Vrije gasmarkt nadelig voor Nederland
Aute ur(s ):
Aalbers, R. (auteur)
Langenhuyzen, T. (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij, respectievelijk Ocfeb en b ij de Tweede Kamerfractie van de PvdA. Met dank aan Leon Bettendorf, Elb ert Dijkgraaf,
Herman Volleb ergh en Tineke Witteveen-Hevinga voor commentaar op eerdere versies.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4259, pagina 480, 9 juni 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
marktw erking
Liberalisering van de gasmarkt is voor Nederland nadelig. De per saldo dalende aardgasbaten moeten via – verstorende belastingen worden gecompenseerd.
De Algemene Rekenkamer vraagt in haar rapport over de aardgasbaten 1 aandacht voor de risico’s die kleven aan liberalisering van de
aardgasmarkt. Een daling van de aardgasprijs met tien procent zal volgens de Rekenkamer zorgen voor een daling van de
aardgasbaten van vele honderden miljoenen guldens per jaar. De minister van Economische Zaken erkent dat de aardgasbaten zullen
dalen door de liberalisering van de gasmarkt, maar stelt dat de oorzaken van deze daling buiten haar invloedssfeer liggen. Volgens de
Rekenkamer heeft de minister echter aanzienlijke vrijheid bij de invoering van de Europese gasrichtlijn. Deze richtlijn legt namelijk
slechts minimumeisen op waaraan de lidstaten moeten voldoen. Zo schrijft de Europese Richtlijn voor dat de gasmarkt in 2007 voor 33
procent vrij moet zijn, terwijl de minister wil dat iedereen vanaf 2004 zijn eigen gasleverancier kan kiezen. Als de snelheid van
liberalisering een effect heeft op de prijs van aardgas, dan bestaat er dus wel degelijk een verband tussen de uitvoering van de
Europese richtlijn door Nederland enerzijds en de hoogte van de aardgasbaten anderzijds. De vraag is dan of een snellere
liberalisering van de gasmarkt wel gewenst is.
Prijsvorming
Tot nu toe was de gasprijs gekoppeld aan de olieprijs (het zogenaamde marktwaardeprincipe). Dit betekende voor een afnemer van
aardgas dat deze nooit meer betaalde voor het gebruik van aardgas dan voor het gebruik van aardolie. Daarbij werd rekening gehouden
met de investeringen die nodig waren om gebruik te maken van aardgas respectievelijk aardolie. Door de liberalisering van de
aardgasmarkt staat het marktwaardeprincipe onder druk. Verwacht wordt dat liberalisering leidt tot een prijsdaling van aardgas.Het
analytisch kader
We beoordelen aan de hand van de economische theorie of de liberalisering van de gasmarkt wenselijk is. Daarbij gaan we er van uit dat
liberalisering van de gasmarkt inderdaad leidt tot lagere aardgasprijzen. De welvaartseffecten van die lagere prijzen worden afgezet tegen
de welvaartseffecten van lagere aardgasbaten. Natuurlijk hoeven lagere prijzen niet per se ten koste te gaan van de aardgasbaten. Ze
kunnen immers ook het gevolg zijn van kostenbesparingen in de aardgasketen.
Daarnaast kijken we naar de effecten van liberalisering voor bepaalde groepen in de samenleving (de herverdelingseffecten). Voor de
beantwoording van bovenstaande vragen gaan we uit van twee deelproblemen. In het eerste deel worden de welvaartseffecten in kaart
gebracht van lagere aardgasbaten. In het tweede deel worden de welvaartseffecten van lagere kosten in kaart gebracht.
Lagere prijzen en aardgasbaten
Directe effecten: lagere baten
Voor de analyse van de welvaartseffecten van lagere aardgasbaten, als gevolg van lagere prijzen, kijken we in eerste instantie alleen naar
de directe effecten van liberalisering. Dit zijn de effecten van een lagere prijs, maar niet de gevolgen van die lagere prijs voor de afzet van
aardgas. De directe effecten zijn voelbaar op zowel de binnenlandse als op de buitenlandse afzetmarkt van Nederlands aardgas. Op de
binnenlandse markt levert een prijsdaling van aardgas een voordeel op voor de binnenlandse consument. Die kan hetzelfde product
immers tegen een lagere prijs kopen. Hiertegenover staat een tegenvaller voor de schatkist. Lagere prijzen betekenen immers lagere
aardgasbaten. Deze tegenvaller zal bij ongewijzigd beleid door hogere belastingen moeten worden gecompenseerd. Bij een
gelijkblijvende afzet van aardgas op de binnenlandse markt is het voordeel van lagere prijzen precies gelijk aan het nadeel van lagere
aardgasbaten. De directe effecten van liberalisering zijn voor Nederland voor de binnenlandse afzetmarkt dus neutraal 2.
