitkeringspercentages van de
WW, WWV en WAO tot 70% (opbrengst f. 1,1 mrd.) en maatregelen in de sfeer van de Ziektewet (opbrengst f. 0,9 mrd.). De
laatste maatregel is al eens eerder aan de orde geweest in het
kabinet-Van Agt II, echter zonder resultaat. De vorm van de
maatregel is nu gewijzigd. Bovendien zijn de machtsverhoudingen veranderd. Blijkbaar is het kabinet er van overtuigd dat de
combinatie van de beide factoren het doorvoeren van deze maatregel mogelijk maakt.
De rijksbegroting in enge zin is beleidsmatig verlaagd met
f. 3,1 mrd. Ook hier een herhaling van een eerder voorgenomen
maatregel: de schoolgeldheffing voor 12-15-jarigen (f. 140 mln.
per jaar). Is het een slordigheid dat dit (kas)bedrag al voor 1985
volledig in beeld wordt gebracht? Of verwacht men per 1 januari
1985 daadwerkelijk schoolgeld te gaan heffen? Dat laatste is
vrijwel uitgesloten gezien de noodzakelijke voorbereidingen en
lijkt bestuurlijk moeizaam te verwerken (tweemaal per jaar heffen van schoolgeld) 4). Indien de minister van Onderwijs en
Wetenschappen in 1985 een gat laat vallen van ± f. 70 mln. kan
hem dat moeilijk worden verweten. De grootste hap van de f. 3,1
mrd. moet worden opgebracht door VROM (f. 350 mln.). Het
gaat hier vooral om minder woningen die in het verleden in aanbouw werden genomen (onderuitputting) en om wijzigingen binnen het woningbouwprogramma die tot minder overheidssubsidies leiden.
Tot het ,,werkgelegenheidsplan” mag men rekenen de f. 1,5
mrd. lastenverlichting voor het bedrijfsleven. Bij de vorm die
daarvoor overwegend gekozen is, kan men zich niet anders dan
aansluiten: verlaging van de werkgeverspremies voor de sociale
verzekeringen. Een verdere verlaging van de bruto loonkosten
treedt daardoor op, die ceteris paribus ongetwijfeld tot een gro-

tere vraag naar arbeid zal leiden, ervan uitgaande dat de ef fectieve neerslag van de premielasten gelijk is aan de statutaire
(m.a.w. economische afwenteling treedt niet op). Onder de huidige machtsverhoudingen had men mogen verwachten dat zonder deze verlaging van werkgeverspremies er autonoom een ver-

tot 42% per 1 januari 1986″ (biz. 134), terwijl oorspronkelijk
werd opgemerkt dat voor de aardgassector deze wijziging van
VPB zou worden gecompenseerd(TweedeKamer, 1983-1984,18

2) J.A. van Kemenade, J.M.M. Ritzen en M.A.M. Woltgens, Om een
werkbare toekomst, PvdA-fractie Tweede Kamer, 1984.
3) Vgl. J.M.M. Ritzen, Wat is onderwijs ons waard, WoltersNoordhoff, Groningen, hfst. 1.
4) In de Miljoenennota 1984 werd aan dit aspect aandacht besteed. Over
de schoolgeldheffing voor 12- t/m 16-jarigen wordt vermeld: ,,De nietbelastingmiddelen nemen hierdoor in 1984 met 140mln.eninlaterejaren
met ca. 300 mln. toe” (biz. 63). De maatregel hoeft dus nu maar de helft

263, nrs. 1-3, biz. 4).

op te brengen, maar moet wel al volledig doorwerken in 1985.

verlaging van het tarief van de vennootschapsbelasting (VPB)

