Wet op reïntegratie helpt nog niet
Aute ur(s ):
Jehoel-Gijsbers, G.J.M. (auteur)
Giezen, A.M., van der (auteur)
Jehoel-Gijsb ers is werkzaam bij Bureau Jehoel-Gijsb ers, Tilburg. Van der Giezen is werkzaam b ij het College Toezicht Sociale Verzekeringen,
ten tijde van het onderzoek waarop dit artikel is gebaseerd was zij werkzaam b ij AS/tri, Leiden.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4285, pagina 996, 8 december 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
w ao
De wet Reïntegratie van Arbeidsgehandicapten is ontwikkeld om de reïntegratie van zieken en arbeidsongeschikten te verbeteren.
Vooralsnog blijven resultaten echter uit.
In de loop van de jaren negentig zijn veel verschillende beleidsmaatregelen ingevoerd om de reïntegratie van arbeidsongeschikten te
bevorderen. De maatregelen waren echter versnipperd over verschillende wetten en doelgroepen en waren hierdoor weinig
inzichtelijk. Een (te) laag gebruik was het gevolg. De wet Reïntegratie van Arbeidsgehandicapten (REA, ingevoerd per 1 juli 1998)
moest dit probleem oplossen: de reeds bestaande instrumenten werden gebundeld, de mogelijkheden van een aantal instrumenten
werden verruimd en er werden nieuwe instrumenten geïntroduceerd, zoals (her)plaatsingsbudgetten voor de werkgever.
Behalve de instrumenten werd ook de doelgroep uitgebreid en gedefinieerd als ‘arbeidsgehandicapten’. Deze term omvat overigens meer
dan alleen personen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering 1. REA had eveneens tot doel de toegankelijkheid te bevorderen door de
financiering te vereenvoudigen.
Al deze veranderingen dienen te leiden tot een optimaal gebruik van het reïntegratie-instrumentarium, hetgeen een geringere WAOinstroom en een grotere mate van reïntegratie van arbeidsgehandicapten tot gevolg moet hebben.
Twee reïntegratiesporen
Zolang in de eerste twee jaar na ziekmelding (dit is de periode van ontslagbescherming) niet is aangetoond dat terugkeer naar de oude
werkgever onmogelijk is, blijft voor de werkgever een reïntegratieverplichting gelden (dit heet rïentegratie volgens het ‘eerste’ spoor).
Hierbij kan de werkgever gebruik maken van REA-instrumenten, bijvoorbeeld een herplaatsingsbudget of voorzieningen voor
aanpassing van de werkplek. REA biedt slechts in beperkte mate financiering voor het aan werkhervatting voorafgaande traject
(bijvoorbeeld rugscholing of stress training) als dit gericht is op toekomstige reïntegratie bij de oude werkgever. REA-subsidies voor
omscholing kunnen wel in het eerste spoor worden toegekend.
Voor reïntegratie naar een nieuwe werkgever, het ‘tweede’ spoor, zijn het Lisv, gemeenten en Arbeidsvoorziening (Arbvo)
verantwoordelijk; het Lisv en gemeenten ieder voor hun eigen uitkeringsgerechtigden en Arbvo voor de overige arbeidsgehandicapten.
Het ‘tweede’ spoor kan in principe op elk moment tijdens het eerste ziektejaar starten, maar in de praktijk wordt de constatering dat
terugkeer naar de oude werkgever niet meer mogelijk is, vaak gedaan bij de wao-beoordeling circa negen tot elf maanden na ziekmelding.
Voor reïntegratie volgens het ‘tweede’ spoor biedt REA de mogelijkheid voor inkoop van werk-nemer gerichte interventies zoals een
reïntegratietraject bij Arbvo (nu Kliq geheten) of een ander reïntegratiebedrijf. Net als bij het eerste spoor kunnen verschillende REAinstrumenten worden toegepast, zoals een plaatsingsbudget, aanpassing van de werkplek, omscholing.
Verbetering?
Op grond van invoering van de wet REA zou verwacht mogen worden dat de WAO-instroom vanaf 1998 vermindert en dat de
reïntegratie van arbeidsgehandicapten toeneemt. Maar heeft dit beleid nu ook daadwerkelijk geleid tot de beoogde toename in
reïntegratie? Is het reïntegratieproces verbeterd en wordt het reïntegratie-instrumentarium beter benut?
Methode
Voor de beantwoording van deze vragen hebben we ons gebaseerd op Lisv-statistieken met betrekking tot
arbeidsongeschiktheidswetten en op enquêtegegevens afkomstig uit het Lisv-project ‘Epidemiologie van de Arbeidsongeschiktheid’ 2.
