Stedelijke trekpaarden
PROF. DR. J. BUURSINK*
In het ruimtelijke en sociaal-economische beleid spelen de grote steden en de stedelijke agglomeraties
een centrale rol. De grote stad wordt als donor voor de regio gezien met sterke uitstralingseffecten
waar het beleid zich op dient te richten. Sinds het verschijnen van de Structuurschets voorde
stedelijke gebieden worden niet alleen de grote steden, maar ook de kleinere steden geacht gunstige
economische effecten op de regio te hebben. In dit artikel onderzoekt de auteur in hoeverre de
verschillende steden deze pretentie kunnen waarmaken. Hij vergelijkt daartoe het aandeel van het
aantal werkzame personen per 1.000 inwoners en het verloop van de werkgelegenheidsontwikkeling
in zestien steden. Op deze manier komt de auteur tot een inventarisatie van sterke en minder sterke
steden, waardoor meer inzicht ontstaat in het functioneren van de stad als centrum van economische
activiteiten.
Inleiding
Meer dan we vele jaren gewend zijn geweest, wordt in het
ruimtelijke en het sociaal-economische beleid de nadruk gelegd
op het bevorderen van het economisch functioneren van onze
steden. Lange tijd is aangenomen dat steden – en vooral dan de
grote steden — over voldoende economische potentie beschikken. De grote steden zijn vele jaren als onuitputtelijke bronnen
van economische activiteit beschouwd. Ten tijde van het stimuleringsbeleid en het spreidingsbeleid fungeerden zij, veelal ongewild, als donor ten behoeve van regie’s waar de economische
ontwikkeling te wensen overliet. De effecten van dit spreidingsbeleid zijn minder groot geweest dan werd verwacht.
De in 1983 verschenen Structuurschets voor de stedelijke gebieden maakt duidelijk dat het traditionele stimuleringsbeleid en
spreidingsbeleid door de regering zijn losgelaten. Het aanhoudende en toenemende verzet van de vier grote steden, sinds de
Verstedelijkingsnota (1976), zal daar niet vreemd aan zijn geweest. Een feit is in elk geval dat de sedert het midden van de jaren zeventig oplopende werkloosheidscijfers duidelijk hebben
gemaakt dat de economische situatie in onze grote steden verre
van rooskleurig is. Doorgaan met het toch al weinig effectieve
stimulerings- en spreidingsbeleid zou om die reden niet erg verantwoord zijn geweest.
In het nieuwe ruimtelijke en regionale sociaal-economische
beleid wordt er van uitgegaan dat voor alle regie’s een zo groot
mogelijke bijdrage aan de nationale economic moet worden beoogd op grond van de eigen potenties. Er wordt niet meer gespeculeerd op uitstralingseffecten van b.v. de Randstad voor de intermediaire en perifere regie’s. In het streven naar het ontwikkelen van de economische potenties die eigen zijn aan de verschillende regie’s van het land, staan de steden centraal. Niet alleen
onze grote steden, maar de stad in het algemeen. De concentraties van bevolking en werkgelegenheid vormen een belangrijk
aanknopingspunt voor de specifieke regionale ontwikkelingsmogelijkheden. Steden als trekpaarden voor de regionale economic. Zijn al onze grote(re) steden echter zulke trekpaarden? Het
doel van dit artikel is te komen tot de beantwoording van deze
vraag, die dan betrekking heeft op al onze steden met meer dan
100.000 inwoners.
Het economisch functioneren van steden kan o.m. worden afgelezen aan het verloop van de werkgelegenheid. Natuurlijk zijn
andere indicatoren denkbaar, maar de werkgelegenheidsontwikkeling vormt een belangrijk aspect. Informatie daarover is nodig
om de variabelen te kunnen opsporen die het economisch functi392
oneren van steden be’invloeden en bepalen. Pas daarna kan er
langs de weg van het beleid iets gedaan worden aan bevordering
van het economisch functioneren. De werkgelegenheidsontwikkeling in steden kan worden benaderd op twee verschillende wijzen: vanuit het werkloosheidsvraagstuk en vanuit de kwantitatieve en kwalitatieve ontwikkeling in het aantal arbeidsplaatsen.