910

schuiving van werkgeverspremies naar werknemerspremies of

een afwenteling op lonen had plaatsgevonden. Tegen deze, ,antimonde” afgezet is de premieverlaging gedeeltelijk een bestedingsstimulering.
Verder omvat het ,,werkgelegenheidsplan” een ,,jeugdwerkplan” apres la lettre voor f.0,7 mrd.: een plan voor langdurig
jeugdige werklozen (f. 100 mln.) en uitgaven ten behoeve van het
leerlingwezen (f.340 mln., waarvan f. 55 mln. voor de uitbreiding van het leerlingwezen bij de overheid met een dekking in het
kader van het arbeidsvoorwaardenoverleg in de collectieve sector, zie biz. 60). Ten slotte is er een creatie van 8.000 tijdelijke

banen voor jongeren in het onderwijs (f. 272 mln.). Een gedeelte
van de financiering hiervan komt uit de herbezettingsgelden
voor 1984.
Over arbeidsduurverkorting is de Miljoenennota uiterst summier. Arbeidsduurverkorting in de marktsector komt niet als zodanig aan de orde, terwijl er toch sprake was van een derde spoor
in het werkgelegenheidsbeleid 5). Dat kan niet anders betekenen
dan dat aan arbeidsduurverkorting geen wezenlijke financieeleconomische betekenis wordt toegekend (ervan uitgaande dat de
Miljoenennota zich tot het financieel-economische beperkt), al
is natuurlijk in de MEV wel sprake van het inboeken van de effecten van de veronderstelde 2% arbeidsduurverkorting in de

marktsector en 1 % arbeidsduurverkorting in de kwartaire sector
op de werkloosheidsuitkeringen. Maar arbeidsduurverkorting
als een instrument dat structureel kan bijdragen aan de sanering
van de collectieve uitgaven door de effecten die uitgaan van de
koppelingen, wordt genegeerd 6). Gezien de verwachting van
een oplopende werkloosheid in de komende jaren (die door de
MEV niet wordt weersproken), de nadruk op de collectieve-lastendrukverlaging en op de daling van het financieringstekort zal
– nog afgezien van de stijgende rentelasten – er derhalve een
bezuinigingsbeleid noodzakelijk zijn voor de komende jaren,
omdat de optie van arbeidsduurverkorting buiten het financieeleconomische beleid wordt gehouden. Helemaal buiten spel is arbeidsduurverkorting nog niet geplaatst: het kabinet is voornemens om de arbeidsduur in de collectieve sector met 1 % te verkorten en de vrijkomende tijd zoveel mogelijk te herbezetten
(uiteraard budgettair neutraal), zij het met de kanttekening:
,,voor zover deze herbezetting zijn pendant vindt in de herbezetting in de marktsector rekening houdend met een eventueel uiteenlopende mate van arbeidstijdverkorting” (biz. 59).
De Miljoenennota besluit (biz. 99) met een opmerkelijke uitspraak. In het Regeerakkoord (bijstelling februari 1983) is afgesproken dat het personeelsbestand bij de rijksoverheid jaarlijks met 2% zou dalen ,,in het kader van het streven naar minder
overheidsuitgaven en mede tegen de achtergrond van dereguleringen privatisering” (Tweede Kamer, 1982-1983, 17 555, nr. 7,
biz. 68). Dat hoeft niet meer. Ook via decentralisatie kan aan
de 2%-doelstelling worden voldaan. ,,In deze gevallen resteert
dan alsnog een ombuigingstaakstelling”. Deze ommezwaai doet
twijfelen aan de kracht van het kabinet in eigen huis. De 2%doelstelling werd juist gekozen op grond van de gebleken onevenwichtigheid in de bezuinigingen tussen aan de ene kant de
rijksdienst (relatief te weinig) en aan de andere kant lagere overheden en uitvoerende diensten (relatief te veel). Zo kon het gebeuren dat bij het onderwijs 15% van de banen verdwenen over
de periode 1983-1986, terwijl bij de oorspronkelijke 1%-doelstelling dit bij het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen
4% zou zijn. Door de scepticus werd deze ommezwaai verwacht.
Volgens de theorie zal het ambtelijk apparaat als het wordt geconf ronteerd met de noodzaak van bezuinigingen immers overal
bezuinigingen zoeken, behalve bij zich zelf.
3. Wordt er niet te veel bezuinigd?