Hierin wordt periodiek een representatieve groep werknemers geënquêteerd die een jaar (gedeeltelijk) ziekteverzuim achter de rug
hebben, de zogenaamde twaalfmaandszieken 3. In dit artikel wordt gebruik gemaakt van drie beschikbare databestanden met
enquêtegegevens van personen die respectievelijk in november 1991, januari 1998 en augustus 1999 twaalf maanden ziek waren. Deze
drie groepen werden zes en acht maanden na afloop van het ziektejaar ondervraagd. De meting van 1991 geeft inzicht in de situatie
vóórdat de forse ingrepen in de WAO vanaf 1993 plaatsvonden. De meting van 1998 vond plaats juist voor de invoering van de wet
REA. Alleen de laatste onderzoeksgroep (1999) kan – gezien het tijdstip van ziekmelding – de gevolgen van de wet REA hebben ervaren.
Voor het vaststellen van de mate van volledige reïntegratie tijdens het ziektejaar baseren we ons op de WAO-instroomstatistieken. De
instroom duidt er immers op dat de werknemer geheel of gedeeltelijk in de WAO terecht is gekomen en daarmee niet volledig
gereïntegreerd is tijdens het ziektejaar. Voor het vaststellen van gedeeltelijke reïntegratie tijdens het ziektejaar, en van reïntegratie ná het
ziektejaar wordt gebruik gemaakt van de drie enquêtebestanden (1991, 1998, 1999).
Afname volledige reïntegratie
Ondanks alle aandacht voor bevordering van volledige reïntegratie tijdens het ziektejaar en daarmee beperking van de WAO-instroom,
blijkt daarvan, ruim een jaar na invoering van de wet REA, nog geen sprake. Een toename van het ziekteverzuim, gecombineerd met een
afname van volledige reïntegratie tijdens het ziektejaar, leidt ertoe dat het niveau van WAO-instroom, zowel voor mannen als vrouwen, in
procenten van de werkzame beroepsbevolking in 1999 hoger ligt dan in 1997. De voorlopige cijfers voor 2000 laten zien dat deze stijgende
trend zich doorzet (zie figuur 1).
Figuur 1. Het percentage nieuwe arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (werknemers, ambtenaren, vroeggehandicapten en zelfstandigen)
van de werkzame beroepsbevolking (inclusief personen met een baan van minder dan twaalf uur per week)
Toename gedeeltelijke reïntegratie
Er blijkt wel sprake van een significante toename in gedeeltelijke reïntegratie tijdens het ziektejaar; dit wil zeggen dat men wel (deels)
werkzaam is, maar ook nog steeds is ziekgemeld. Terwijl van de twaalfmaandszieken uit 1998 32 procent bij afloop van het ziektejaar
werkzaam was, bedraagt dat percentage voor de twaalfmaandszieken uit 1999 38 procent (zie tabel 1); een stijging die uitsluitend het
gevolg is van een toename van reïntegratie bij de oude werkgever (‘eerste’ spoor). Veelal gaat het dan om werken op therapeutische basis
of voor minder uren dan voorheen.
Tabel 1. Mate van reïntegratie van twaalf-maandszieken bij afloop van het ziektejaar, bij zes en bij acht maanden na afloop
ziektejaar
twaalf-maandszieken
1991
1998
1999
n=1476
n=2300
n=3070
% werkzaam % werkzaam % werkzaam
bij afloop van ziektejaar
26
6 mnd. na afloop ziektejaar 39
8 mnd. na afloop ziektejaara –
32
40
38
42
42
42
a. Het aantal respondenten bij 8 maanden na afloop ziektejaar was voor 1998: 955 en voor 1999: 1233.
Geen verschil in reïntegratie ná ziektejaar:
Een half jaar na afloop van het ziektejaar is het verschil in de mate van reïntegratie sterk gereduceerd en bij acht maanden na afloop van
het ziektejaar is dit verschil volledig verdwenen. Het niveau van reïntegratie ligt – een half jaar na afloop van het ziektejaar – ook
nauwelijks hoger dan voor de twaalfmaandszieken van 1991. Tussen 1991 en 1999 is de reïntegratie tijdens het ziektejaar wel sterk
toegenomen, maar lijkt er niets veranderd in de mate van reïntegratie gemeten een half jaar na afloop van het ziektejaar.
Niet méér reïntegratie bij nieuwe werkgever
Het percentage twaalfmaandszieken dat bij een nieuwe werkgever het werk hervat, ligt in 1998 en 1999 exact gelijk én is laag (twee
procent bij afloop van het ziektejaar en zes procent een half jaar later). Invoering van de wet REA, waarin het zwaartepunt ligt bij
reïntegratie ‘tweede’ spoor, heeft – gedurende het eerste anderhalf jaar na ziekmelding – blijkbaar geen verbetering gebracht in de mate
van werkhervatting bij een nieuwe werkgever.