Niet onterecht gaat de aandacht vooral uit naar de eerste ingang.
In toenemende mate blijken de (grote) steden plaatsen te zijn geworden waarin grote aantallen werklozen opeengehoopt zijn.
De oorzaken van deze ontwikkeling moeten worden gezocht
op twee verschillende vlakken:
— structurele veranderingen in het bedrijfsleven;
– structurele veranderingen in de bevolkingssamenstelling.
Selectieve migratiestromen naar en uit de stad hebben sterk
bijgedragen tot de ontwrichting van vraag en aanbod op de stedelijke arbeidsmarkt. De leeftijdsopbouw van de stedelijke bevolking geeft een duidelijke indicatie van dit proces. In het kader
van dit artikel wordt hieraan voorbijgegaan, alsmede aan de omvang en ontwikkeling van de werkloosheid in de steden.
We beperken ons tot de ontwikkeling van het aantal werkzame personen over de periode 1973-1982. De bedoeling is een indruk te krijgen van de mate waarin steden zich hebben ontwikkeld als concentraties van werkgelegenheid. De bron waaruit geput wordt is de Statistiek Werkzame Personen (SWP) van het
CBS. Het zal bekend zijn dat deze Statistiek als gevolg van de
wijze van materiaalverzameling geen exacte opgave is van de
plaatselijke werkgelegenheid. Twee beperkingen zijn vooral van
belang. Geteld zijn alleen personen in loondienst, m.a.w.
zelfstandigen en bedrijfshoofden zijn niet inbegrepen. In de
tweede plaats zijn de data voor bedrijven en instellingen met
minder dan 10 werknemers verzameld op steekproefbasis. De in
de SWP voorkomende aantallen werkzame personen, per bedrijfsgroep en per geografische eenheid, zijn dus slechts benaderingen van de plaatselijke werkgelegenheid. Voor vergelijkend
onderzoek – zowel in de ruimte als in de tijd – vormt de SWP
echter een zeer aantrekkelijke informatiebron. Doordat deze
Statistiek voor de 17 gemeenten met meer dan 100.000 inwoners
cijfers geeft voor enkele grote categorieen van werkgelegenheid
(diensten, industrie, bouwnijverheid) verschaft zij ons een goede
* De auteur is hoogleraar Sociale geografie aan de Katholieke Universiteit Nijmegen.
mogelijkheid ons een indruk te vormen van de wijze waarop deze
steden het doen als concentratie van werkgelegenheid. Daartoe
vergelijken we de werkgelegenheidsontwikkeling van de 17 steden onderling over de periode 1973 t/m 1982.
De SWP levert meer bevindingen op die niet overeenstemmen
met de gangbare ideee’n. De lage positie van Haarlem is eveneens
verrassend. Toch mag de ontwikkeling van deze stad nog met
enig optimisme bezien worden als we uitgaan van het verloop
van de werkgelegenheidsontwikkeling. Daartoe baseren we ons
op de gehele reeks van de SWP sinds 1973.
Steden als concentrates van werkgelegenheid
De eenvoudigste manier om snel een indruk te krijgen van de
mate waarin steden concentraties van economische activiteiten
zijn is de werkgelegenheid van de ter plaatse aanwezige bedrij ven
als maatstaf te nemen. Om steden van uiteenlopende grootte onderling te kunnen vergelijken, hebben we het aantal werkzame
personen (volgens de SWP 1982) berekend per 1.000 inwoners.
Vervolgens is een onderscheid gemaakt tussen de dienstensector
en de overige werkgelegenheid, grotendeels induslriele werkgelegenheid. Het resultaat is samengevat in figuur 1.
