1991: meer dan een
tussenbalans
L.A. Geelhoed*
B
etrekkelijk geringe verslechteringen in de Internationale economische
ontwikkeling hebben een sterke invloed op de sociaal- en financieel-economische
ontwikkeling in Nederland. De herpositionering van de nationale overheid in een
open economisch bestel vereist een structurele herinrichting van de collectieve
sector. Dit betekent dat de doelmatigheid van overheidsbeleid en voorzieningen
voorop moet staan. Niet langer moeten voorzieningen worden gehandhaafd omdat
zij nu eenmaal bestaan. De overheid moet keuzen maken die de comparatieve
voordelen van Nederland versterken en verbeteren.
De Internationale context
Het vorig jaar is het internationale economische
beeld, dat bepalend is voor het Nederlandse economische klimaat, sterk veranderd. Naar de inzichten
van het CPB en internationale instellingen zijn de algemene economische vooruitzichten ongunstiger geworden:
— een wat tegenvallende groei van de wereldhandel;
— een duidelijke afvlakking van de economische
groei, vooral in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk;
– een versnelling van de algemene prijsontwikkeling hoewel er per land nogal wat verschillen bestaan;
– een vrij forse, maar niet uitzonderlijke sprong van
de reele rentevoet.
Ontwikkelingen, die te zamen beschouwd, op een
onmiskenbare aarzeling in de conjunctuurbeweging
duiden. Er is reden tot ongerustheid maar niet meteen tot somberheid, mils de betrokken overheden
afdoende reageren.
Na een gunstig economisch getij van ruim zes jaar is
een zekere afvlakking van de economische groei
niet verrassend. Dit geldt in ieder geval voor de conjunctuurverflauwing in de Verenigde Staten. Deze
diende zich eind vorig jaar al aan en was al ten dele
verdisconteerd in de prognoses van het CPB van
1990 en 1991.
De Golfcrisis was ongetwijfeld een heel onaangename verrassing. Tot dusver is het echter vooral een
klimaatbedervende factor, omdat nog steeds onzekerheid bestaat over de afloop ervan. De aanvankelijk bestaande vrees voor olievoorzieningsproblemen met de daarbij behorende zeer hoge olieprijzen
is tot dusver niet bewaarheid. De stijging van de reele olieprijzen is sterk meegevallen, enkele speculatieve prijsbewegingen in het vroege najaar ten spijt.
De duikeling van de dollarkoers van ruim twee gulden tot minder dan/ 1,70 draagt ertoe bij dat de in
guldens uitgedrukte invoerwaarde van ruwe olie nu
nog steeds minder dan de helft is van die in 1984 en
1985.
Verrassend was ook het tempo waarin de hereniging van de beide Duitslanden zich in 1990 heeft
voltrokken. Van de daarmee samenhangende economische expansie heeft Nederland wellicht als geen
andere EG-lidstaat geprofiteerd. Onze relatief gunstige economische groeicijfers voor 1990 zijn gedeeltelijk daaruit te verklaren. Een volbezet produktieapparaat en een expanderende vraag leidden in de
Bondsrepubliek tot inflatoire spanningen. Dat de
Duitse centrale bank reageerde met een strak monetair beleid en dat de reele rente in Duitsland en Nederland omhoog ging, waren de bepaald niet verrassende gevolgen van een unieke historische
gebeurtenis.
Van grote historische betekenis is ook de ontmanteling, of beter: ineenstorting, van de centraal geleide
economieen in het Oostblok, die in 1990 haar definitieve beslag kreeg. Nieuwe perspectieven daar,
maar vooral ook grote onzekerheden, en in ieder geval grote financiele taken voor de Westeuropese samenlevingen. De overgang naar een op de markt
georienteerd economisch stelsel biedt immers op
den duur gunstige vooruitzichten, die helaas versomberd worden door de daar thans dreigende sociale en bestuurlijke chaotisering.
Minder opgemerkt, maar wel opmerkelijk was het afgelopen jaar de zich in hoog tempo vpltrekkende
verdere voltooiing van de interne markt in West-Europa. Vooral met de liberalisering van de financiele
dienstenmarkten zijn dusdanige vorderingen gemaakt, dat op heel afzienbare tijd de kapitaalmarkten binnen de Europese Gemeenschap verder gei’ntegreerd kunnen zijn dan nu in de Verenigde Staten
* De auteur is secretaris-generaal van het Ministerie van
Economische Zaken.
het geval is. De vooruitgang die sinds vorig jaar is
geboekt met de voorbereiding van een Economische en Monetaire Unie houdt verband met (en is
het min of meer logische vervolg op) de voltooiing
van de interne markt en met de gebeurtenissen in
Centraal- en Oost-Europa. Op de daarmee samenhangende politieke en economische uitdagingen is
een verdieping van de economische en politieke integratie in West-Europa een logisch lijkende reactie.