Geen verbetering in het reïntegratieproces
Begeleiding door een arbodienst vindt in 1999 bij iets meer mensen plaats dan in 1998, maar het gemiddeld aantal contacten van de zieke
werknemer met de arbodienst is gedaald. Ook is het oordeel over de arbodienst in 1999 minder positief dan in 1998: men vindt vaker dat
de arbodienst zich onvoldoende heeft ingespannen om betrokkene weer aan het werk te helpen. Verder zijn de werkzamen in 1999 iets
minder vaak van mening dat de arbodienst een rol speelde bij hun werkhervatting. De arbodienst lijkt niet goed in te spelen op de
reïntegratiemogelijkheden die de zieke werknemers voor zichzelf zien: voor degenen die zeggen dat zij tijdens het ziektejaar in staat waren
om het oude of ander werk bij de oude werkgever te verrichten, werden door de arbodienst niet meer reïntegratie-activiteiten ondernomen
als voor degenen die zeggen dat dat niet mogelijk was. Het lijkt erop dat arbo-artsen een standaardprocedure volgen, onafhankelijk van
de mogelijkheden van de werknemer.
Invoering van de wet REA heeft er evenmin toe geleid dat de mogelijkheden om arbeidsgehandicapten te begeleiden naar een nieuwe
werkgever meer zijn benut. Bovendien kennen de twaalfmaandszieken van 1999 aan instanties als Arbvo en uvi een nog geringere rol toe
bij hun werkhervatting dan in 1998 reeds het geval was.
Volgens de registraties van de uvi’s 4 is slechts voor zestien procent van de twaalfmaandszieken uit 1999 een reïntegratietraject
ingekocht. Dat is gering, zeker wanneer dit gerelateerd wordt aan het aandeel niet-werkenden dat zelf nog mogelijkheden ziet om (ander)
werk te hervatten: voor ruim de helft van deze groep werd geen traject ingekocht. Uit diezelfde registraties blijkt dat slechts bij een klein
deel van de twaalfmaandszieken (acht procent) reïntegratie-instrumenten in het kader van de wet REA zijn toegepast.
Sterkere gerichtheid op werkhervatting
De twaalfmaandszieken van 1999 solliciteren vaker bij een nieuwe werkgever, maar ondernemen vooral meer activiteiten richting oude
werkgever om het werk te hervatten. Zo nam in 1991 twintig procent van de twaalfmaandszieken zelf contact op met de werkgever, in 1998
was dat dertig procent en in 1999 is het toegenomen tot 39 procent. Ook geven de twaalfmaandszieken van 1999 zichzelf meer kans om
weer aan het werk te gaan; zowel bij de oude als bij een nieuwe werkgever. Daarnaast schatten ze hun resterende arbeidscapaciteit hoger
in dan de twaalfmaandszieken van 1998. Het aandeel dat een half jaar na afloop van het ziektejaar niet werkt en zich ook in de toekomst
niet in staat acht tot werken, is in 1999 gedaald tot vijftien procent; dit was twintig procent in 1998 en circa 25 procent in 1991. In de loop
van de jaren negentig, en zeker ook na invoering van REA, zijn twaalfmaandszieken dus sterker gericht op reïntegratie. Hoewel sociale
wenselijkheid van de antwoorden niet geheel kan worden uitgesloten, lijkt het er op dat de grote mate van politieke aandacht voor
reïntegratie ook het zoekgedrag en de houding van langdurig zieken positief heeft beïnvloed.
Beschouwing
Het aantonen van een causaal verband tussen nieuw beleid en beoogde resultaten is in het algemeen zeer lastig. In een zo complex
proces als reïntegratie, waarbij veel factoren invloed hebben, is het eigenlijk onmogelijk het zuivere effect van de wet rea aan te tonen.
Ook andere factoren, met name de gespannen arbeidsmarkt van eind jaren negentig en invoering van andere nieuwe wetgeving 5 (Pemba
en Wet Medische Keuringen WMK) zijn een mogelijke oorzaak van een eventuele toename in reïntegratie 6. Gezien de uitkomsten van de
analyses, namelijk geen toename in reïntegratie en geen verbetering van het reïntegratieproces, lijkt de conclusie, dat invoering van de
wet REA (nog) geen effect heeft gehad op reïntegratie, echter zeer plausibel.