Figuur 1. Aantal werkzame personen per 1.000 inwoners (1982),
onderverdeeld in dienstensector (zwart) en overige sectoren (wit)
De ontwikkeling over de periode 1973 t/m 1982
Voor de identificatie van de stedelijke centra met een krachtige economische structuur is behalve de hoogte van de werkgelegenheidsconcentratie ook het verloop daarvan een belangwekkend aanknopingspunt. Op het moment van onderzoek was de
SWP beschikbaar over de periode 1973 t/m 1982. Voor de steden met meer dan 100.000 inwoners (behalve Leiden, dat pas in
1976 dit aantal bereikte) geeft label 1 de verandering weer in het
Tabel 1. Het verloop van het aantal werkzame personen 19731982
1973
1982
330.722
284.771
195.099
114.443
92.899
65.881
47.261
50.268
52.073
45.148
42.633
40.281
60.034
42.473
41.603
34.216
311.756
269.785
190.334
121.446
95.573
68.454
49.226
53.129
51.442
43.278
46.541
40.056
60.430
46.723
42.182
36.665
Totaal
1.539.805
1.527.120
Nederland
3.828.860
4.073.889
Amsterdam
Rotterdam
‘s-Gravenhage
Utrecht
Eindhoven
Groningen
Haarlem
Tilburg
Nijmegen
Enschede
Apeldoorn
Zaanstad(1974)
Arnhem
Breda
Maastricht
Dordrecht
Mutatie
— 18.966 (- 5,7%)
— 14.986 (- 5,3%)
— 4.765 (- 2,4%)
7.003 (+ 6,1%)
2.674 (+ 2.9%)
2.570 (+ 3,9%)
1.965(+ 4,2%)
2.861 (+ 5,7%)
—
631 (- 1,2%)
— 1.870 (- 4,1%)
4.008 (+ 9,4%)
—
225 ( – 0,6%)
396 (+ 0,7%)
4.250 (+10 %)
579 (+ 1,4%)
2.449 (+ 7,2%)
— 12.688
245.029 (+ 6,4%)
Bron: CBS, Statistiek Werkzame Personen.
Bron: CBS, Statistiek Werkzame Personen.
Hoewel er geen reden was om te veronderstellen dat de onderzochte steden relatief ongeveer een even sterke werkfunctie bezitten, moet toch geconstateerd worden dat de verschillen verrassend groot zijn. Het blijkt dat Utrecht met 518 werkzame personen per 1.000 inwoners de sterkste concentratie van werkgelegenheid heeft, met Eindhoven als tweede (489). Hoezeer deze
steden het predikaat concentratie van werkgelegenheid verdienen, mag blijken uit het feit, dat landelijk gezien volgens de
aantal ter plaatse in loondienst werkzame personen.
Als groep zagen de 16 steden het totale aantal werkzame personen iets afnemen (ruim 12.000). Tegelijkertijd nam in het gehele land het aantal toe met 245.000. Dit betekent dat het aandeel van de 16 steden terugliep van 40,2% in 1973 tot 37,5% in
1982. Uit de label valt af le lezen dal deze leruggang voornamelijk berusl op de werkgelegenheidsonlwikkeling in de groolsle
drie steden. Ook onder de kleinere steden in de onderhavige calegorie zijn er die een absolule leruggang lalen zien, m.n. Enschede. Daarenlegen zijn er ook die een groei laten zien, die uitstijgl
boven het landelijke groeipercentage (6,4%). Van slabilisalie op
hetzelfde niveau kan gesproken worden in de gevallen van Arnhem en Maastricht
Bij de inlerpreialie van de leruggang in de drie grote sleden
moet rekening worden gehouden met het proces van stedelijke
schaalvergroting. Vele bedrijven zullen de centrale stad hebben
verlaten om zich te vestigen in een randgemeenle. Dal aspect zal
hier buiten beschouwing blijven. Om echter loch een indruk le
hebben van dil proces kunnen wel enkele kengetallen worden gegeven voor de COROP-gebieden waarvan deze drie steden deel
uitmaken:
SWP per 1.000 inwoners 285 werkzame personen voorkomen.
Zo gezien zijn alle onderhavige steden concentraties van werkgelegenheid. Maar in het geval van Enschede, Zaanstad en Haarlem is die status toch wel wat marginaal. Daarentegen mag de
positie van Groningen opmerkelijk genoemd worden. Met 415
arbeidsplaatsen per 1.000 inwoners mag deze stad dan wel iets
achterblijven bij het topkwartet Utrecht, Eindhoven, Rotterdam
en Arnhem, ze kan zich met Amsterdam en ‘s-Gravenhage als
naasten toch zeker tot de sterkere werkgelegenheidsconcenlraties rekenen. Nog sprekender is wellicht dat Groningen ongeveer
19.000 arbeidsplaatsen meer heeft dan Haarlem, dat nagenoeg
hetzelfde inwonertal heeft.
