Toets op taak
Wonen tussen investeren
en consumeren
DRS. J. I. R. KINDT
Inleiding
In dit artikel wordt ingegaan op de
feitelijke stijging van de woonlasten voor
consument en overheid. Geconstateerd
wordt dat wanneer de woningbouwproduktie op het huidige peil wordt gehandhaafd de woonlasten voor consument en
overheid, die het afgelopen decennium
al zijn gestegen, verder toenemen. Om
de gewenste aantallen woningen te bouwen en te exploiteren is, gegeven een
krapte aan middelen bij de overheid, een
herschikking van de prioriteiten binnen
de particuliere consumptie onontkoombaar. De enige uitweg om dan een teruggang in de overige consumptieve bestedingen te ontlopen, is een voldoende
groei van het nationale inkomen. Investeringen in woningen plegen echter aan
die groei slechts een bescheiden structurele bijdrage te leveren, in elk geval een
veel geringere bijdrage dan de ver teruggevallen overige investeringen.
is aan de ene kant het gevolg van de
huurprijsbeheersing bij de woningen in
de voorraad, en aan de andere kant van
de toenemende stichtingskosten van
nieuwe woningen. Indirect wordt door
nieuwbouw de woonconsumptie verhoogd doordat de huren van nieuwbouwwoningen de huren van woningen
in de voorraad meetrekken. In welke
mate dit geschiedt hangt af van de ernst
die de overheid maakt met de huurharmonisatie, dat wil zeggen het streven
van de overheid om onredelijke verschillen tussen huren in de voorraad en
huren van nieuwbouwwoningen weg te
werken.
Figuur 1. Bruto investeringen in woningen en woonconsumptie, in procenten
van het netto nationale inkomen tegen
marktprijzen
Woonconsumptie en overheidssubsidie
De woonconsumptie wordt in onze
nationale boekhouding gedefinieerd als
de som van de huren en de huurwaarden
van de huurwoningen respectievelijk de
eigen woningen. Deze methode sluit aan
bij de internationale richtlijnen ter zake.
De huurwaarde van eigen woningen
wordt daarbij bepaald door een huur te
veronderstellen die een soortgelijke
huurwoning doet. In geldtermen is de
woonconsumptie dus afhankelijk van de
omvang en de ontwikkeling van het woningbestand en de huren. Zowel het
woningbestand als de huren worden in
niet onbelangrijke mate beinvloed door
het volkshuisvestingsbeleid van de overheid.
De toevoeging van nieuwbouw aan de
voorraad woningen verruimt direct en
indirect de woonconsumptie. Door
nieuwbouw wordt de omvang van het
woningbestand, en dus de som van de
huren, direct verhoogd, afgezien van
mogekjke leegstand. Van belang hierbij
is dat de huur van een nieuwe woning
doorgaans ver uitgaat boven het gemiddelde van de huren in de voorraad. Dit
54
Toelichting:
a = bruto investeringen in woningen, in procenten van het
nationale inkomen;
b = woonconsumptie, in procenten van het nationale inkomen;
c = woonconsumptie plus rijkssubsidies, in procenten van
het nationale inkomen.
De stippellijnen van 1980 tot 1985 geven de verwachtingen
aan van het Centraal Planbureau in De Nederlandse economic in 1985.
Bron: Centraal Planbureau, Centraal Economisch Plan,
diverse jaren; Centraal Planbureau, De Nederlandse economic in 1985, 1981; Centraal Bureau voor de Statistiek,
Nationale Rekeningen, diverse jaren.
In figuur 1 zijn de bruto investeringen in woningen en de woonconsumptie
(in- en exclusief rijkssubsidies) afgebeeld
in relatie tot het nationale inkomen.
Tot de investeringen in woningen worden gerekend de nieuwbouw, de vernieuwbouw en de investeringen in isolatie van woningen. Hoewel er meerdere
factoren zijn die de omvang van de
woonconsumptie bepalen (huur- en subsidiebeleid, verandering in de samen-
stelling van de voorraad woningen als
gevolg van onttrekkingen, exploitatielasten, rente) blijkt dat het niveau van
de investeringen zijn uitwerking op de
woonconsumptie niet heeft gemist. Het
uitbreiden c.q. in stand houden van de
woningvoorraad gaat al tien jaar gepaard met stijgende woonlasten (in relatie tot het nationale inkomen), zowel
voor de woonconsument als voor de
overheid. Hierbij moet wel worden aangetekend dat door het toenemend aandeel van de investeringen in isolatie in
het totaal van de investeringen in woningen, voor de consument een tempering
optreedt in de sfeer van de complementaire woonlasten. Echter, wanneer de
komende jaren in de woningbouw een
even grote investeringsinspanning wordt
gedaan als in het achter ons liggend
decennium, en meer in het bijzonder als
in de afgelopen paar jaar, dan is aan een
verdere stijging van de woonconsumptie
niet te ontkomen 1). Dit uit zich bij
handhaving van de huidige subsidieregelingen zowel in de omvang van de
overheidssubsidies als in de omvang van
de woonlasten van de consumenten. Het
Centraal Planbureau heeft berekend dat
de woonconsumptie als aandeel van de
totale particuliere consumptie zal stijgen van 9,3 procent in 1980 tot 11,4 procent in 1985 2). Ter vergelijking: in
1960 — en ook nog in 1970 — was dit
6,7 procent.