Tegen deze achtergrond moeten de onlangs begonnen Intergouvernementele Conferences over de Economische en Monetaire Unie en de Europese Politieke Unie worden geplaatst. De uitkomsten ervan
zullen op den duur voor Nederland, de Nederlandse
economic en de Nederlandse economische politick
van grote betekenis zijn.
De nog steeds onzekere afloop van de onderhandelingen in het kader van de zogenaamde Uruguayronde van de GATT en de versnelling van het Westeuropese integratieproces kunnen niet los van
elkaar worden gezien. Een combinatie van herwonnen zelfvertrouwen en een groeiende continentale
gerichtheid maakt sommige van de EG-lidstaten minder geneigd tot inschikkelijkheid als mondiale uitruilen op het terrein van de landbouw, het dienstenverkeer en de vrije handel in textielprodukten in het
geding zijn. Voor een zo sterk op de buitenlandse
en de internationale dienstverlening aangewezen
economic als de Nederlandse zou de mogelijke combinatie van een zich verdiepend Westeuropees integratieproces met een grotere handelspolitieke introvertie weinig gelukkig zijn.
de dollarkoers in de marktsector door. Al zijn de gevolgen naar de laatste realisatiecijfers, over de gehele linie bekeken, nog tamelijk beperkt gebleven,
een forse terugval van de rendementen is niet onwaarschijnlijk. De laatste bekende prognoses van
het CPB van 1991 wijzen op het gevaar dat de aarzeling in de marktsector in een duidelijke omslag kan
verkeren .
Het derde contrast doet zich voor tussen de Nederlandse politieke appreciatie van de jongste economische ontwikkelingen en die in een aantal andere
Westeuropese staten. In 6ns land bestaan ernstige
problemen in vooral de collectieve sector waarop
een massieve beleidsmatige reactie nodig is. Ook elders is weliswaar sprake van verstoringen, maar een
zo zware beleidsreactie is daar niet nodig.
Deze contrasten zijn van veel betekenis. Zij wijzen
er in de eerste plaats op dat het huidige Nederlandse sociaal-economische bestel heel kwetsbaar is
voor geringe tegenvallers in de internationale context. In de tweede plaats dat die gevoeligheidheid
zich vooral in de collectieve sector van de economic
blijkt voor te doen. In de derde plaats, ten slotte,
dat die bijzondere vatbaarheid besmettelijk is. Zij
kan gemakkelijk overslaan naar de marktsector als
zij niet snel en afdoende wordt verholpen. De ervaringen van het laatste halfjaar tonen aan dat de collectieve sector van onze economic niet voor ‘all seasons’ is. Ook tegen de achtergrond van een nog
steeds verder doorgaande internationale economische integratie, is hij dringend toe aan een structurele versterking.
Drie contrasten
De excentrieke collectieve sector
. Het beeld dat naar voren komt uit deze summiere
verkenning van de internationale economische ontwikkeling in de veranderende internationale politieke context is gemengd. Naast onzekerheden, aarzelingen en duidelijke dreigingen, zijn er ook kansen.
Met dit bewolkte, maar stellig niet onverdeeld sombere beeld contrasteert het huidige financieel-economisch beeld in Nederland sterk. Betrekkelijk geringe verslechteringen in de internationale economic
vergroten zich in Nederland onmiddellijk uit tot omvangrijke budgettaire problemen. Ook anderszins
brengen zij centrale doelstellingen van het Nederlandse sociaal-economische beleid, als de gelijkwaardigheid van de inkomensontwikkeling in de
markt- en collectieve sector en de vergroting van de
arbeidsmarktparticipatie, in gevaar. De beslissing
van het kabinet om de voor het midden van de regeerperiode voorziene ‘tussenbalans’ te vervroegen
is in het licht van deze dreigingen voor de doelstellingen van het financieel-economische en sociaaleconomische beleid alleszins begrijpelijk.
Even contrasterend zijn de verschillen tussen de collectieve en marktsector in Nederland. Werd voor de
collectieve sector meteen alom de stormbal gehesen, voor de marktsector was de diagnose aanvankelijk over het algemeen veel geruststellender. Inderdaad is in vergelijking met het begin van de jaren
tachtig het financiele weerstandsvermogen van het
Nederlandse bedrijfsleven sterk toegenomen. Mede
ten gevolge van de terughoudende loonkostenontwikkeling is ook het concurrentievermogen aanzienlijk verbeterd. Toch werken de stijging van de reele
rentevoet en van de olieprijs, evenals de daling van
ESB 2-1-1991
Er wordt veel gesproken en geschreven over de internationalisatie van de Nederlandse economie. De
minister van Economische Zaken heeft deze zomer
de nota Economie met open grenzen uitgebracht.