De Miljoenennota 1985 volgt overwegend de vermindering
van overheidsuitgaven (ten opzichte van ongewijzigd beleid) die
het Regeerakkoord in 1982 voor 1985 stipuleerde. De collectieve
uitgaven zouden – in nominale guldens – autonoom teruggebracht dienen te worden met f.21 mrd. (cumulatief) over drie
jaar ten einde het financieringstekort te doen dalen. Uitgegaan
werd daarbij van een jaarlijkse loonmatiging bij bedrijven van
2% per jaar. Via koppelingsmechanismen zou dit endogeen tot
ESB 3-10-1984

een jaarlijkse verlaging van de collectieve uitgaven met gemiddeld f. 3 mrd. per jaar leiden. De feitelijke vermindering van de
collectieve uitgaven ten opzichte van ongewijzigd beleid en zonder loonmatiging kwam daarmee op f. 30 mrd. over de driejaarsperiode. In retrospectief blijkt van belang tegen welke veronderstelling voor de lonen de loonmatiging werd afgezet: een jaarlijkse loonstijging (loonsom per werknemer) van 4,5%. Ook de
veronderstellingen over de andere externe data zijn cruciaal om
een oordeel te vormen over de wenselijkheid het Regeerakkoord
in de in September 1982 neergelegde vorm aan te houden als leidraad voor de Miljoenennota 1985. In label 1 zijn naast elkaar
weergegeven de veronderstellingen en de feitelijke ontwikkeling.

Tabel 1. Veronderstelde en feitelijke ontwikkeling ten opzichte
van exogenen (,,externe data”)
Verondersteld
1983-1986
Volume wereldhandel
(excl. energie, dubbel herwogen)
Goedereninvoer prijspeil
(in gld.)
Concurrerend uitvoerprijspeil (excl. energie, dubbel
herwogen, in gld.)
Ef fectieve koers van de
gulden t.o.v.
— concurrenten
– leveranciers
Loonsom per werknemer
in bedrijven (bij loonmatiging 2%)

Feitelijk
1983

3

Schatting
1984

Verwacht

1985

3

6,5

5,5

2,5 a 3

0

5,5

1

343,5

1

7

2

3,5
3

2

-1

0

-2

2,5

4

0,5

3,5
3

0,5

Bronnen: Kabinetsformatie 1982, Tweede Kamer, 1982-1983, 17 555, nr. 3; CPB,
MEV 1985.

Hieruit moge blijken dat wat de externe data betreft dit kabinet de wind in de rug heeft gehad: de wereldhandel groeide in
1983 als verondersteld en trekt dit jaar veel sterker aan dan in
1982 aannemelijk leek en de invoerprijzen stegen in 1983 minder
dan verwacht. Het concurrerend prijspeil ligt gemiddeld genomen ongeveer op het niveau van de verwachtingen. De koers van
de gulden steeg in 1983 minder dan verwacht. In tegenstelling tot
1982 en 1983 daalde over 1984 de koers van de gulden. De opmerkelijkste afwijking tussen verwachtingen en feitelijke ontwikkeling doet zich voor ten aanzien van de loonsom per werknemer in bedrijven. Deze is over de jaren 1983 t/m 1985 te zamen
genomen lager dan voorzien in het Regeerakkoord. Daarvoor
had het CPB ook een variant opgenomen in de berekeningen
voor het Regeerakkoord, waarbij ,,… is aangenomen, dat de
primaire verlaging van de collectieve uitgaven, waartoe deze extra matiging via de koppelingsmechanismen leidt, in mindering
wordt gebracht op de ombuigingen” (Tweede Kamer, zitting
1982-1983,17 555, nr.7, biz. 41). De opstellers van het Regeerakkoord verwierpen deze ,,contingency-planning” echter: ,,Het
kabinet dient derhalve een additionele bijsturing van de uitgaven
van de collectieve sector in een orde van grootte van f .7 mid per
jaar in de periode 1984 t/m 1987 als het minimaal noodzakelijke