In figuur 1 is met stippellijnen aangegeven wat handhaving van het huidige
beleid betekent voor de investeringen,
de subsidies en de woonconsumptie in
termen van het nationale inkomen, tussen 1980 en 1985. Welke omvang de
stijging van de overheidssubsidies (waaronder te verstaan de directe uitgaven
van het Ministerie van VRO), zal aannemen, is overigens nog niet met zekerheid vast te stellen. Het Centraal Planbureau buigt zich momenteel over deze
kwestie naar aanleiding van een adviesaanvraag van het Ministerie van VRO.
Gegeven de verschuivingen binnen het
bouwprogramma van de afgelopen paar
jaar ten gunste van de gesubsidieerde
woningbouw en gegeven de opgetreden
rentestijging lijkt een stabilisatie van het
aandeel van de VRO-subsidies in het
nationale inkomen, zoals het Centraal
Planbureau voorspelt 3), erg aan de optimistische kant. Hierbij dient men zich
te realiseren dat in de meerjarenramingen voor de komende jaren 28.000 vrijesectorwoningen zijn opgenomen, terwijl
er thans op jaarbasis niet meer dan
10.000 worden gebouwd. Wanneer men
1) Zie pok Economisch Instituut voor de
Bouwnijverheid, 25 jaar economisch onder-
zoek in de bouwnijverheid, Amsterdam, 1981,
biz. 138.
2) Centraal Planbureau, De Nederlandse
economic in 1985, Staatsuitgeverii, ‘s-Gravenhage, 1981, biz. 273.
3) Idem, biz. 274.
poogt deze kloof op te vullen met gesubsidieerde woningen dan resulteert daar-
jaren zestig nog 1 op 5, in de jaren
zeventig 1 op 3, en sedert 1977 zijn we
uit een grotere budgettaire last voor
daar zelfs al weer over heen. Op de con-
VRO. Voorts dient men zich te realise-
sequenties hiervan gaan we verderop
gen in woningen aangegeven. Daaruit
blijkt dat globaal al sedert 1967 sprake
is van „off-budgeting” van investerin-
gen in woningen. Dit is geen toeval omdat in 1966 de woningwetleningen ,,relevant” waren verklaard bij de toetsing
ren dat elke procent rentestijging het
nader in. In het licht van de sterke af-
departement van VRO enkele honderden miljoenen guldens extra aan subsidies kost, terwijl de rente sedert de eerder genoemde CPB-publikatie verder is
gestegen.
De conclusie is dat het wonen, wan-
name van de besparingen in de jaren
zeventig (van circa 15% van het nationale inkomen eind jaren zestig tot 10 a
11% eind jaren zeventig) en het terugvallen van de overige investeringen kan
worden geconstateerd dat macro-econo-
neer het beleid uit de jaren zeventig
misch gezien de investeringen in wonin-
wordt gehandhaafd, een groter beslag
gaat leggen op de nationale middelen,
gen zijn gesauveerd. Dit is niet in de laatste plaats te danken aan het overheids-
toelaatbare financieringstekort van het
rijk naar beneden moest worden bijge-
zowel bij de overheid als de woon-
beleid, via tegemoetkomingen in de fis-
steld. Tegelijkertijd zou — bij gelijkblij-
consument.
cale en de subsidiesfeer, zowel met betrekking tot de bouw als de exploitatie.
De voorkeur voor investeringen in
volkshuisvesting — het aandeel van de
VRO-budget en prioriteit voor volkshuisvesting
De prioriteit die aan het wonen wordt
gegeven, dient niet alleen te worden
afgemeten aan het beslag dat de exploitatie met zich meebrengt op het budget
van de overheid en de woonconsument,
en eventueel ook nog de verhuurder,
maar ook aan het beslag dat de bouw
van de woningen legt op de nationale
middelen.
Woningbouw wordt in het stelsel van
de Nationale Rekeningen tot de investeringen gerekend. Het is daarin in zoverre
een vreemde eend in de bijt dat de pro-
duktie van andere duurzame consumptiegoederen (bij voorbeeld auto’s, koel-
kasten, t.v.’s) niet tot de investeringen
worden gerekend en de woningbouw
wel.