Daarin worden onder andere de sterkten en zwakten van onze economie geanalyseerd met het oog
op vooral de perspectieven van het bedrijfsleven in
het steeds indringender internationalisatieproces.
Een vergelijkbare analyse zou ook te houden zijn
met het oog op de perspectieven van de Nederlandse collectieve sector. In het kader van de voorbereiding van de tussenbalans bleek de noodzaak om
daartoe een eerste aanzet te geven.
Het is al eerder vastgesteld dat in Nederland zowel
de marktsector als de collectieve sector heel gevoelig zijn voor gunstige of ongunstige invloeden die
van buiten komen. Het laatste jaar bevestigt deze
eerder gedane vaststellingen slechts. Maar waar de
marktsector die gevoeligheid als de noodzakelijke
consequentie van een bewust gewilde ontwikkeling
naar meer integratie heeft aanvaard en actief crop inspeelt, is een herstructurering van de collectieve sector met het oog op aanpassing aan deze ontwikkeling aanzienlijk moeilijker gebleken. Inmiddels zijn
de bijzondere kenmerken van deze sector in vergelijking met die van de andere Westeuropese economieen wel bij benadering bekend.
De omvang van de collectieve sector in de Nederlandse economie is naar internationale maatstaven
1. Centraal Planbureau, Halfjaarlijkse tussenrapportage
over de Nederlandse economie, Den Haag, december 1990.
Niet-actief/
actief
1960
1970
1980
1985
1990
1994
Niet-actief<65/
actief
Niet-actief>65/
actief
0,36
0,46
0,68
0,86
0,85
0,86
0,11
0,16
0,32
0,45
0,43
0,43
0,25
0,30
0,36
0,41
0,42
0,43
Actief: arbeidsvolume geconigeerd voor volume ZW (arbeidsjaren). Niet-actief:
uitkeringsvolume AOW, AWW, AAW, WAO, ZW, WW, W, IOAZ, IOAW, RWW en
overig ABW (uitkeringsjaren).
Bron: Nbta sociale zekerbeid, 1991.
TabeL Verhoutting tussen
hoog. In vergelijking met belangrijke concurrerende
niet-actieve en
ninkrijk, Belgie en Frankrijk ligt de collectieve-uitgavenquote in ons land nu 6 tot 18 procentpunt van
het nationaal inkomen hoger. Dit verschil was in
1970 nog aanzienlijk kleiner, namelijk 2,5 tot 4,5
procentpunt. In de periode 1970-1990 is de collectie-
actieve inkomenstrekkers
samenlevingen als West-Duitsland, het Verenigd Ko-
Een naar verhouding hoge collectieve-uitgavenquote
uit zich in een hoge belasting- en premiedruk en,
waar de manoeuvreerruimte van de fiscale wetgever
steeds beperkter wordt, in een nog steeds hoog financieringstekort. In Nederland is vooral de druk van de
directe belastingen en premieheffingen relatief hoog.
In het licht van de toenemende factormobiliteit bij het
wegvallen van de binnengrenzen in West-Europa is
dit bepaald geen concurrentievoordeel.
Met de relatief hoge heffingen (de ‘wig’) is het wat
perverse verband tussen de collectieve sector en de
werking van de arbeidsmarkt in Nederland aangeduid. Ten opzichte van het concurrerende buitenland onderscheiden we ons door een lage participa-
tiegraad van de beroepsbevolking, relatief hoge
bruto-loonkosten ten gevolge van de hoge collectieve (premie-)lasten en een – noodgedwongen hoge arbeidsproduktiviteit, waardoor de arbeids-
marktparticipatie van minder produktieven wordt
bemoeilijkt. Zo houdt de omvangrijke collectieve
sector ten onzent zichzelf in stand. Wat anders uitge-
dan in met name West-Duitsland en het Verenigd Ko-
drukt: het naar internationale maatstaven uitzonderlijk ruimhartige WAO/ZW-stelsel draagt bij tot het in
economische zin steriliseren van minder produktie-
ninkrijk.
De publieke-schuldquote in Nederland laat over het
ve arbeid (zie de label).
In het in menig opzicht wat excentrieke karakter
ve sector in Nederland dus veel sneller gegroeid
algemeen een veel ongunstiger verloop zien dan in
van onze collectieve sector liggen de belangrijkste
de meeste andere Westeuropese landen. Het is op-
verklaringsgronden voor de extreme kwetsbaarheid
vallend dat in de jaren tachtig zowel landen met een
ervan voor exogene verstoringen. Een zeer hoge publieke-schuldquote maakt de rijksbegroting heel gevoelig voor een stijging van de reele rentevoet. Een
verhoudingsgewijs kleine als landen met een om-
vangrijke collectieve sector erin zijn geslaagd de
groei van de schuldquote onder controle te krijgen
en de openbare schuld zelfs te verminderen. Ons
land bevindt zich in dit opzicht in de achterhoede
met landen als Italic en Griekenland, geen van beide staten die een reputatie van publieke economi-
sche daadkracht te verliezen hebben.