te beschouwen, zelfs bij een loonmatiging in het bedrijfsleven
die verder gaat dan 2% per jaar”, (idem, biz. 28). Zij stelden dit
met het oog op het financieringstekort. Uit deze opstelling blijkt
echter onverhuld het doel van de exercitie: minder collectieve
uitgaven, met het financieringstekort als dekmantel.
Wie zou willen tegenwerpen dat de loonsom per werknemer
niet de juiste indicator is om loonmatiging te beoordelen bij een
teruglopende arbeidstijd, wordt verwezen naar de cijfers over de
oonkosten per eenheid produkt. In deze variabele worden im-

5) In de bijlage behorende bij de begroting 1985 van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid wordt wel uitvoerig ingegaan op herverdeling van
werk.
6) Sociaal en Cultureel Planbureau, Een algemene arbeidsduurverkorting met tien procent; enkele gevolgen voor inkomens, collectieve uitga-

ven en werkgelegenheid, Rijswijk, 1982.
911

mers produktiviteitsmutaties verwerkt. De loonkosten per eenheid produkt daalden met 0,5% en 6,5% in resp. 1983 en 1984,
bij een stijging van het prijspeil van de goederenuitvoer met
— 1 % en 6,5% in resp. 1983 en 1984, en van de particuliere consumptie met 3% en 3,5% in resp. 1983 en 1984.
Men moet het kabinet loven om zijn karaktervastheid: de
voornemens van het Regeerakkoord werden in 1983 en worden
in dit jaar in grote lijnen ook uitgevoerd. De Miljoenennota 1983
kende al een totaal aan bezuinigingen (minder uitgaven) van
f. 8,5 mrd. plus f. 4,5 mrd. aan lastenverzwaringen (tabel 6.2.4,
biz. 75). Daar bovenop kwamen de bezuinigingen van het Regeerakkoord. Het pakket beleidsmaatregelen (kasbasis) in 1984
omvatte f. 10,5 mrd. aan uitgavenverlaging en f. 3 mrd. aan extra lastenverzwaringen (tabel 4.1.1., biz. 56 en 4.1.3, biz. 58).

Daar stond wel een extra ,,belastinguitgave” van f. 2 mrd. tegenover (lastenverlaging bedrijven). Ondanks de zware bezuiningen
liep het financieringstekort incl. gedebudgetteerde bedragen (in
1982: 10,1% van het nni) in 1983 met 0,7%-punt op en daalt
slechts mondjesmaat in 1984 (MEV 1985). Tegenvallers dus.
Maar niet in de groei van de wereldhandel: zoals tabel 1 laat zien
was die in 1983 conform de verwachtingen en in 1984 zelfs tweemaal zo hoog. Wat tegenviel was het effect van de bezuinigingen
op de nationale ontwikkeling. In plaats van met gemiddeld 11 %
per jaar te stijgen over de periode 1983-1986 (zoals het Regeerakkoord verwachtte) stegen de investeringen met 1,5% in 1983 en
stijgen ze dit jaar waarschijnlijk met niet meer dan 4% (MEV,
tabel 1.5). De binnenlandse afzet van bedrijven stagneerde en de
groei van het nationale inkomen bleef, vooral daardoor, aanzienlijk achter bij de raming.
Dat het financieringtekort – ondanks de steun vanuit de conjunctuur – minder daalde dan verwacht, moet waarschijnlijk
worden toegeschreven aan een onderschatting in de voor de berekeningen gebruikte modellen van structurele zwakte aan de
aanbodkant (mobiliteit van arbeid en kapitaal) en anderzijds een
onderschatting van de effecten van genoemde vraaguitval. Dat