De 17 steden vallen niet duidelijk uiteen in een aantal clusters,
maar er zijn sterke verschillen. Als het aantal arbeidsplaatsen
per 1.000 inwoners iets zegt over de economische potentie van
steden — en waarom niet? — dan is met name Enschede een zeer
zwakke stee in ons stedelijk bestel. Deze voormalige induslriestad handhaaft zich met 300 werkzame personen per 1.000 inwoners maar net boven het landelijk gemiddelde (285). Wat dit betekent wordt duidelijk wanneer we Enschede vergelijken met
twee ongeveer even grote steden, Nijmegen en Tilburg. In vergelijking met deze steden telt Enschede 45 a 50 arbeidsplaatsen per
1.000 inwoners minder. Anders gezegd, ten opzichte van het algemeen als economisch zwak geboekstaafde Nijmegen ligt Enschede nog ruim 7.000 arbeidsplaatsen achter.
ESB 2-5-1984
1973
Groot-Amsterdam
Groot-Rijnmond
Aggl. ‘s-Gravenhage
413.785
406.820
242.486
1982
419.800
404.200
259.800
Verschil
+ 6.000(1,5%)
— 2.600(0,6%)
+ 17.300 (7 %)
De leruggang van de werkgelegenheid in de cenlrale sleden
van deze drie COROP-gebieden blijkt in Grool-Amslerdam en
in de agglomeralie ‘s-Gravenhage ruimschoots goedgemaakt te
worden door de aanwas in het randgebied. In hel geval van
393
Figuur 2. Het verloop van het aantal werkzame personen per
1.000 inwoners (inwonertal van 1973)
Tabel 2. Groei van het aantal werkzame personen per 1.000 inwoners (1973-1982)
Werkzame Werkzame
personen
per 1 .000
in
1973
personen
per 1.000
Groei Werkzame Groei
«2)-(l)) personen (4)-(l)
in
per 1 .000
in 1982
1982
op basis van
bevolkings-
omvang 1973
3. Rotterdam
(1)
480
463
435
4. Utrecht
425
5.
6.
7.
8.
418
1 . Eindhoven
2. Arnhem
Amsterdam
Groningen
‘s-Gravenhage
Maastricht
277
286
285
387
10. Nijmegen
382
372
350
349
11. Dordrecht
337
12. Apeldoorn
13. Tilburg
331
326
322
316
9. Breda
14. Zaanstad (1974)
15. Enschede
16. Haarlem
Nederland
(2)
489 ( 2)
468 ( 4)
475 ( 3)
518( 1)
445 ( 5)
415 ( 7)
419 ( 6)
378 ( 9)
397 ( 8)
350(10)
338(12)
328(13)
345(11)
308(15)
300(16)
316(14)
(3)
9
5
40
93
27
28
37
6
47
1
1
— 3
19
— 14
— 16
39
— 1
(4)
(5)
493 ( 1)
466 ( 2)
413 ( 4)
451 ( 3)
394 ( 6)
402 ( 5)
373 ( 9)
377 ( 8)
386 ( 7)
345(12)
362(11)
363(10)
345(13)
321 (14)
303(15)
288(16)
13
3
—22
26
—24
15
— 9
5
36
— 4
25
32
19
— 1
— 13
11
304
18
Bron: CBS, Statistiek Werkzame Personen.
-•-•1″
1976
1977
1978
1979
1980
De landelijke werkgelegenheidsontwikkeling moest in het ka-
der van dit artikel buiten beschouwing blijven. In label 2 zijn
Bron: CBS, Statistiek Werkzame Personen.
Groot-Rijnmond was deze echter onvoldoende om het verlies
van Rotterdam te compenseren.