Ook in de samenstelling van de collectieve uitgaven
enigszins teruglopende internationale conjunctuur
zal in de marktsector onmiddellijk leiden tot het versneld afstoten van naar Nederlandse maatstaven
marginaal produktieve arbeid, terwijl aanvankelijk
de vraag naar goedgeschoolde hoog-produktieve arbeid in stand blijft. Deze asymmetrische verhoudin-
gen op de arbeidsmarkt zullen bij een koppeling
neemt Nederland een wat uitzonderlijke positie in.
van de inkomensontwikkeling in de collectieve sec-
Zowel de groei als het huidige niveau van de overdrachtsuitgaven aan gezinnen zijn naar internationale maatstaven opvallend. Het gaat hier in het bijzon-
tor met die in de marktsector bij uitstek ertoe kunnen bijdragen dat de collectieve sector nog verder
uit het lood raakt. Volumestijging en niveaustijging
der om de uitgaven voor de sociale zekerheid, de
versterken elkaar.
zorgsector, de volkshuisvesting en het openbaar ver-
Met de stijging van de reele rente, de dreigende extra kosten van de koppeling en de stijgende WAOuitgaven zijn de belangrijkste algemene tegenvallers
voer. Hier heeft Nederland in vergelijking met het
buitenland betrekkelijk royale regelingen.
Het aandeel van de consumptieve overheidsuitgaven (voornamelijk overheidssalarissen en materiele
aan de uitgavenzijde van de collectieve sector benoemd. Te zamen met de al uit de Miljoenennota be-
overheidsbestedingen) is internationaal gezien niet
kende problematiek van/ 5,5 mrd zorgen zij voor
uitzonderlijk; dat van de overheidsinvesteringen
een algemene aanpassingstaakstelling die in 1994
daarentegen is relatief laag. Deze zijn sinds het midden van de jaren zeventig geleidelijk verder afgebrokkeld. Een ontwikkeling die moeilijk te rijmen is
ver boven/ 10 mrd. uitkomt.
met de bijzondere eisen die de lage ligging van ons
De oplossing van de hierboven beschreven proble-
land stelt en met de ambities die we hebben op
men heeft wat van de kwadratuur van de cirkel. Het
regeerakkoord voorziet in twee algemene ijklijnen
waarbinnen de ontwikkeling van de overheidsfinancien moet blijven. De eerste is de reductie van het fi-
transportgebied.
De twee voorgaande constateringen houden in dat
we ook als ‘subsidieland’ een buitenbeentje zijn.
Voor zover het gaat om consumptiegerichte subsidies aan gezinshuishoudingen bevinden we ons in
Onbegaanbare uitwegen
nancieringstekort van 5,25 tot 3,25% van het nation-
gen van de nationale economic, werken zij in hun
aal inkomen in de periode van 1990-1994. Een
prestatie, waarmee we overigens, naar publiekeschuldquote gemeten, in de staart van het Westeuropese peloton zullen blijven. De nu weer gebleken
rentegevoeligheid van de rijksbegroting geeft weinig reden hier concessies te doen.
De tweede ijklijn houdt ten minste stabilisatie van
huidige samenstelling in Nederland averechts.
de collectieve-lastendruk in. Over hetgeen daaron-
de Westeuropese voorhoede, terwijl we bij de investeringsgerichte subsidies, als die voor technologische vernieuwing, in de achterhoede prijken. Indien
de collectieve uitgaven mede zouden moeten bijdragen aan versterking van het concurrerende vermo-
der precies moet worden verstaan, bestaat zoals bekend verschil van inzicht. Volgens een wat rekkelijke interpretatie is dit de bij het afsluiten van het Regeerakkoord geraamde collectieve-lastendruk op
een niveau van 53,6% ni. De precieze uitleg baseert
zich op de eind 1990 gemeten werkelijke collectieve-lastendruk – in de Miljoenennota nog geraamd
op 52,8% ni. Het exegesegeschil is niet van praktische betekenis ontbloot. In de eerstgenoemde optie
lijkt de aanpassingsproblematiek duidelijk minder
dan in de laatstgenoemde. Hier is verder belangrijk
dat ook bij de precieze uitleg de Nederlandse collectieve sector moeiteloos voorblijft op andere Westeuropese landen.