Nederland enigszins zou achterlopen bij de gemiddelde groei van
het bruto binnenlands produkt van Europese OESO-landen was
niet onverwacht, maar dat het verschil zo groot zou blijven wel.
Het voorgaande leidt tot twee conclusies:
— de externe omstandigheden die waren voorzien bij het formuleren van het Regeerakkoord zijn drastisch gewijzigd;
— de effecten van de bezuinigingen op het financieringstekort
zijn lager dan verwacht ten tijde van de formulering van dit
akkoord, ondanks een meevallende conjuncturele ontwikkeling (gemiddeld genomen over 1983 en 1984).

Dit doet de vraag rijzen of een van de belangrijkste uitgangspunten voor de Miljoenennota 1985 wel juist is. Ik doel
hier op de voorgenomen verlaging van de overheidsuitgaven met
f. 9,3 mrd. die voortvloeit uit het Regeerakkoord, deels om de
gestelde bezuinigingen te realiseren, deels om tegenvallers uit
1984 te compenseren. Om die vraag afdoende te kunnen beantwoorden zal men zich meer in detail rekenschap moeten geven
van de nationale ontwikkeling en de verwachtingen voor de conjunctuur moeten formuleren (in par. 4).
Een overheidsbeleid gebaseerd op een regeerakkoord dat is gebaseerd op de situatie in een bepaald jaar, maar dat op die basis
in detail de koers voor langere tijd vastlegt, is gedoemd om een
beperkende voorwaarde op te leggen aan de flexibiliteit in het beleid. ,,First-best”-oplossingen worden daardoor uitgesloten.
Regeerakkoorden zijn een vertrouwd onderdeel geworden van
coalitievorming. Ze zijn waardevol omdat ze stabiliteit verlenen
aan de regerende coalitie. Op die hoofdpunten waar de partners
in de regering voorzien dat verschillen van mening zouden kunnen optreden, worden in de formatieperiode afspraken gemaakt. Omdat afspraken over doeleinden weinig houvast bieden, worden de afspraken gemaakt over instrumenten. Maar
daarmee bijt stabiliteit flexibiliteit: een gang van zaken die
volstrekt onnodig is. Een jaarlijkse herorientering op het regeerakkoord door de Kamerfracties van de coalitiepartners zou het
euvel van inflexibiliteit kunnen wegnemen, terwijl de stabiliteit

ken van het Regeerakkoord in die zin dat minder hoeft te worden
omgebogen in 1986 dan het Regeerakkoord stipuleert. Daar
hoeft men zo’n voorstel niet voor te doen. Kabinetsperioden
worden in het algemeen gekenmerkt door een cyclus waarbij in
het laatste jaar het overheidsuitgavenbeleid relatief ruim is. De
extra bezuinigingen in 1985 en de te verwachten meevallers in de
aardgasbaten die volgen uit de dollarkoersstijging in 1984, effenen zo’n pad. Het zou niet verbazen als ook op andere plekken in
de begroting al meevallers voor 1986 zijn verborgen.
4. De uitgangspositie voor de komende jaren

