Economische recessie
en ruimtelijke
ordening
DRS. J. P. MENGER – DRS. H. OLDEN – DRS. K. PAALMAN*
Zoals het gehele overheidsbeleid ondervindt ook de ruimtelijke ordening duidelijk de gevolgen
van de economische recessie. Het ruimtelijk gedrag van mensen en bedrijven verandert. Dit
heeft invloed op de uitgangspunten van het ruimtelijk beleid. De beperkte financiele
mogelijkheden spelen bovendien een steeds belangrijker rol bij de ruimtelijke inrichting van ons
land. Op veel gebieden wordt gezocht naar goedkope en toch goede oplossingen. De auteurs
schenken in dit artikel aandacht aan een aantal ruimtelijke gevolgen van de economische
recessie.
Inleiding
Sinds de tweede wereldoorlog heeft zich een lange periode van
economische groei voorgedaan. Tot in het begin van de jaren zeventig werd algemeen aangenomen dat deze ontwikkeling zich
zou voortzetten. Tegen deze achtergrond hebben in die periode
in het ruimtelijk beleid de bezwaren die de groei met zich bracht
voor het leefklimaat, gaandeweg een belangrijker plaats gekregen. De Orienteringsnota uit 1972 getuigt hiervan 1). De aandacht voor het energieprobleem in de Verstedelijkingsnota en de
Nota landelijke gebieden vormt een signaal voor een gewijzigd
toekomstperspectief 2).
Er is echter in economische zin veel meer aan de hand. De
ernst van de recessie is sinds het begin van dit decennium steeds
duidelijker geworden. Dit artikel zal ingaan op een aantal
belangrijke consequenties hiervan voor het ruimtelijk beleid.
Daarbij is 10 a 15 jaar vooruit gekeken, de gebruikelijke termijn
in ruimtelijke plannen. De behandeling vindt plaats langs twee
lijnen. In de eerste plaats zal het ruimtelijk gedrag van bedrijven
en huishoudens veranderen. Dit heeft invloed op de uitgangspunten van het beleid. In de tweede plaats ondervindt ook het
ruimtelijk beleid de gevolgen van budgettaire krapte, waardoor
nieuwe wegen moeten worden gezocht om de ruimtelijke ideeen
daadwerkelijk gestalte te geven.
informatiepotentieel. belangrijker worden. In dit laatste geval
ligt het meer voor de hand dat bedrijven aan de grootstedelijke
agglomeraties in het westen van het land gebonden blijven.
Hoe de ontwikkelingen ook zullen verlopen, het lijkt zeer
waarschijnlijk dat de situatie op de arbeidsmarkt problematisch
zal blijven. Tussen 1980 en 2010 zal de beroepsbevolking volgens recente prognoses met ruim een miljoen personen toenemen 4). Deze toename ligt op een aanmerkelijk hoger niveau
dan in de ons omringende landen. In West-Duitsland en Engeland kan zelfs sprake zijn van een daling 5). Het zal daarom heel
wat inspanning kosten om de werkloosheid in ons land terug te
dringen. Meer dan in andere landen bestaat bij ons de noodzaak
om tot herverdeling van arbeid over te gaan. Uit het industrieelherstelscenario dat het Centraal Planbureau heeft opgesteld voor
de Maatschappelijke Discussie Energiebeleid blijkt dat ook bij
economisch herstel een aanzienlijke arbeidstijdverkorting nodig
is om de werkloosheid tot een aanvaardbaar niveau terug te
brengen 6). Voor de komende jaren ligt daarom een forse, al dan
niet vrijwillige, toename van de vrije tijd in de lijn van de verwachting.
Bedrijven
Economische ontwikkelingen
Recente economische beschouwingen schetsen voor de komende tien a vijftien jaar veelal een lage macro-economische
groei. Daarbij horen bijna onverbrekelijk een bescheiden groei
van produktie en investeringen, een sterk toenemende werkloosheid en een daling van de reele individuele inkomens. In de
ruimtelijke ordening moet rekening worden gehouden met de effecten van het voortzetten van dit soort ontwikkelingen. Tegelijkertijd moeten ook voorwaarden worden geschapen voor een
mogelijk economisch herstel. Dit artikel zal zich concentreren
op de gevolgen van de recessie. Vooralsnog zijn de ruimtelijke
gevolgen van eventueel herstel niet erg duidelijk.