Behalve deze twee algemene ijklijnen zijn er nog
verschillende complicaties die de keuzemogelijkheden verder beperken. In de eerste plaats de voorwaardelijke koppeling tussen de inkomensontwikkeling in de marktsector en die in de collectieve
sector. Deze bewust aangegane afhankelijkheidsrelatie brengt voor de begrotingswetgever grote risico’s
mee. Immers, zelfs een fractionele stijging van de reele contractlonen boven de bij afsluiting van het Regeerakkoord gemaakte prognoses – van 0,25 tot
0,75 procentpunt – leidt tot een additioneel beslag
op de collectieve sector van/ 1,5 – 4,5 mrd. in 1994.
In de tweede plaats zijn er de ambitieuze werkgelegenheidsdoelstellingen, neerkomend op het scheppen van 100.000 banen per jaar. Doelstellingen die
tot grote voorzichtigheid nopen ten aanzien van de
arbeidskostenontwikkeling. In de derde en vierde
plaats komen de uitgaven voor nieuw beleid ter uitvoering van het NMP+ en ter versterking van de vervoersinfrastructuur. Beide doelstellingen genieten,
ook in internationaal perspectief gemeten, met reden een hoge prioriteit. En in de vijfde plaats
dwingt de internationale concurrentie Nederland
veel meer aandacht te besteden aan publieke en private investeringen in de technologische vernieuwing van onze economic.
Deze vijf prioriteiten zijn alle in het Regeerakkoord
geconsacreerd en in recente beleidsstukken nader
uitgewerkt. Het ligt bij een, zich op de wenselijkheid van bestendig bestuur beroepende, overheid
niet voor de hand daarop meteen te gaan afdingen.
Het zijn overigens niet uitsluitend nieuwe beleidsprioriteiten die de keuze van de oplossingsrichtingen voor de collectieve sector bemoeilijken. Betrekkelijk makkelijke uitwegen als verlagingen in het
niveau van de ambtenarensalarissen of van de overdrachtsuitgaven zijn in de jaren tachtig goeddeels afgewandeld. Hetzelfde geldt voor de verschillende
varianten van kaasschaverij, bij voorbeeld in de
vorm van algemene kortingen op de begroting en
op de arbeidskosten in het overheidsapparaat. In
OESO-kader wordt zelfs met de mogelijkheid rekening gehouden dat nationale overheden tot behoud
van de kwaliteit van hun apparaat een zeker herstel
van de beloningsverhoudingen tussen de collectieve en de marktsector zullen moeten toelaten. Voor
louter ombuigingen, met een onverkort vasthouden
aan alle in de loop van de tijd verzamelde taken,
lijkt dan ook weinig ruimte meer te bestaan.
Zo’n aanpak, die zich in telkens herhaalde exercities zou moeten voltrekken, met alle maatschappelijke en bestuurlijke weerstanden vandien, verhelpt
overigens weinig aan de hierboven gesignaleerde
ESB 2-1-1991
kwetsbaarheid van de collectieve sector. De hier gegeven opsomming van onbegaanbare wegen is
meer dan alleen een proces-verbaal van zwarigheden. Als het ware uit het ongerijmde laten zich daaruit de voorwaarden afleiden waaraan de te vinden
oplossingsrichtingen zullen moeten voldoen. Daarover nu nader.
Van ombuigingen naar sanering
Een verantwoorde aanpak van de huidige financiele
problematiek moet meer inhouden dan een zuiver
kwantitatieve aanpassing. Zij zal tevens kwalitatief
moeten zijn, dat wil zeggen moeten bijdragen tot de
oplossing van de hierboven beschreven structurele
knelpunten.
Naar al gezegd, biedt de verhoging van de collectieve lasten geen soelaas. Zij vergroot veeleer de risico’s, doordat zij het steeds belangrijker wordende
concurrentievermogen van de Nederlandse economic direct en indirect aantast, een gevaar oplevert
voor de werkgelegenheidsontwikkeling en aldus de
koppeling als politieke beleidsprioriteit bij voorbaat
op scherp stelt. Zo’n ingreep zou bovendien de excentriciteit van de Nederlandse collectieve sector in
de internationale context nog verder accentueren.
In dit licht bezien, kenmerkt de discussie over de
vraag op welk niveau nu de collectieve-lastendruk
moet worden gezet zich door een typisch Neerlandocentrische introvertie: met verhoging van de nu bestaande lastendruk moet, rekening houdend met zowel de actuele economische situatie als met het
internationale perspectief, zeer voorzichtig worden
omgesprongen.