Veel sneller dan verwacht is nationaal op een aantal punten
sprake van een herstel van structurele evenwichten. De achtergronden daarvan zijn vooral de internationale conjunctuur en de
verrassend scherpe daling van de kosten per eenheid produkt ten
opzichte van het concurrerend buitenland. De voor aardgas e.d.
gecorrigeerde arbeidsinkomensquote (aiq) is gedaald en zal het
komende jaar (ook zonder bezuinigingsbeleid) verder dalen. De
MEV 1985 voorziet een aiq in 1985 van 85,5 vergeleken met 90,5
in 1983. De daling van de aiq wordt zichtbaar in de winstcijfers.
De lastenverlichting voor het bedrijfsleven in de fiscale sfeer
doet de winsten nog extra groeien. De MEV (biz. 57) spreekt
daarom van een scherp winstherstel. Dat was ook gewenst, maar
daarom nog niet verwacht op deze korte termijn. Bedrijven hebben (verstandig genoeg) de winstgroei benut om de eigen-vermogenspositie te versterken. De vermogensverhoudingen binnen bedrijven gaan daarmee de goede kant op. Verwachtingen
over de solvabiliteit (garantievermogen ten opzichte van totale
vermogen) van bedrijven worden niet gegeven in MEV of Miljoenennota. Maar een toename met 5 tot 10 procentpunten over
1984 en 1985 is zeer waarschijnlijk. Deze vermogensverbetering
draagt ceteris paribus – bij tot een verdere winstgroei in de toekomst, die extra pregnant is gezien de relatief hoge reele rente die
gemiddeld over het lange vreemd vermogen moet worden betaald.
Bij de verwachtingen over de economische ontwikkeling bij
het schrijven van het regeerakkoord kreeg de vraagzijde onvoldoende aandacht. Dat zou verklaren waarom aanzienlijk hogere
groeicijfers voor de investeringen en daarmee betere^ afzetverwachtingen werden voorzien dan in feite tot stand kwamen. Dat
de uitgangspositie wat betreft de aiq en de bedrijfswinsten aanzienlijk gunstiger is dan in het regeerakkoord werd voorzien,
mag niet worden opgevat als een pleidooi om alle remmen los te
gooien. Integendeel: waar structurele evenwichten weer in het
verschiet liggen (aiq, winsten, vermogensverhoudingen) moeten
deze zorgvuldig worden gekoesterd.
Wel moet er voor worden gewaakt in het vuur van het werk en

op grond van dogma’s gewoon maar door te gaan met b.v. de fiscale lastenverlichting en de bezuinigingen. Men loopt dan gevaar
om langs het evenwichtspunt been te schieten om uiteindelijk te
belanden in een situatie met een oplopend financieringstekort
c.q. een hogere belastingdruk. Siebrand e.a. schetsten dit gevaar
in zeer reele termen onlangs in ESB 7).
Op andere punten is nog lang geen evenwicht bereikt. Ten
eerste stijgt de werkloosheid nog verder, als we afzien van artificie’le vertekening van de cijfers door het laten vervallen van de registratieplicht bij het GAB voor werklozen van 57!/z jaar en
ouder. Een evenwicht ligt hier zelfs niet in het verschiet. Voor zover de werkgelegenheid in arbeidsjaren iets groeit is dit volledig
het gevolg van arbeidsduurverkorting: de werkgelegenheid in
aantallen uren daalt nog iets. De werkgelegenheidsgroei (in arbeidsjaren) biedt in elk geval onvoldoende soelaas om zelfs de
werkloosheid maar te stabiliseren.
Een tweede onevenwichtigheid ligt besloten in de samenstelling van de produktiegroei van bedrijven. De analyse van het
rapport Plaats en toekomst van de Nederlandse Industrie (1982)
van de Wetenschappelijke Raad van het Regeringsbeleid heeft
nog niets aan actualiteit ingeboet. Dit rapport signaleert een re-

gegarandeerd zou kunnen blijven door een absoluut vetorecht
toe te kennen aan de betrokken partners. Dit is vooral als voorstel bedoeld voor volgende kabinetten. Er zijn namelijk tekenen
aan de wand te ontdekken dat de Miljoenennota 1986 zal afwij912

7) J.C. Siebrand, N. van der Windt en J.H. Groene, Bezuinigingen of
bezinnen, ESB, 22 augustus 1984, biz. 760-764.

latief eenzijdige samenstelling van de produktie: o.a. veel bulken energie-intensieve produktie (zoals bulkchemie en basismetaal). Dat leek in 1983 en dit jaar geen nadeel omdat de groeiimpulsen vooral voortkwamen uit voorraadvorming. Maar nu
deze impulsen weer wat af nemen, zal de groei in de chemie en basismetaal ook weer afnemen. Voor de lange termijn zal gelei-

delijk een verandering moeten worden bewerkt in de samenstelling van het produktiepakket. Daarvoor zijn een groot aantal
nieuwe economische activiteiten gewenst (ofte wel binnen bestaande bedrijven, ofte wel via starters) ten einde de produktiestructuur beter ofte stemmen op de veranderende vraag, veranderende relatieve prijzen en de technologische produktiemogelijkheden.