Figuur 2. Bruto investeringen in woningen en het totaal der bruto investeringen, inprocenten van het netto nationale
inkomen tegen marktprijzen
t
woningen en woonconsumptie, die in
belangrijke mate is geeffectueerd via
de overheid, komt niet geheel en al tot
uitdrukking wanneer men de cijfers van
de begroting van het Ministerie van VRO
bekijkt. Weliswaar ziet men de subsidies
toenemen (figuur 1) maar de leningen
voor woningwetbouw nemen gestaag af.
Betrekt men daarbij de overige uitgaven
van het departement dan resulteert in
termen van het nationale inkomen een
stijging van de VRO-uitgaven van 2,2%
in 1970 tot 3% in 1980. De stijging van
0,8% zou circa 0,5 procentpunt hoger
zijn uitgevallen wanneer het rijk — bij
een globaal constant gebleven aandeel
van de investeringen in woningen in het
nationale inkomen — het aandeel van de
woningwetbouw
niet
had
terug-
van de uitgaven(stijging) aan de structu-
rele budgetruimte. In theorie betekende
dit dat voor elke verwijdering van een
woningwetlening van de rijksbegroting
in mil voor een rechtstreeks op de kapitaalmarkt gefinancieerde woning, net
vende prioriteit van de overheid voor
VRO-uitgaven moeten verminderen. In
de praktijk is dit niet gebeurd. Ook nu
de structurele budgetnorm sinds een
paar jaar is verlaten en het feitelijke
financieringstekort centraal staat, werkt
het ,,off-budgeting”-mechanisme. Door
rechtstreeks op de kapitaalmarkt te le-
nen wordt het officiele financieringstekort verkleind. Dat is echter niet meer
dan een optische bezuiniging van VRO.
Sterker nog, doordat op de kapitaalmarkt doorgaans 0,5 a 0,75% meer rente
betaald moet worden dan op staatsleningen, is er sprake van onzuinigheid.
Beziet men de totale periode 19661980 dan blijkt dat de sector volkshuisvesting zich naast een stijging van de
directe overheidsuitgaven heeft weten
te verzekeren van een extra beslag van
1,3 procent van het nationale inkomen4).
geschroefd. Dat heeft namelijk niet te
maken gehad met een verminderde prioriteit voor woningbouw. Deze woningen
zijn toch gebouwd, zij het met een ander
etiket, bij voorbeeld premiewoning, het-
Woningbouw als investering
Woningbouw wordt tot de nationale
zij huur hetzij koop.
investeringen gerekend. Houdt het ka-
Figuur 3. Bruto investeringen in de
consumptiegoed in dat de investering in
bouw van woningwetwoningen en het
totaal van de bruto investeringen in
woningen, in procenten van het netto
nationale inkomen tegen marktprijzen
rakter van de woning van duurzaam
de woning moet worden onderscheiden
van overige investeringen? Het antwoord op deze vraag hangt samen met
de keuze van de criteria op basis waarvan men de vergelijking zou uitvoeren.
Investeringen laten zich op basis van tal
van criteria met elkaar vergelijken. Men
kan bij voorbeeld het werkgelegenheidsaspect beschouwen, het effect op de betalingsbalans, de exploitatielasten enz.
Met betrekking tot de woningbouw is
Toelichting:
a = bruto investeringen in woningen, in procenten van het
dit onlangs nog geschied in een rapport
nationale inkomen;
b = totaal bruto investeringen (inclusief voorraden), in
van de Wetenschappelijke Raad voor het
procenten van het nationale inkomen.
Bron: Centraal Planbureau, Centraal Economisch Plan,
diverse jaren; Centraal Bureau voor de Statistiek, Nationale
Rekeningen, diverse jaren.
In figuur 2 is het verloop van het
totaal der bruto investeringen in ons
land geschetst, alsmede het aandeel van
de investeringen in woningen daarin.
Duidelijk zichtbaar is het inzakken van
de investeringen, vooral in de eerste
helft van de jaren zeventig, ondanks het
globaal op peil blijven van de investeringen in woningbouw. De verhouding investeringen in woningen/overige investeringen was in de eerste helft van de
ESB 13-1-1982
Regeringsbeleid 5). In dit artikel willen
we de aandacht vestigen op een van die
aspecten, namelijk het capaciteitseffect.