Indien dan de dreigende overschrijding van het financieringstekort in hoofdzaak aan de uitgavenzijde
moet worden opgevangen, ligt het voor de hand
daar te beginnen waar de Nederlandse collectieve
sector het scherpst afwijkt van die van onze nabuurlanden, namelijk bij de consumptief gerichte overdrachtsuitgaven aan gezinnen. Het is onjuist hierin
bij voorbaat een aanslag op de sociale rechtsstaat of
verzorgingsstaat te zien. Deze uitgavencategorie is
in de jaren zeventig exceptioneel snel gegroeid en
in de jaren tachtig, de gepleegde ombuigingen ten
spijt, doorgegroeid. Deze groei heeft, onder meer
door de compartimentering van de Haagse besluitvorming, betrekkelijk chaotisch en ongericht plaatsgevonden. Het woud van voorzieningen en arrangementen lijkt op een tropisch etagebos: op de ene
laag regelingen is de volgende tot stand gekomen
en in deze stapeling zijn ordening en samenhang
moeilijk te ontdekken. Niet zelden is de enige actuele reden voor het bestaan van een publieke voorziening het feit dat zij bestaat. De beleidsmatige ratio ervan moet worden gereconstrueerd uit een
weinig doorzichtig verleden. Evaluaties op doelmatigheid zijn schaars, zo zij al plaatsvinden. Heel
schaars zijn ook de aankondigingen dat een overheidsinterventie kan worden beeindigd, omdat het
ermee beoogde doel is bereikt: het beleid is uiteraard effectief en succesrijk, helaas blijken de problemen beleidsresistent.
De druk om kosteneffectief te handelen, zowel in
de organisatie als in interventies, ontbrak bij de
overheid. Van rigoureuze prioriteitenstelling is in
het verleden nauwelijks sprake geweest, noch van
een consequente kosten-batenafweging. Zo kon
nieuw beleid zich op het oude stapelen. Dit proces
is niet alleen in economische zin heel bedenkelijk,
het bedreigt ook de eigenlijke functies van de sociale rechtsstaat. Immers, als de omvang van de bestaande voorzieningen in de weg gaat staan van een
adequate vervulling van nieuwe, door de ontwikkeling van de moderne samenleving opgedrongen taken, dreigt die staat als geheel te verouderen. Het
wordt vaak vergeten, maar overheidsbeleid is in een
dynamische omgeving evenzeer aan veroudering onderhevig als de strategic van een onderneming op
de markt. Inmiddels dwingt, anders dan in het verleden, de sterk toenemende internationale beleidscon-
noodzakelijke en mogelijke taken en waar niet consequent oude taken voor nieuwe worden ingewisseld. Te omvangrijk is het ook waar bij de instrumentering van het beleid onvoldoende wordt gelet
op de bureaucratische neveneffecten. Voorbeelden
hiervan zijn talrijk, zowel bij de centrale en de decentrale overheden als ook bij de intermediaire besturen.
Te omvangrijk ten slotte zijn in verhouding tot hun
produktie vele uitvoerende instanties. De doelmatigheid van rechterlijke instanties, uitvoeringsorganen
van de sociale zekerheid en zorgverlenende instellingen is ver achtergebleven bij de efficientiegroei
currentie kleinere sociale rechtsstaten als Nederland
in de commerciele dienstverlening. Onderzoek van
ook in de vervulling van typische sociale taken tot
een scherpere prioriteitenstelling en tot een zo efficient mogelijke uitoefening van de overblijvende taken. Als men zich aan die dwang onttrekt, blijft men
achter met een verouderd en ondoelmatig geheel
van voorzieningen in een achterblijvende econo-
het SCP is hier, voor wie ervan wil kennisnemen,
welsprekend2. Voor grote en kleine efficiency-operaties moeten de mogelijkheden dan ook zeker niet
beperkt worden opgevat, mils wordt aanvaard dat
daaraan ook beleidsinhoudelijke gevolgen zijn verbonden.
Evident is overigens dat de herstructurering van de
overdrachtsuitgaven, de aanpassing van het socialezekerheidsstelsel en de efficiencymaatregelen alle
in dezelfde richting wijzen, namelijk van een herpositionering van de nationale overheid in een open
economisch bestel. Indien de huidige financieel-economische problematiek ertoe leidt dat die plaatsvindt, is er wellicht sprake van een ‘blessing in disguise’.
mic. Ongerichte ombuigingen worden dan een jaar-
lijks terugkerend ritueel; de distributie van publieke
schaarste over groeiende groepen van teleurgestelden.
Dit alles leidt tot de slotsom dat omvangrijke herstructurerende ingrepen hier op algemene economische gronden en in het belang van de toekomst van
de sociale rechtsstaat thans onvermijdelijk zijn.