Technologische veranderingen hebben uiteraard invloed op de
vestigingsplaatskeuze van bedrijven 3). Door de sterke opkomst
van telecommunicatie boet de factor afstand, van oudsher een
belangrijke vestigingsplaatsfactor, aan betekenis in. Het is nog
onduidelijk op welke wijze de regionale spreiding zal veranderen. Als bij voorbeeld het woonmilieu een belangrijke rol gaat
spelen bij de keuze van een vestigingsplaats kan een toenemende
overloop van bedrijvigheid worden verwacht naar Noord-Brabant en Gelderland. Het is echter ook goed mogelijk dat andere
factoren, zoals de aanwezigheid van voorzieningen en een hoog
ESB 17-8-1983
De lagere groei van produktie en investeringen heeft een vermindering van het aantal en de omvang van de ruimteclaims van
* De auteurs zijn werkzaam bij de Rijksplanologische Dienst als hoofd
resp. medewerkers van het bureau Economische en Financiele Zaken. Dit
artikel is een verkorte en geactualiseerde versie van het eerste hoofdstuk
van het Jaarverslag 1982 van de RPD. Het komt in deze vorm voor rekening van de auteurs. Het Jaarverslag is verkrijgbaar bij de Staatsuitgeverij, Christoffel Plantijnlaan 2, postbus 20014, 2500 EA ‘s-Gravenhage,
telefoon: (070) 789911. Daar is ook een overdruk verschenen van het eerste hoofdstuk ,,Ruimtelijke ordening en economische recessie”.
1) Orienleringsnota’s ruimtelijke ordening, eerste deel van de derde nota
over de ruimtelijke ordening, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1974.
2) Versledelijkingsnota, tweede deel van de derde nota over de ruimtelijke ordening. Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, deel 2a, 1976; Nota landelijke gebieden, derde dee] van de derde nota over de ruimtelijke ordening,
Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, deel 3a, 1977.
3) J. Verschuure, De revolulie in de telecommunicatie en haar denkbare
gevolgen voor ruimtelijke ordening en ruimtelijk beleid (nog te publiceren).
4) Raad voor de Arbeidsmarkt, Arbeidsmarktverkenning 1983. Den
Haag. 1983.
5) SMO-berichten, december 1982.
6) CPB. Het induslrieel-herstelscenario voor de periode 1985-2000,
Maatschappelijke Discussie Energiebeleid, deeljl, 1983.
725
mobiliteit van bedrijven. Ondernemers nemen een afwachtende
houding aan en stellen het besluit hun bedrijf te verplaatsen uit.
belangrijke vraag in hoeverre ook de automobiliteit kan worden
beperkt. Uit het onderzoek Verplaatsingsgedrag blijkt dat in de
afgelopen periode de totale mobiliteit al nauwelijks meer gestegen is. Het aantal verplaatsingen neemt nog wel toe, maar de gemiddelde verplaatsingsafstand daalt 14). In de komende jaren
spelen de vervoerkosten in combinatie met het dalende inkomen
een belangrijke rol in het gedrag van de consument. Het verloop
van de kosten is moeilijk in te schatten. Zij zijn afhankelijk van
de energieprijzen, die een onzekere factor vormen. Wel mag worden aangenomen dat de tarieven van het openbaar vervoer de
Door de afnemende mobiliteit zijn er minder mogelijkheden
komende jaren nog flink zullen stijgen, als het beleid wordt
om wonen en werken op landsdelig niveau op elkaar af te stemmen. Uit berekeningen van het Centraal Planbureau blijkt dat de
werkloosheidsverschillen tussen provincies de komende 15 a 20
jaar zouden kunnen afvlakken 9). Dit betekent dat het oplossen
voortgezet om de consument meer dan tot nu toe te laten bijdragen in de kosten. Door het grote tekort (f. 2,8 mrd. in 1982) dat
integraal ten laste komt van de rijksbegroting dreigt bovendien
een fundamentele aantasting van het voorzieningenniveau.
De vooruitzichten voor een verdere bevordering van het openbaar vervoer zijn derhalve niet erg gunstig. Toch kan bij een blijvende daling van het vrij besteedbaar inkomen een zekere overgang van de auto naar het openbaar vervoer worden verwacht,
omdat de vaste kosten hiervan lager zijn. Doordat de tarieven
van het openbaar vervoer steeds moeilijker zijn op te brengen,
zal het gebruik van het openbaar vervoer noodgedwongen selectiever worden. Dit zal vooral ten koste gaan van hen die weinig
andere mogelijkheden hebben dan openbaar vervoer, zoals bejaarden en jeugd.
bedrijven tot gevolg. De uitgifte van bedrijfsterrein is tussen 1980
en 1982 gehalveerd in vergelijking met de daaraan voorafgaande
periode 7). Waar men enkele jaren geleden nog sprak over kwalitatieve en regionale tekorten aan bedrijfsterrein is nu de overcapaciteit een groot probleem. Ook in de kantorensector lijkt de
vraag terug te lopen. Na een recordomzet in 1980 en 1981 is in
1982 de hoeveelheid kantoorruimte die verkocht of verhuurd is,
sterk afgenomen 8). De recessie heeft ook invloed op de verhuis-
van de problemen van de traditionele achterstandsgebieden een
andere aanpak vergt, die zich baseert op de sterke en niet op de
zwakke kanten van de regio. De Randstad kan door de toegenomen werkloosheid in de grote steden niet meer fungeren als bron
voor naar de periferie te verplaatsen werkgelegenheid.