Wel blijft staan dat de twaalfmaandszieken van 1999 – niet in grotere mate – maar wel eerder tijdens het arbeidsongeschiktheidsproces het
werk hervatten. Dit zou als een winstpunt gezien kunnen worden. De eerdere werkhervatting gaat echter gepaard met het feit dat in 1999
veel vaker dan in 1998 tijdens het ziektejaar op therapeutische basis wordt gewerkt. Dit wil zeggen dat de werknemer nog steeds blijft
ziekgemeld. Frequentere toepassing van therapeutische werkhervatting, zonder dat dit gepaard gaat met een grotere mate van
reïntegratie na afloop van het ziektejaar, komt meer de werkgever dan het sociale zekerheidsstelsel ten goede. Werkgevers zijn immers
meestal herverzekerd voor de loondoorbetaling tijdens ziekte van hun werknemers en kunnen dus – op korte termijn – baat hebben bij een
therapeutische werkhervatting. Therapeutische werkhervatting zonder dat dit leidt tot reïntegratie na afloop van het ziektejaar leidt echter
niet tot vermindering van het beroep op sociale zekerheid.
Gezien de positieve ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, de (financiële) prikkels van wet- en regelgeving (REA, Pemba, WMK), de grotere
mate van resterende arbeidscapaciteit van twaalfmaandszieken en de actievere opstelling van twaalfmaandszieken om het werk bij de
oude werkgever te hervatten, had verwacht mogen worden dat er bij de twaalfmaandszieken van 1999 sprake zou zijn van een toename in
werkhervatting ten opzichte van 1998. Tevens mocht verwacht worden dat het aantal begeleidingsactiviteiten zou zijn toegenomen en
REA-instrumenten vaak zouden zijn toegepast. Dit is echter niet het geval. Ander recent evaluatie-onderzoek 7 met betrekking tot REA
wijst onder andere uit dat een gebrekkige uitvoeringspraktijk van de wet REA tot dit teleurstellende resultaat leidt. Als deze
uitvoeringstechnische obstakels worden weggenomen én de resterende arbeidscapaciteit die arbeidsgehandicapten zelf zien beter benut
wordt, biedt REA naar ons idee wel ruimte om de reïntegratieresultaten te verbeteren. Mogelijk dat de komende reorganisatie van de
sociale zekerheid, hieraan zal bijdragen.
1 Hiertoe behoren onder andere zieke werknemers tijdens het eerste ziektejaar en personen die na afloop van een jaar ziekte niet in
aanmerking komen voor een WAO-uitkering (bijna twintig procent heeft na afloop van het ziektejaar geen recht op een WAO-uitkering;
belangrijkste reden hiervoor is dat betrokkenen voldoende verdiencapaciteit hebben voor ander werk).
2 G.J.M. Jehoel-Gijsbers en A.M. van der Giezen, Na REA: verbetering in reïntegratie?, Lisv, Amsterdam, 2000; A.M. van der Giezen en
G.J.M. Jehoel-Gijsbers, Zoekgedrag, bemiddeling en reïntegratie van langdurig arbeidsongeschikten in 1998, Lisv, Amsterdam, 1999.
3 De enquêtes van 1991 en 1998 zijn exclusief ambtenaren. De enquête van 1999 is inclusief ambtenaren. Voor de vergelijkbaarheid
tussen de jaren zijn de ambtenaren in de meting van 1999 in dit artikel buiten beschouwing gelaten. figuur 1, gebaseerd op Lisv-
statistieken, is wel inclusief ambtenaren.
4 Het Lisv verzamelt deze registraties in de reïntegratiemonitor Remon.
5 Pemba (premiedifferentiatie bij arbeidsongeschiktheid) en de Wet Medische Keuringen (WMK): beide wetten zijn evenals REA in 1998
ingevoerd en beogen betere reïntegratie.
6 Een gespannen arbeidsmarkt leidt tot behoud van personeel en meer vraag, dus meer kans op reïntegratie. Anderzijds zou de
hoogconjunctuur ook kunnen leiden tot een afname van reïntegratie, omdat de afgelopen jaren ook kansarme werklozen aan het werk zijn
gekomen die wellicht een grotere kans hebben op uitval. Als dat het geval is, zou het aandeel twaalf-maandszieken dat maar kort bij de
laatste werkgever heeft gewerkt, moeten zijn gegroeid. Uit het hier beschreven Epidemiologie-onderzoek blijkt echter dat dit niet het
geval is; deze groep vormt dus (vooralsnog) geen oorzaak van de verhoogde WAO-instroom.
7 R. van Amstel e.a., Het arbodienstenpanel rapportage 3e meting, TNO 2000; H. Vinke e.a., De uitvoering van de wet REA door UVI’s,
Lisv 2000; M. Buurman e.a., Tussen Gak en Arbeidsvoorziening, de dienstverlening aan arbeidsgehandicapten voor en na de fusie,
Zoetermeer/Den Haag, oktober 2000.
Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)