Deze twee onevenwichtigheden geven enerzijds aanleiding tot
een grote nadruk van het beleid op de aanbodkant in de microen meso-sfeer, anderzijds tot een strategic voor verkorting van
de arbeidsduur. Tussen die twee beleidslijnen bestaat onmiskenbaar een zekere spanning. Bij strategieen voor arbeidsduurverkorting waarin voor kleine bedrijven een ander tijdspad wordt
gevolgd en waarbij de vormen van verkorting van de arbeidsduur ,,aanbodvriendelijk” worden gekozen (zoals educatief verlof), kan deze spanning worden geminimaliseerd, zoals in het
plan van de Cie. Van Kemenade voor de PvdA wordt voorge-

steld 8).
De verwachtingen voor de internationale ontwikkeling geven
evenmin aanleiding tot een bezuinigingsbeleid. Er hangen heel
wat wolken aan de internationale handelshemel. Miljoenennota
1985 en MEV 1985 gaan daar uitvoerig op in: internationale
schulden, protectionisme, monetaire instabiliteit enz. Desondanks is er toch enig optimisme over de voortzetting van de groei
van de wereldhandel. Wellicht niet in het tempo van 1984, maar
toch meer dan de in 1982 verwachte jaarlijkse 3% groei. De toenemende rentelasten blijven een probleem. Dit probleem kan
echter beter uit de economische groei worden opgelost dan uit
bezuinigingen, die groeivertragend werken.
De Miljoenennota verdedigt zich bij voorbaat tegen de kritiek
op het voorzetten van het bezuinigingsbeleid en wijst op de sterke stijging van de consumptiequote in de afgelopen vijftien jaar.
,,De consumptiequote ligt nog steeds op een historisch gezien
hoog niveau” (biz. 17). Dit is juist, maar is in belangrijke mate
toe te schrijven aan de conjunctuur. ,,Aanvaard moet worden
dat de groei van de consumptie achterblijft bij de groei van het
nationale inkomen” (biz. 52). Op dit punt bestaat er geen verschil van mening met het rapport van de Cie. Van Kemenade.
Maar is verder bezuinigen daarvoor het juiste middel? Wie label
2 beziet merkt dat er sinds 1979 al een grondige wijziging heeft
plaatsgevonden in het complement van de consumptiequote: de
spaarquote.

label 2. Besparingen naar sectoren, in procenten van het beschikbaar nationaal inkomen
1965

Overheidssector
Totaal

1985

11,2
4,6

3,6
7,9

7,2
9,2

15,8

Particuliere sector:
– gezins- en bedrijfshuishoudingen
– institutionele beleggers

1979

11,5

16,4

4,1

0,8

-1,9

20,3

12,3

taal van de materiele overheidsconsumptie en lonen en salarissen
van overheidspersoneel). Verschuivingen van overheidsconsumptie of inkomensoverdrachten naar overheidsinvesteringen
dragen zeker zo goed bij aan herstel van de nationale spaarquote
als bezuinigingen, gezien het feit dat vraaguitval kan worden
Vermeden.