De dalende mobiliteit heeft ook consequenties voor de doelstelling van bevordering van werkgelegenheid in groeikernen. De
migratie van bedrijven van donorstad naar groeikern is de belangrijkste component van de werkgelegenheidsontwikkeling.
Valt deze component weg, dan is het moeilijk een redelijke werkgelegenheidsontwikkeling tot stand te brengen. Uit berekeningen
van de Interdepartementale Commissie Groeikernen en Groeisteden (ICOG) blijkt dat het tekort aan arbeidsplaatsen in de komende jaren aanzienlijk zal toenemen. Dit is vooral toe te schrij-
Woningbouw
ven aan de zeer snelle groei van de beroepsbevolking die door de
Op de woningmarkt zal de recessie tot uitdrukking komen in
nog resterende taakstellingen en de leeftijdsopbouw van de bevolking aanzienlijk boven de nationale groei zal liggen. Bij een
werkgelegenheidsgroei die ligt op het niveau uit de tweede helft
van de jaren zeventig, neemt het tekort aan arbeidsplaatsen toe
daling van de vraag naar woningen. Door de achteruitgang van
inkomens zal de effectieve vraag naar woningen waarschijnlijk
niet zo hoog zijn dan op grand van het geregistreerde aantal woningzoekenden kan worden verwacht.
van 50.000 in 1980 tot 90.000 in 1985 10).
Consumenten
De consumenten voelen al geruime tijd de recessie aan den lijve en passen hun gedrag daaraan aan. In 1979 is een daling opgetreden in het volume van de particuliere consumptie, die zich
tot op heden voortzet. Dit is vooral ten koste gegaan van de
Ook aan de aanbodkant doen zich op de woningmarkt ongunstige ontwikkelingen voor. Om het woningbouwprogramma op
peil te houden heeft het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer het voor dat onderdeel uitgetrokken bedrag verhoogd van f. 5,4 mrd. in 1980 naar f. 9,11
mrd. in 1983 15). Tegelijkertijd stijgt het beroep op individuele
huursubsidie steeds verder, vooral door de inkomensachteruit-
gang. Onlangs is dan ook bekend geworden dat het woningbouwprogramma wordt verlaagd. In 1984 en volgende jaren zullen
meer huren en medische voorzieningen worden gerekend, zijn
wel gestegen 11). Op welke manier huishoudens bezuinigen is
nog maximaal 100.000 woningen en wooneenheden worden gebouwd 16).
Het gevolg is dat ook op het gebied van de volkshuisvesting de
moeilijk exact aan te geven. Het Sociaal en Cultureel Planbu-
ruimteclaims afnemen. Dit heeft weer gevolgen voor de keuze
reau constateert vooral iets minder luxe: ,,De nieuwe auto moet
maar even wachten, men geeft minder uit aan cafebezoek, alco-
van nieuwe bouwlokaties en de reservering en verwerving van
grond. Nu al worden veel gemeenten geconfronteerd met een
overcapaciteit aan bouwgrond, omdat zij met het oog op toekomstige stadsuitbreiding meer hebben verworven dan waaraan
nu behoefte is. Een recente inventarisatie in Gelderland heeft
uitgewezen dat er in de provincie voldoende grond is verworven
om tot in de loop van de jaren negentig in de behoefte te voorzien 17). Zowel op de keuze van bouwlokaties als op de problematiek van de braakliggende terreinen komen we elders in dit artikel terug.
duurzame consumptiegoederen. De vaste lasten, waartoe onder
hol en vakanties” 12).
De relatie tussen economische recessie en ruimtelijk gedrag is
zeer complex. In dit artikel zullen we daar niet uitputtend op in
gaan. Voorbeeldsgewijze stellen we hierna twee sectoren aan de
orde: vrije tijd en verkeer en vervoer.
Een van de belangrijke aandachtspunten voor de komende ja-
ren is de reeds gesignaleerde toename van vrije tijd. De ruimtebehoefte vanuit de recreatieve sector neemt er ongetwijfeld door
toe. Er lijkt vooral behoefte aan voorzieningen in en om de wo-
ning, zoals wijkgebouwen, overdekte en niet-overdekte sportaccommodaties. Daarnaast zal de stadsrand meer in de belangstelling komen te staan. Ruimtelijk gezien is ook de groei van vakantie in eigen land van belang. Tussen 1979 en 1981 is het aandeel van de bevolking dat de vakantie in eigen land doorbrengt
al toegenomen van 38% tot 42%. De druk op nu al drukbezette vakantiegebieden zoals kust en duinen, Veluwe en de
Utrechtse Heuvelrug neemt daardoor vermoedelijk nog verder
toe.
Hoe groot het uiteindelijke effect van de toenemende vrije tijd
is hangt vooral af van de ontwikkeling van de koopkracht en de
wijze waarop de vrije tijd tot stand zal komen. Verdeling van het
werk betekent een andere vraag naar voorzieningen dan werkloosheid. Een uur korter werken per dag heeft andere gevolgen
dan een extra vrije middag of meer vakantiedagen 13).