Wat voor de overdrachtsuitgaven op de rijksbegroting geldt, is ook waar voor het sociale-zekerheidsstelsel. De grootste zorg gaat hier uit naar het complex WAO/Ziektewet, niet toevallig het onderdeel
van het stelsel dat het meest van het in West-Europa
gangbare model afwijkt. Er zijn tal van goede redenen om het fundamenteel aan te pakken. De belangrijkste is de eigenschap van het stelsel dat het leidt
tot een versnelde afstoting van minder produktieve
arbeid, waarbij de kosten worden afgewenteld op
de nog wel produktieve arbeid. De eruit resulterende breuk in de arbeidsmarkt werkt in tweeerlei opzicht economisch averechts. Immers, zowel het
vraagoverschot naar hoogproduktieve arbeid als het
aanbodoverschot van laagproduktieve arbeid oefenen een opwaartse druk op de loonvorming uit. Het
is een illusie te denken dat deze systeemfout kan
worden gecompenseerd door de invoering van een
quoteringsregeling voor gehandicapten. Zolang het
stelsel voor individuele ondernemingen en werknemers daarop een premie stelt, zal de substitutiewerking onverminderd doorgaan. Quoteringsregelingen
– de distributie van ongerief – zijn in het algemeen
slecht werkende en administratief kostbare protheses voor oplossingen die de oorzaak van het probleem echt aanvatten. Tussen vangstquoteringen
voor vis en dwingende quoteringen op de arbeidsmarkt bestaat een parallel, namelijk dat zij buitengewoon moeilijk toe te passen en te handhaven zijn.
Met bovenstaande constatering komt het overheidsapparaat zelf in beeld. Dat lijkt als zodanig niet te
omvangrijk. In tegendeel, op menig gebied blijft de
uitvoerings- en handhavingscapaciteit ver achter bij
een beleidsproduktie die geen prijs stelt op effectiviteit en doelmatigheid. Ongerichte uitspraken over
de omvang van de overheid slaan dan ook in het
luchtledige. Te omvangrijk is het apparaat zeker,
waar geen prioriteiten en posterioriteiten worden
gesteld, waar niet scherp wordt geselecteerd tussen
10
De publieke investeringen
Er zijn goede argumenten voor om bij de herstructurering van de collectieve sector de publieke investeringen te versterken. Een Nederlandse economic
met een internationale ambitie heeft een infrastructureel draagvlak nodig dat aan internationale maatstaven voldoet. In verschillende recente nota’s en
rapporten wordt terecht aandacht gevraagd voor de
bestaande leemtes en dreigende achterstanden in
het collectieve aanbod aan infrastructuur:
– voor de fysieke infrastructuur zijn onder meer relevant het structuurplan Verkeer en Vervoer en
het Plan van aanpak Schiphol;
– voor het beroepsonderwijs heeft het rapport van
de commissie-Rauwenhoff een nieuwe toon gezet;
– voor de wetenschappelijke onderzoeksopleiding
en -structuur verdient het rapport van de commis-
sie-Rinnooy Kan de aandacht;
– voor de grootstedelijke infrastructuur geeft het
WRR-rapport Van de stad en de rand interessante
analyses.
In al deze stukken valt het op dat de positie en het
perspectief van de overheid aan een snelle verandering onderhevig zijn. Of het nu om de fysieke infrastructuur of om het beroepsonderwijs gaat, de overheid kan, zo blijkt steeds meer, niet eenzijdig haar
opvattingen daaromtrent en haar doelstellingen aan
de samenleving opleggen. Zij zal rekening moeten
houden met een veeleisender wordende maatschappelijke vraag. Dit houdt in dat veel meer dan in het
verleden moet worden gelet op de verlangens van
2. Sociaal en Cultured Planbureau, Doelmatig dienstverlenen: een onderzoek naar de produktiestructuur van voorzieningen in de kwartaire sector, Rijswijk, 1989.
de belanghebbenden bij deze infrastructurele voorzieningen. Dit is heel goed zichtbaar op het terrein
van het beroeps- en wetenschappelijke onderwijs,
waar thans pogingen worden ondernomen om meer
rechtstreekse verbanden te leggen tussen de instellingen en de wensen van het regionale en sectorale
bedrijfsleven met betrekking tot de samenstelling en
kwaliteit van het aanbod. In het nog steeds centralistisch gestuurde en wat monolithische onderwijs- en
onderzoeksbestel worden zo decentralisatie- en privatiseringstendensen zichtbaar. Een grotere autonomie van de betrokken instellingen ligt dan ook in
het verschiet. Omgekeerd zullen de gebruikers en
andere belanghebbenden bij het beroeps- en wetenschappelijk onderwijs zich meer en meer van passieve ‘rechthebbenden’ tot kritische consumenten gaan
ontpoppen. Op de zich geleidelijk vormende markten zullen instellingen onderling scherper gaan con-
curreren.
Van een scherpere concurrentie is al sprake op de
van oudsher van overheidswege beheerste, en kort
geleden geprivatiseerde telecommunicatiemarkt.