In de tweede plaats stoelt het bezuinigingsbeleid op de gedachte dat vermindering van de consumptie automatisch de besparingen en investeringen ten goede komt. De dynamiek van het economische systeem wordt over het hoofd gezien. De vraaguitval
die door de bezuinigingen wordt veroorzaakt, betekent een lagere economische groei dan zonder bezuinigingen. De Miljoenennota gaat nauwelijks in op dit aspect, afgezien van een opmerking over de consumptie: ,,de consumptie heeft zich in ons land
in 1983 veel minder ongunstig ontwikkeld dan aanvankelijk
voor dat jaar was geraamd. In 1984 tekent zich opnieuw een ten
opzichte van de oorspronkelijke raming meevallend consumptieverloop af” (biz. 16). Inderdaad is de groei van de particuliere

consumptie in 1983 meegevallen (nl. 0% terwijl in het Regeerakkoord — 1% werd geraamd over de periode 1983-1986). Dit cijfer is echter vertekend door auto-aankopen in de tweede helft
van het jaar. Voor consumptieve bestedingen in 1984 kan men
moeilijker stellen dat ze meevallen: het eerste kwartaal lag op het
(lage) niveau van het eerste kwartaal van 1983, terwijl het tweede
kwartaal zelfs nog een half procent onder dat van dezelfde periode in 1983 lag. Zeker bij de vigerende internationale conjunctuur
had men een beter consumptieverloop mogen verwachten.

Waar het beleid zich zelf de das om dreigt te doen, is de daling
van de inflatie. Deze wordt in de MEV voor 1985 geraamd op
1,5%, (bij een dollarkoers van f. 3), hetgeen gevaarlijk dicht
komt bij deflatie. De hogere dollarkoers'(nu f. 3,50) en de opwaartse druk daarvan op de inflatie zou voor de schatkist een
meevaller zijn waar het de reele rentelasten en de reele schuld betreft. Maar op het voortduren van die hoge koers mag men niet
rekenen. Bovendien is de andere kant van de medaille van de
gei’mporteerde inflatie die de hoge dollarkoers met zich brengt
dat de gepresenteerde koopkrachtplaatjes verslechteren.
5. Besluit

De analytische gedeelten van de Miljoenennota 1985 zijn
knap. Ze kunnen echter de onderbouwing voor een voortzetting
van het bezuinigingsbeleid niet leveren, mede omdat een aantal
aspecten (vraaguitval en deflatie) niet of onvoldoende wordt behandeld. Op de gevaren van deflatie wordt niet ingegaan. De
analyse over de spaar- en consumptiequote leidt eerder tot de
conclusie dat een herschikking binnen de collectieve sector gewenst is dan tot de conclusie dat men moet bezuinigen. De potentie die het instrument arbeidsduurverkorting inhoudt voor het
financieel-economisch beleid wordt onvoldoende benut. Door
middel van de bezuinigingen wordt een macro-aanbodbeleid gevoerd. Een systematische beschouwing van de micro- en mesoaspecten van de aanbodkant ontbreekt. In het stuk waar we in

14,5

dit artikel de Miljoenennota impliciet of expliciet tegen hebben
afgezet (rapport Cie. Van Kemenade), wordt daarentegen een
kwart van de aandacht (in pagina’s gemeten) aan deze aspecten
(,,economische herstructurering”) besteed. Vanuit een macroeconomisch perspectief is de Miljoenennota 1985 niet zuinig,
maar te zuinig.
J.M.M. Ritzen

Bron: CBS, Statistisch Zakboek 1980; MEV 1985.

De relatieve besparingen in de particuliere sector zijn niet alleen sterk toegenomen: ze overtreffen die van 1965. De nationale
spaarquote blijft (nog) iets achter door de ontsparingen van
overheidswege. In de eerste plaats kan dit net zo goed op de
noodzaak van herallocatie binnen de collectieve sector als op de
noodzaak van bezuinigingen wijzen. De besparingen van de
overheid zijn immers het verschil tussen het beschikbaar inkomen van de overheid (ruwweg het totaal van de belastingen, sociale premies, ontvangen winsten en renten minus prijsverlagende
subsidies minus rente op overheidsschuld en minus inkomensoverdrachten om niet) en de consumptieve bestedingen (het toESB 3-10-1984

8) Zie voetnoot 2.

913