Op het gebied van verkeer en vervoer heeft de recessie een mobiliteitsremmende werking. Voor de ruimtelijke ordening is een
726
7) Tweejaarlijkse enquete naar de bedrijfsterreinensituatie in gemeenten
uitgevoerd door het Ministerie van Economische Zaken, de Rijksplanologische Dienst en de Economisch Technologische Instituten in de provincies.
8) Vastgoedmarkt, 1983-1.
9) A. Kwaak, Een scenario voor de provinciate arbeidsmarktontwikkeling tot het jaar 2000, maart 1983 (interne CPB-notitie).
10) ICOG, Beschrijving van de werkgelegenheidsonlwikkeling in groeikernen, mei 1983.
11) CBS, Nationale rekeningen.
12) SCP, Sociaal Cultureel Rapport 1982, Staatsuitgeverij, 1982.
13) Studierapport Rijksplanologische Dienst, Basisanalyse vrije tijd, een
voorstudie ten behoeve van de bepaling van de ruimtelijke gevolgen van de
ontwikkelingen op het gebied van de vrije tijd (nog te publiceren).
14) CBS, Maandstatistiek Verkeer en Vervoer, januari 1982.
15) CPB, Macro Economische Verkenning 1983.
16) Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 869, nr. 1.
17) Te grote grondvoorraad gaat gemeenten in Gelderland opbreken,
Binnenlands Bestuur, 4 februari 1983, biz. 5.
gangspunten van het ruimtelijk beleid. Wel zijn een aantal ac-
Koophandel blijkt dat bedrijven meer problemen ondervinden
naarmate ze dichterbij het stadscehtrum gevestigd zijn 19). Als
grootste knelpunten noemt het onderzoek twee ruimtelijke factoren: de bereikbaarheid en de bedrijfshuisvesting. Het verbeteren van bevoorradingsmogelijkheden voor in het centrum geves-
centverschuivingen waarschijnlijk. Wij willen de volgende noemen:
twee belangrijke aandachtspunten in dit verband.
a. minder nadruk op spreiding;
b. meer aandacht voor de grote steden;
Bij de stadsvernieuwing spelen vaak huisvestingsproblemen
voor bedrijven. Door een sterke nadruk op de woonfunctie is nog-
c. bij de keuze van nieuwe bouwlokaties uitgaan van het principe dat het wonen aan moet sluiten op het werken.
zoeken is gebleken dat de dynamiek van de bedrijven in stadsver-
Accentverschiiivingen
Hoewel de beschreven ontwikkelingen belangrijke ruimtelijke
consequenties hebben, lijken zij vrij goed inpasbaar in de uit-
tigde bedrijven en de bereikbaarheid per auto voor klanten zijn
al wat bedrijfsruimte verloren gegaan. Uit verschillende onder-
herbezinning nodig op het uitgangspunt van de evenwichtige
verdeling van bevolking, arbeidsplaatsen en voorzieningen over
het land. Het accent komt meer te liggen op de oplossing van
problemen in de regio zelf. Niet het verplaatsen van werkgele-
nieuwingsgebieden hoog is 20). Er verdwijnen veel bedrijven
door opheffing en vertrek, maar er komen ook weer veel nieuwe
bedrijven bij door oprichting en verplaatsing van elders. Door
een stelselmatige afbraak van bedrijfsruimte zijn de negatieve
processen in afgelopen periode gaan domineren. Hoewel de rentabiliteit van de betrokken bedrijven vaak niet hoog is, is het
genheid, maar het benutten van economische kansen waar die
vanuit werkgelegenheidsoogpunt van belang dat de bedrijvig-
zich voordoen en het behoud en verbeteren van rendabele activiteiten moeten uitgangspunt van het beleid zijn. Dit betekent
dat de Randstad met zijn grote werkgelegenheidsconcentraties
en potenties voor nieuwe ontwikkelingen meer dan in het verleden zijn bevolking zal moeten vasthouden. Als gevolg hiervan
zal de druk toenemen op de daar nog beschikbare open ruimten,
heidsfunctie van stadsvernieuwingsgebieden gehandhaafd blijft.
Ad a. Gezien de economische problemen in het gehele land is
Ad c. De toenemende onevenwichtigheid tussen wonen en
werken in de groeikernen en de sterk toegenomen pendelstromen
naar de grote steden vormen een motief om binnen de stadsge-
westen de mensen zo dicht mogelijk bij de bestaande werkgelegenheid te huisvesten. Ook vanuit mobiliteitsoogpunt verdient
den gemist.