Om een indruk te geven van de onderlinge verhoudingen tussen de 16 steden is in figuur 2 voor elk van deze steden het verloop van de concentratiegraad weergegeven. In principe kan
daarvoor worden uitgegaan van het aantal werkzame personen
per 1.000 inwoners per jaar. Daarbij doet zich echter een complicatie voor. In steden die sinds 1973 een aanzienlijke bevolkingsteruggang hebben ondergaan, zou dan de concentratiegraad blijken te zijn toegenomen, hoewel tegelijkertijd het aantal werkzame personen is verminderd. Daarom is voor de berekening van de concentratiegraad de bevolkingsomvang constant
gehouden (nl. het aantal in 1973). Deze oplossing schept een
nieuw probleem, namelijk in die gevallen waarin nog een bevolkingsgroei is opgetreden. In dergelijke steden (b.v. Apeldoorn)
leidt de berekening tot een geflatteerd beeld van het verloop in de
werkgelegenheidsconcentratie. Voor Apeldoorn betekent dit dat
de groei van de werkgelegenheid toch wat is achtergebleven bij
de bevolkingsgroei. In figuur 1 is te zien dat Apeldoorn op basis
van de cijfers van 1982 beneden de scores van Dordrecht, Nijmegen en Tilburg komt. Om het effect van de beide verschillende
berekeningswijzen te laten zien is label 2 opgesteld. In kolom 1
slaan de scores van de 17 sleden, in kolom 2 de scores voor hel inwoneraanlal in 1982 en de daarop gebaseerde rangorde. Volgens
die cijfers zou Rolterdam b.v. een groei van 40 arbeidsplaalsen
per 1.000 inwoners hebben gehad, maar Apeldoorn een verlies
van 3 (kolom 3). In de kolommen 4 en 5 zijn de resullalen voor
een constanl gehouden bevolking (1973) weergegeven. Behalve
Apeldoorn komen ook Enschede en Dordrechl, – beide sleden
hadden bevolkingsgroei – er gunstiger af. In de rangorde treden
ten opzichte van 1973 en 1982 (ongecorrigeerd) lichle verschuivingen op. Van de 16 sleden heeft Breda de gunstigsle onlwikkeling doorgemaakl, mel een gecorrigeerde groei van 36 arbeidsplaalsen per 1.000 inwoners. Ulrechl is Iweede ( + 26) en
verrassende derde is Tilburg (+ 19). De drie sleden mel de groolste leruggang zijn-achlereenvolgens Amslerdam (- 24), Rolterdam (- 22) en Enschede (-13).
We hebben dit arlikel willen beperken tol een onderlinge vergelijking van de 16 c.q. 17 sleden mel meer dan 100.000 inwoners. Doel was de sleden le idenlificeren die als slerke economische centra kunnen worden beschouwd. Aanwijzingen in die zin
zijn in bovenslaande analyse zeker le vinden.
394
echter toch enkele kengetallen opgenomen, waarmee de ontwik-
keling in de steden kan worden afgezet tegen de landelijke. Volgens de SWP nam van 1973 op 1982 het aantal werkzame personen in het gehele land toe met ongeveer 245.000, terwijl dat van
de 16 steden afnam. De landelijke groei was echter ontoereikend
om de in dezelfde periode opgetreden bevolkingsgroei (898.206)
bij te houden, laat staan voor te komen. Tabel 2 laat zien dat per
1.000 inwoners het aantal werkzame personen daalde met 1. Zou
de bevolking sinds 1973 in het geheel niet zijn gegroeid, dan zou
de groei van het aantal werkzame personen 18 per 1.000 hebben
bedragen. Een en ander wijst op het grote gewicht van de demo-
grafische component in de werkgelegenheidsontwikkeling.
Conclusie
De hierboven beschreven exercities met de gegevens uit de
SWP over de steden met meer dan 100.000 inwoners geven
slechts een beperkt, maar toch niet onbelangrijk, inzicht in hun
functioneren als economisch centrum. Zo is naar voren gekomen dat de verschillen tussen de 16 steden in deze categorie wel
heel erg groot zijn. Hoewel in absolute zin Amsterdam, Rotterdam en ‘s-Gravenhage de grootste concentraties van werkgelegenheid zijn, blijken in relatieve zin andere steden voor te gaan.