Het is niet uitgesloten dat onder druk van de Europese Commissie – die daartoe de mededingingsbepalingen van het EEG-Verdrag kan hanteren – ook
de openbare nutsinstellingen in ons land tot meer
concurrentie zullen worden gedwongen. Voor de fysieke infrastructuur zal de overheid vooralsnog primair verantwoordelijk blijven, zij het dat ook hier
haar positie snel minder autonoom wordt dan zij in
het verleden was.
Met de laatste opmerking komt een opmerkelijke
verschuiving in perspectief naar voren. De besluitvorming over de in collectief beheer te leveren infrastructuur wordt in steeds sterkere mate bepaald
door bovennationale gezichtspunten. Dit geldt heel
uitgesproken voor beslissingen als die over de ontwikkeling van Schiphol, de aansluiting op het netwerk van hoge-snelheidslijnen en de Betuwelijn.
Hiervoor zijn ‘concurrerende’ ontwikkelingen en beslissingen elders medebepalend. Het is echter niet
minder waar voor de inrichting van, bij voorbeeld,
het wetenschappelijke onderwijs en onderzoek.
Ook daar zullen internationale maatstaven op den
duur het aanbod meer moeten gaan bepalen dan
zuiver nationale voorkeuren. Directer nog is het verlies aan nationale autonomie waar elders genomen
beslissingen min of meer voldongen feiten voor de
Nederlandse besluitvorming opleveren.
Zo is de beslissing over de hoge-snelheidstrein in
hoge mate opgelegd door de Franse en Duitse plannen daaromtrent. Hier verschuift het perspectief van
de Nederlandse overheid met haar positie: een van
veranderingen in de internationale context afhankelijker wordende semi-soevereine staat. Deze observaties zijn niet nieuw, maar het is de vraag of wij
eruit de nodige consequenties trekken. Ernstige zorgen baart het dat de procedureel zwaar gebufferde
Nederlandse besluitvorming over strategisch belangrijke projecten met slepende tred blijft plaatsvinden.
Elders zijn geheel andere tempi gewoon. Investeringen die te laat komen, blijken in een dynamische internationale omgeving vaak tevergeefs. Men vergelijkt wel eens het Nederlandse overlegmodel met
het Japanse consensusmodel. Erg flatterend is die
vergelijking niet. Betekent in Japan consensus dat
het project al half voltooid is, in Nederland pleegt
ESB 2-1-1991
het bericht dat overeenstemming is bereikt het startsignaal te zijn voor een nieuw procedurerondje. Een
kritische herwaardering van de bestaande besluitvormingsmodellen voor infrastructuurprojecten van nationaal belang lijkt dan ook nodig.
Er is nog een bijzondere reden om veel aandacht
aan de infrastructurele voorzieningen in ruimere zin
te besteden. Nu veel van het nationale economische
beleidsinstrumentarium door het economische-integratieproces op juridische of praktische gronden onhunteerbaar is geworden, krijgt het aanbod van
deze voorzieningen naar kwaliteit en samenstelling
een bijzondere betekenis. Het gaat hier om het belangrijkste instrument in de internationale beleidsconcurrentie. Wat Porter voor ondernemingen concludeerde geldt a fortiori voor nationale
samenlevingen: indien bestaande comparatieve concurrentievoordelen niet stelselmatig worden opgewaardeerd, verliezen ze hun economische betekenis. Comparatieve voordelen heeft Nederland nog
steeds ruimschoots, er blijft dus veel te versterken
en te verbeteren over.
Besluit
Van den Held schreef onlangs dat uit de in Nederland lang gangbare wijze van economische beleidsvoorbereiding de les kan worden getrokken dat de
toekomst wel kan worden afgetast, maar niet voorspeld3. Die onzekerheid berust niet slechts op moeilijk te doorgronden exogene ontwikkelingen, maar
ook op de moeilijke voorspelbaarheid van de variabelen die het overheidsgedrag betreffen.
Daaruit kan de conclusie worden getrokken dat het
economische beleid, ook van een afhankelijker wordende nationale overheid, er nog steeds toe doet,
ten goede of ten kwade. Nog steeds of steeds meer?
Het laatste is waarschijnlijker, omdat met het opener
worden van de economic de positieve of negatieve
gevolgen van de gemaakte beleidskeuzen directer
en scherper merkbaar zullen worden. Dit is geen reden om wat angstvallig te blijven staren naar de ‘bedreigingen’ van de boze buitenwereld, maar juist
om te zoeken naar de mogelijkheden die een economic met open grenzen ons biedt en daarop onze
keuzen af te stemmen.
L.A. Geelhoed
3. C.A. van den Beld, Terugblik op macro-ontwikkelingen
en beleid, in: J. van Sinderen (red.), Het sociaal-economisch beleid in de tiveede helft van de twintigste eeuw, opstellen aangeboden aan prof. dr. F.W. Rutten, Groningen,
1990, biz. 395-406.
11