De eerste accentverschuiving valt overigens niet uitsluitend
bouwen in en aan de stad de voorkeur. Bij het zoeken naar eventuele nieuwe bouwlokaties buiten de steden zal meer rekening
moeten worden gehouden met de voorkeuren van het bedrijfsleven. Lang is men er vanuit gegaan dat het werken het wonen wel
zal volgen. Onder de gunstige groeimogelijkheden in het verle-
toe te schrijven aan de recessie. Zij past goed in de historische
den was daar vanuit beleidsoogpunt veel voor te zeggen. Onder
ontwikkeling. De sterke bevolkingsspreiding waar in de Tweede
Nota over de Ruimtelijke Ordening uit 1966 nog sprake van was
de huidige omstandigheden is dit niet zonder meer vol te houden. Het knelpunt doet zich zowel in de noordvleugel als in de
is al langer van de baan.
zuidvleugel van de Randstad voor, maar komt het duidelijkst
met name aan de stadsranden. Men kan de vraag opwerpen of
onder deze omstandigheden een instrument om de druk te gelei-
den, zoals de Wet selectieve investeringsregeling, wel kan wor-
Ad b. Binnen het stadsgewest komt meer nadruk te liggen op
naar voren in Noord-Holland. De bevolking migreert naar de
de centrale stad. De ideeen over de compacte stad, die dateren
groeikernen in het Noorden van de provincie terwijl de bedrijven
van voor de economische recessie, winnen steeds meer terrein.
een duidelijke voorkeur hebben voor een vestigingsplaats ten
zuiden van het Noordzeekanaal. Vanuit het oogpunt van afstemming van wonen en werken zouden nieuwe woningbouwlokaties in het zuiden van de provincie de voorkeur genieten.
Het in stand houden van onze steden vereist dat ze in een periode
van schaarste nadrukkelijker prioriteit krijgen. De mogelijkhe-
den voor het realiseren van de compacte stad lijken op dit moment groter dan enkele jaren geleden, omdat de ruimtelijke capaciteit van de grote steden thans veel groter is dan men lange
tijd heeft aangenomen. Mede onder invloed van de dalende wo-
Financiele mogelijkheden
ningbehoefte is de noodzaak voor het aanwijzen van nieuwe groEr zijn wel grenzen aan de dichtheden waarin in de compacte
stad kan worden gebouwd. Een dogmatische uitvoering van de
In het verleden speelde het kostenaspect bij de ruimtelijke ordening doorgaans een bescheiden rol. De financiele uitwerking
bij het concretiseren van het ruimtelijk beleid werd aan de sec-
intensivering kan het woon- en leefklimaat aantasten. Zeker in
tor-departementen overgelaten. Pas in de jaren zeventig is men
een periode waarin de vrije tijd sterk zal toenemen is een goede
woonomgeving van groot belang. Indien in te grote dichtheden
wordt gebouwd is bovendien de kans groot dat deze lokaties als
in de ruimtelijke ordening meer op de financiele aspecten gaan
letten. Dit vraagt om nieuwe creativiteit. Op veel gebieden moet
worden gezocht naar goedkope en toch goede oplossingen.
Bij de keuze van nieuwe bouwlokaties gaat het daarbij niet alleen om kosten op het terrein van de volkshuisvesting, maar ook
om kosten op andere beleidsterreinen zoals verkeer en vervoer,
te bouwlokaties afgenomen.
,,second” of zelfs als,,third best” worden gezien. Bij een aantrekkende economie is het gevaar groot dat deze ,,mindere” woonomgeving een stimulans vormt voor hernieuwde suburbanisatie
met alle nadelen van dien.
De groeiende belangstelling voor de grote steden ligt niet alleen op het terrein van de volkshuisvesting. Ook de economische
functie krijgt steeds meer aandacht 18). Dit komt door de problematiek van de afkalvende werkgelegenheid, de explosief stijgen-
de werkloosheid en het verslechterende vestigingsklimaat. Om
de economische functie van de steden te behouden en te verster-
ken moeten gemeenten in ieder geval over voldoende ruimtelijke
mogelijkheden beschikken. Ondanks het grote landelijke overschot was er in het verleden in een aantal steden te weinig geschikt bedrijfsterrein beschikbaar om aan de vraag te voldoen.
Het gevolg was dat veel bedrijven een nieuwe vestigingsplaats
welzijnsvoorzieningen, onderwijs en recreatie. Daarnaast zijn
ook de baten en de besparingen van belang. Zowel bij de kosten
als bij de baten gaat het niet uitsluitend om in geld uit te drukken
aspecten van overheidszorg. Ook kwalitatieve voor- en nadelen,
het tijdsaspect en, bij voorbeeld, het onderscheid tussen korte en
lange termijn zijn van belang.
Uit een onderzoek van de Stichting voor Economisch Onderzoek van de Universiteit van Amsterdam blijkt dat de kosten van
stadsvernieuwing en het bouwen in groeikernen elkaar weinig
zochten in de omliggende gemeenten. Ook nu de vraag naar terreinen door de recessie tijdelijk laag is, is het belangrijk dat de
plannen voor bedrijfsterrein in steden verder worden uitgewerkt.