In relatie tot hun inwonertal zijn met name Eindhoven, Arnhem
en Utrecht te beschouwen als sterke concentraties van werkgelegenheid. Daarentegen zijn Haarlem, Enschede en Zaanstad als
zeer zwakke centra uit de bus gekomen.
Een opvallend hoge plaats heeft de stad Groningen, waar de
concentrate van werkgelegenheid in relatie tot de bevolking
aanzienlijk groter is dan in Amsterdam en Den Haag. Uit figuur
2 blijkt dat Groningen in de periode 1973-1982 een florissante
ontwikkeling als werkgelegenheidscentrum heeft doorgemaakt,
met evenwel een terugval na 1981. Groningen onderscheidt zich
als economisch centrum niet alleen van de meeste andere middel-
grote steden, met name van het even grote Haarlem, maar ook
tegen de achtergrond van de jarenlang gevoerde discussie over
verplaatsing van rijksdiensten uit Den Haag naar Groningen,
moet de toenemende afstand tussen de curves van deze beide steden als verrassend en opmerkelijk worden beschouwd. Heeft het
stimuleringsbeleid dan toch succes gehad? Is Groningen echt een
groeistad? Een andere mogelijkheid is natuurlijk dat het met de
economie van de stad Groningen nooit zo erg gesteld is geweest
als men het in het Noorden zo lang heeft doen voorkomen.
Meer dan Groningen heeft Breda in de periode 1973-1982 een
gunstige ontwikkeling doorgemaakt. Of dit aan de groeistadstatus kan worden toegeschreven valt uit onze cijfers niet op te maken. Andere groeisteden komen in ons rijtje niet voor. In ieder
geval is de werkgelegenheidsontwikkeling in Breda een goed argument om het groeistedenbeleid, na verwijdering van de elementen daarin van het voormalige spreidingsbeleid, voorlopig
voort te zetten.
Een stad met een vrij neutrale ontwikkeling – in elk geval niet
negatief en ook niet bijzonder positief — is Maastricht, dat zeker
tot de beter met werkgelegenheid voorziene centra behoort.
De onderlinge verhoudingen zijn in de loop van de beschouwde periode niet ingrijpend gewijzigd. De verschillen tussen de
nrs. 1 en 16 zijn even groot gebleven. Enkele steden zijn in de
rangorde iets gestegen, met name Utrecht, Breda, Apeldoorn en
Groningen. Daarvan is Apeldoorn een twijfelgeval, omdat de
toename van het aantal werkzame personen in feite is achtergebleven bij de bevolkingsgroei.
Amsterdam en Rotterdam hebben, als we rekening houden
met de sterke vermindering van hun inwonertal, veel terrein verloren als centra van werkgelegenheid. Laten Amsterdam, Rotterdam en Den Haag vanaf 1973 een gestage teruggang zien, in
de meeste andere steden nam de werkgelegenheidsconcentratie
pas vanaf 1980 of 1981 af. Alleen in Dordrecht zette de groei zich
voort tot aan 1982, al moet hierbij worden aangetekend dat het
beeld van deze stad enigszins geflatteerd wordt doordat geen rekening is gehouden met de sinds 1973 opgetreden
bevolkingsgroei.
De steden waar een absolute toename van het aantal werkzame personen gepaard is gegaan met een teruggang van het inwonertal komen uit deze analyse te voorschijn als de best functionerende centra. Als zodanig zijn te noemen: Breda, Utrecht en
Groningen. De stad die het meeste terrein heeft verloren is Enschede. Eindhoven en Arnhem handhaven zich op een hoog niveau, al verloor Arnhem sinds 1978 enig terrein. De gesignaleerde ontwikkelingen geven geen definitief uitsluitsel over het economische functioneren van de grotere steden in ons land. Bedacht moet worden dat b.v. geheel is voorbijgegaan aan de verschillen in werkloosheid. Toch bieden de voorgaande analyses
indicaties voor het onderkennen van de sterke en zwakke plekken in het netwerk van stedelijke centra als concentraties van
werkgelegenheid.
J. Buursink