Dit effect bepaalt de groei van het inko-
men, waaruit de stijgende woonlasten
Toelichting:
kunnen worden voldaan.
a = bruto investeringen in de bouw van woningwetwoningen, in procenten van het nationale inkomen;
b = totaal bruto investeringen in woningen; in procenten
diverse jaren; Centraal Bureau voor de Statistiek, Nationale
4) In de periode 1966-1980 bedroegen de investeringen in woningen gemiddeld 6,2 procent van het nationale inkomen, waarvan 1,8
Rekeningen, diverse jaren; Economisch Instituut voor de
Bouwnijverheid, De financiering van de investeringen in
procentpunten woningwetwoningen. In de
uitgangssituatie (1966) waren deze cijfers
bouwwerken, 1980.
5,8 procent respectievelijk 2,7 procent.
van het nationale inkomen.
Bron: Centraal Planbureau, Centraal Economisch Plan,
In figuur 3 is het aandeel van de
woningwetbouw in de totale investerin-
5) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Vemieuwingen in het arbeidsbestel, ‘s-Gravenhage, 1981, biz. 277 e.v.
55
Bij investeringen kan in macro-eco-
worden tot een scherpe prioriteitenstel-
het verleden ,,bouwen en subsidieren”,
nomisch opzicht een onderscheid wor-
ling ten aanzien van het wonen. Het
tijdig inzien van de ontwikkelingen zo-
het wordt steeds meer ,,bouwen o/subsidieren”.
als die in het voorafgaande zijn geschetst, moet ook voor de overheid een
stimulans zijn om de problemen met een
J. I. R. Kindt
creatief beleid te lijf te gaan. Dat kan
6) Economisch Instituut voor de Bouwnij ver-
den gemaakt tusen het bestedingseffect
en het capaciteitseffect. Onder het capaciteitseffect wordt verstaan de verruitning van de produktiecapaciteit van bedrijven. Door woningbouw nu wordt de
produktiecapaciteit van de bedrijfsklasse woningbezit uitgebreid. Daarmee
worden vervolgens inkomens gevormd.
dat de woonlasten van de woonconsu-
Welnu, het capaciteitseffect van woningbouw onderscheidt zich sterk van dat
druk komen te staan. Immers, was het in
van bij voorbeeld bedrijfsoutillage. Door
het EIB is voor de periode 1960-1975
uitgerekend dat, om een extra eenheid
inkomen te verkrijgen, in woningen een
meer dan 20 maal zo grote investering
nodig was als in bedrijfsoutillage 6).
Investeringen in woningen zijn dus geen
geweldige stimulatoren voor de groei
van het nationale inkomen vergeleken
bij andere investeringen. Dat betekent
dat wonen simpelweg duurder wordt, als
niet via andere investeringen groei van
het inkomen tot stand komt.
Onlangs nog heeft de Hamburgse
hoogleraar Gutowski dit onderscheid
tussen soorten investeringen (met be-
trekking tot het capaciteitseffect) aangegrepen om in een gehoor van werkgevers in de bouw een pleidooi te houden voor — in zijn termen — ,,produktieve” investeringen. Gutowski ziet hier-
in de noodzakelijke basis voor een land
om zich een bepaalde consumptie of de
opbouw van een bepaald ,,consumptief
vermogen” (bij voorbeeld de woning-
voorraad) te kunnen permitteren. Downs
heeft in het niet te verre verleden voor
een gehoor van adviseurs van de federate
hypotheekbank nog een andere kant van
de zaak laten zien 7). Zijn visie op de
Amerikaanse situatie is dat niet de woningbouw op een te hoog niveau ligt,
maar dat in de totale voorraad woningen
te veel kapitaal gaat zitten. Dit als gevolg
van inflatie, in samenhang met de (te)
gunstige fiscale behandeling van de investeringen in woningen in vergelijking
met een belegger in andere investeringen. Voor de nationale economic belang-
rijkere investeringen, bij voorbeeld in de
energiesector en in de modernisering van
de Industrie, worden daardoor zijns in-
ziens te gauw weggedrukt.
Tot slot
In dit artikel hebben we de aandacht
gevestigd op de betaalbaarheid van het
wonen in macro-economische termen.
Investeringen in woningen werden daarbij getoetst op hun capaciteitseffect,
d.w.z. de structurele bijdrage die zij
leveren aan de groei van het nationale
inkomen. Andere criteria als bestedingseffect, werkgelegenheidseffect en aard
van de voorziening (programma-effect),
kwamen daarbij niet aan de orde. De
conclusie is dat zowel de woonconsument als de overheid bij de beperkte
groei van de middelen gedwongen zal
56
waarschijnlijk niet anders betekenen dan
ment onder een nog sterkere opwaartse
heid, Macro-economische aspecten van de
bouw, Amsterdam, 1980, biz. 36 en 37.
7) A. Downs, Too much capital for housing?,
The Brookings Bulletin, jaargang 17, nr. 1,
1980.