De binnenstad is het hart van de stad en speelt een cruciale rol
in de stedelijke economie. Het is een belangrijke vestigingsplaats
voor onder meer kantoren en detailhandel. De laatste tijd neemt
de bezorgdheid over het functioneren van de binnensteden toe.
Uit een recent onderzoek dat gebaseerd is op de enquete regionale bedrijfsontwikkeling van de Vereniging van Kamers van
ESB 17-8-1983
18) Zie onder meer de gemeentelijke beleidsnota’s: Brood op de plank,
deel I en II, gemeente Rotterdam, december 1981 enmaart 1982;enA’0la
sociaal economisch beleid, gemeente Den Haag, mei 1981.
19) N. Tijdink, Knetpumenanalyse ERBO-2-1981, Vereniging van Kamers van Koophandel en Fabrieken in Nederland, Woerden, december
1982.
20) B. Kruijt en J. A. van der Flier, Ambachtsbedrijven en stadsvernieuwing (I), Kroniek voor het Ambacht- en Midden- en Kleinbedrijf, 1981, nr.
3.
727
ontlopen 21). De investeringslasten bij stadsvernieuwing blijken
wachtingen zijn echter niet gewettigd. Effectief is een dergelijke
doorgaans hoger te zijn dan die bij het bouwen in groeikernen.
doorlichting alleen als in de Ministerraad het non-interventie-
Voor de onderhouds- en beheerslasten geldt daarentegen het om-
gedrag een geringere rol gaat spelen. De minister van Ruimtelij-
gekeerde. Uit het NEI-onderzoek Prijs van een woning blijkt dat
ke Ordening loopt nu immers een grote kans door zijn college’s
de investeringskosten voor het bouwen van een wijk aan een be-
te worden aangesproken op de sectoren, die eveneens onder zijn
verantwoordelijkheid vallen.
staande stad meestal lager zijn dan voor het bouwen van een wijk
,,in de wei” 22). Dergelijke onderzoeken kunnen overigens niet
meer dan indicaties geven over de werkelijke kostenverhoudingen. In concrete gevallen kunnen de uitkomsten anders uitpakken. Toch lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat bouwen in en
aan de stad op lange termijn ook fmancieel gezien niet onaantrekkelijk is.
Braakliggende terreinen
Een probleem dat samenhangt met de terugvallende bouwactiviteiten voor woningen en bedrijfsgebouwen vormen de braakliggende terreinen. Het tempo waarin bouwgronden in gebruik
worden genomen is aanzienlijk gedaald. Voor gemeenten die eigenaar zijn van braakliggende terreinen doet zich het probleem
Deregulering
Bezuinigingen door de overheid behoeven niet beperkt te blijven tot verlaging van diverse beleidsuitgaven. Het afschaffen of
beperken van regelgeving, tegenwoordig vaak aangeduid met de
term ,,deregulering”, is ook een goede mogelijkheid. Deregulering leidt niet alleen tot kostenbesparing bij de overheid, maar
ook tot vermindering van de kosten voor het bedrijfsleven, tot
grotere flexibiliteit van het aanbod en tot bevordering van de
concurrentie. Uit een door het Verbond van Nederlandse Ondernemingen en het Nederlands Christelijk Werkgeversverbond uit-
gebrachte nota over dereguleringsmogelijkheden op het terrein
voor dat doorberekening van de gederfde rente de verkoopprij-
van milieu en ruimtelijke ordening blijkt dat het niet alleen gaat
om het afschaffen of beperken van regels, maar ook om eenvou-
zen alsmaar doet toenemen. Dat maakt de sluitende financiering
diger, doelmatiger en goedkoper reguleren 25).
van bestemmingsplannen, die toch al zo problematisch is door
het wegvallen van de particuliere woningbouw, steeds moeilij-
zijn niet onder een noemer te vangen. Zo zal het voorstel om
ker, en in een toenemend aantal gevallen zelfs onmogelijk. Gezien de zware financiele lasten lijkt het vanzelfsprekend de voor-
voor interne verbouwingen geen bouwvergunningen meer te eisen, veel minder ingrijpend zijn dan het voorstel om aan het be-
De gevolgen van deregulering voor de ruimtelijke ordening
raad zo snel mogelijk te verminderen. Er lijkt niet te ontkomen
stemmingsplan uitsluitend nog het karakter van een globale zo-
aan het afstoten van terreinen en daarmee het nemen van verlies.
Zeker nu het verlies in veel gevallen beperkt kan worden door de
neringsregeling te geven en het opstellen ervan bovendien facul-
stijging van de prijzen van landbouwgronden. Het ETI NoordBrabant, heeft in verband hiermee gewezen op het mogelijke ge-
tatief te maken. Invoering hiervan zou niet alleen een financiele
len gemeenten die met tekorten aan grond worden geconfron-
bezuiniging, maar tevens een totaal andere wijze van ruimtelijke
ordening in ons land betekenen.
Het effect dat deregulering van de ruimtelijke ordening heeft
op de ontwikkeling van de bedrijfsinvesteringen moet niet wor-
teerd zich haasten om weer nieuw terrein bouwrijp te maken.
den overschat. De Wet op de ruimtelijke ordening biedt de on-
Dat kost veel tijd, waardoor de vraag op het moment van realisatie al weer kan zijn gedaald.
dernemer zekerheid over zijn toekomstige produktie-omstandig-
Bij de uiteindelijke beslissing over het al dan niet afstoten van
en woningbouw beter inschatten. Een goed geordende ruimte is
geplaatst tegenover wildgroei zeker op wat langere termijn een
vaar van een varkenscyclus 23). Als de vraag weer aantrekt zul-
grond zijn ook planologische aspecten in het geding. Daarvan is
bij voorbeeld sprake als:
— een gemeente goede mogelijkheden heeft om te bouwen in het
bestaande stedelijk gebied, maar er niet in slaagt dit te realiseren vanwege de lasten van een grondaankoop in een uitbreidingsplan;
— zowel donorstad als groeikern een overschot aan grond hebben;
— er overcapaciteit bestaat in kleine kernen.
Het zal duidelijk zijn dat in dergelijke gevallen een zorgvuldige
afweging dient plaats te vinden tussen het lange termijn ruimtelijke beleid en de financiele knelpunten van gemeenten op korte
termijn.
heden. Hij kan ontwikkelingen op het gebied van infrastructuur
gunstige factor van betekenis. Voor bedrijven die zich kunnen
vestigen in verschillende landen kan de regelgeving een belangrijk aspect bij de vestigingsbeslissing zijn. Binnen Nederland
kampen vooral de kleinere ondernemers met ondoorzichtigheid,
lange tijdsduur en afstemming van de procedures. De grote groep
van ondernemers tussen de internationale bedrijven en de kleine
(startende) ondernemer in zal zich echter niet zo snel van inves-
teringen laten weerhouden.
Ongetwijfeld zullen in bepaalde gevallen ruimtelijke regels de
directe actie van bedrijven belemmeren. De geringe flexibiliteit
van ruimtelijke plannen is zo’n probleem. De wetgever en alle
uitvoerders van de ruimtelijke wetgeving staan voor de taak om
tussen voor- en nadelen van regelgeving de juiste balans te vinden. De ervaringen in Engeland geven aan dat dereguleringszo-
nes geen oplossing bieden.
Bezuinigingen
De Studiegroep Begrotingsruimte 24) heeft geconcludeerd dat
de bezuinigingen door het rijk meestal naar rato van de aandelen
Overheidsinvesteringen
van de ministeries in de rijksbegroting zijn versleuteld. Vaak zijn
Overheidsinvesteringen zijn een belangrijk element bij de
,,meevallers” als bezuiniging ingeleverd, zodat uiteindelijk de
ruimtelijke inrichting van ons land. Binnen de departementale
begrotingen is het tot nu toe moeilijk geweest op de arbeidskosten te bezuinigen, zodat vooral investeringsartikelen zijn aangetast. Een investeringsministerie als Verkeer en Waterstaat
,,tegenvallers” de bezuinigingen (deels) weer ongedaan hebben
gemaakt. De tweede helft van de jaren zeventig en het begin van
de jaren tachtig laten een voortdurend groter wordend financieringstekort zien.
heeft duidelijk een meer dan evenredig deel in de bezuinigingen
Er wordt met de heroverwegingsprocedure getracht tot een
meer inhoudelijke afweging van de bezuinigingsmogelijkheden
te komen. Het recente regeerakkoord leert dat van de eerste twee
heroverwegingsrondes dankbaar gebruik is gemaakt. Doordat bij
de nieuwe werkwijze de minister van Financien vooraf voorstellen doet voor de artikelen waarop kan worden bezuinigd, is het
mogelijk in de Ministerraad niet alleen te discussieren over het
totaal van de bezuinigingen en hun verdeling over de sectoren,
maar ook over de keuze van de te korten begrotingsartikelen zelf.
Dit schept betere kansen om de bezuinigingen vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening vooraf door te lichten. Hoge ver728
21) Stichting voor Economisch Onderzoek, Enkele financiele gevolgen
voor de overheid bij stadsvernieuwing en het bouwen in groeikernen, Amsterdam, 1983.
22) Nederlands Economisch Instituut, De investeringskosten van woonwijken op alternatieve lokaties; de prijs van een woning, Rotterdam, 1981.
23) ETI Noord-Brabant, Zou er een varkenscyclus van bestemmingsplannen zijn? ETI-notities Noord-Brabant, nr. 6, 1982.
24) Tweede Kamer, zitting 1982-83, 17 600, nr. 1, bijlage 7.
25) VNO en NCW, Visie van het VNO en NCW op het milieu en ruimtelijke ordeningsbeleid. Den Haag, 1982.
moeten dragen 26). Maan noemt als belangrijke factoren voor de
terugloop van de overheidsinvesteringen de geringe maatschap-
pelijke tegenstand bij bezuinigingen op overheidsinvesteringen,
sterke prijsstijging, de hoge rentestand, de verzadiging in sommige investeringssectoren en de complementariteit met de econo-
mische activiteit in het bedrijfsleven 27).
Inmiddels is de bodem in zicht. Uit een recent rekenvoorbeeld
van de GrontMij blijkt bij voorbeeld dat bezuinigingen op de
landinrichting uiteindelijk geld kosten door hogere werkloosheid
en derving van inkomsten (btw-afdrachten, herverkavelingsrente
en inkomstenbelasting) 28). Het accent in de bezuinigingen verschuift langzaam in de richting van de arbeidskosten.
De vraag rijst of het aflopen van een omvangrijk investeringsproject als de afsluiting van de Oosterschelde niet vraagt om het
aanpakken van nieuwe projecten. Door de betalingsbalansoverschotten en het zeer geringe beroep van bedrijven op de kapitaalmarkt is macro-economisch ruimte beschikbaar. In het tweede
voortgangsverslag van de commissie-Wagner wordt ook voor
zo’n actieve investeringspolitiek gepleit 29). Economisch herstel
zal gepaard gaan met behoefte aan nieuwe infrastructuur. Zo’n
investeringspolitiek bereidt daarvoor de weg. De ruimtelijke ordening kan hier op alle overheidsniveaus een belangrijke bijdra-
ge leveren.
bestaande infrastructuur in brede zin essentieel. Er moet zuinig
worden omgesprongen met de steden en hun centra, met de
werkgelegenheid en met het eigen karakter van het landelijk gebied. Nieuwe ontwikkelingen dienen zo goed mogelijk in de bestaande structuur te worden gepast.
De consequenties van de recessie voor de uitgangspunten van
het ruimtelijk beleid zijn beperkt. Gesteld is dat herbezinning
nodig is op de evenwichtige verdeling van bevolking, arbeidsplaatsen en voorzieningen, de positie van de centrale stad in het
stadsgewest en de afstemming van wonen en werken in het stadsgewest.
De beperkte financiele mogelijkheden spelen in de toekomst
een steeds belangrijker rol bij de ruimtelijke inrichting van ons
land. Op veel gebieden wordt gezocht naar goedkopere en toch
goede oplossingen. Dit vraagt een mentale omschakeling van een
gedrag dat door drie decennia groei is geconditioneerd.
De mogelijke bijdrage van de ruimtelijke ordening aan het
economisch herstel verdient ten slotte nog enige toelichting. Het
is duidelijk dat ruimtelijke maatregelen niet uit zich zelf nieuwe
duurzame economische activiteiten in het leven kunnen roepen.
Wel vormen zij dikwijls een onontbeerlijke voorwaarde daarvoor. Bovendien kunnen ruimtelijke omstandigheden het rendement van bestaande activiteiten in belangrijke mate bepalen. In
stadsvernieuwingsprojecten en projecten in de sfeer van commu-
verband daarmee is gewezen op de noodzaak om de overheidsinvesteringen op peil te houden en alert te zijn op de voorwaarden
die door nieuwe ontwikkelingen worden gesteld. Een goede investeringsklimaat eist echter meer. Zo’n klimaat is ook afhankelijk van het aanbod van geschikte woonruimte, goede voorzieningen en een plezierig en gezond leefklimaat. De ruimtelijke ordening kan daaraan een bijdrage leveren.
nicatie en toerisme. In een tijd van grote financieringstekorten
voor de overheid is het alleen verantwoord dergelijke projecten
uit te voeren als ze zich binnen een redelijke termijn terugbetalen. Daarbij hoeft een groot gedeelte van de arbeidskosten niet te
Joost Menger
Han Olden
Kees Paalman
Aan te pakken projecten dienen een redelijk sociaal-economisch rendement op te leveren en aan te sluiten op het voor bedrijfsinvesteringen gevoerde beleid. Daarnaast zullen zij een
algemeen maatschappelijke toetsing moeten doorstaan. Het
zou bij voorbeeld kunnen gaan om energieprojecten, Markerwaard, kustprojecten, afvalbergingen en -verwerking,
worden ingecalculeerd. Gezien de hoge werkloosheidsverwachting worden deze immers door een verminderde aanspraak op
werkloosheidsfondsen ,,inverdiend”.
Besluit
Onder de huidige omstandigheden is onderhoud en beheer van
26) K. Reitsma, De begroting van Verkeer en Waterstaat en de infrastructurele bouw, Bouw/Werk, 1982, nr. 29, biz. 40-58.
27) C. P. Maan, Overheidsinvesteringen, ESB, 27 oktober 1982, biz.
1162-1165.
28) Grontmij, Jaarverslag 1982.
29) Adviescommissie inzake de voortgang van het industriebeleid, Verslag van werkzaamheden 2, 1983.