3
De directe effecten op de buitenlandse markt zijn voelbaar via de export van Nederlands aardgas: deze bedraagt zo’n veertig miljard m
aardgas per jaar. Dit is ongeveer de helft van de totale productie in Nederland. Na liberalisering koopt ook de buitenlandse consument
Nederlands aardgas tegen een lagere prijs. Dit leidt tot een daling van de aardgasbaten per m3 en dus tot een daling van de welvaart in
Nederland. Voor het buitenland resulteert een even grote stijging van de welvaart. Na liberalisering verdwijnt daarmee een gedeelte van
de ‘rent’ op aardgas, die zich tot dan toe vertaalde in de aargasbaten, naar het buitenland. De totale directe effecten voor Nederland zijn
dus negatief: neutraal op de binnenlandse markt, negatief op de buitenlandse markt.
Indirecte effecten: grotere afzet
Bij de indirecte effecten van liberalisering gaat het om de effecten van een lagere prijs van aardgas op de afzet daarvan. Huishoudens
zullen na een prijsverlaging meer aardgas consumeren dan voorheen 3. Hun consumentensurplus stijgt dus niet alleen doordat zij
dezelfde hoeveelheid kunnen kopen tegen een lagere prijs maar ook door de grotere gevraagde hoeveelheid. Voor bedrijven kan men
denken aan een verbetering van de concurrentiepositie ten opzichte van het buitenland of de energie-extensieve sectoren. Tegenover
deze positieve indirecte effecten van liberalisering staan negatieve indirecte effecten in de vorm van extra uitstoot van CO2 door de
hogere afzet van aardgas. De vraag is nu of de negatieve indirecte effecten groter zijn dan de positieve.
Negatief milieu-effect overheerst
Die vraag kan beantwoord worden door te kijken naar de afweging tussen milieu-effecten en economische groei, die in Kyoto is gemaakt.
Het Kyoto-protocol verplicht de eu-landen de uitstoot van CO2 in 2010 met gemiddeld acht procent te reduceren. Voor Nederland is dat
reductiepercentage zes procent. Bij de vaststelling van deze norm mogen we ervan uitgaan dat de politiek de welvaartswinst van een
lagere CO2-uitstoot (in de vorm van een beter milieu) reeds heeft afgewogen tegen het welvaartsverlies van een lagere CO2-uitstoot (in
de vorm van hogere kosten voor energiebesparing en eventueel lagere afzet van producten). Bij de Kyoto-norm hoort dus een bepaalde
(optimale) economische groei en uitstoot van CO2. Door liberalisering zullen zowel de economische groei als de uitstoot van CO2 stijgen.
Omdat elke afwijking van het het Kyoto-optimum een welvaartsdaling oplevert, leidt liberalisering van de gasmarkt tot een daling van de
welvaart. Hiermee is de vraag naar het saldo van positieve en negatieve effecten beantwoord.
De negatieve milieu-effecten zouden kunnen worden gecompenseerd door een eco-tax maar hiermee keren we weer terug naar de situatie
van voor de liberalisering.
Hierboven zijn we ervan uitgegaan dat een hogere afzet van aardgas leidt tot een hogere uitstoot van CO2. Dit hoeft niet altijd zo te zijn,
vooral niet als in een aantal eu-landen de extra afzet van aardgas ten koste gaat van relatief vuile brandstoffen zoals steen- en bruinkool.
De conclusie dat liberalisering leidt tot een daling van de welvaart komt echter niet in gevaar. Zelfs als de extra afzet van gas volledig ten
koste zou gaan van het gebruik van andere brandstoffen, is het CO2-probleem niet opgelost. De substitutie van ‘vuile’ brandstoffen naar
aardgas is namelijk slechts een (klein) deel van die oplossing. Wil Europa aan de afspraken van het Kyoto-protocol kunnen voldoen, dan
kan het niet ontkomen aan een beperking van het gebruik van aardgas. Dit blijkt uit de pogingen om te komen tot invoering van een ecotax. Deze zal minstens elf cent per m3 aardgas moeten zijn om de doelstellingen van het Kyoto-protocol in 2000 te halen 4. Ook de minister
van Economische Zaken is voor de invoering van zo’n eco-tax, mits dat op Europees niveau gebeurt 5.
Gelijk speelveld
Uit de constatering dat liberalisering van de gasmarkt leidt tot welvaartsdaling, volgt niet zonder meer de conclusie dat Nederland zijn
gasmarkt onder alle omstandigheden gesloten dient te houden. Er kan namelijk sprake zijn van het zogenaamde ‘prisoners dilemma’. Als
het buitenland de gasmarkt wel liberaliseert, zal
Nederland uit concurrentie-overwegingen niet achter kunnen blijven. Hier is echter voor Nederland geen sprake van een welvaartswinst,
maar van een beperking van het welvaartsverlies. Voor het buitenland is overigens wel sprake van een winst, omdat zij ná liberalisering
een gedeelte van de ‘rent’ pakt die vóór liberalisering aan Nederland toeviel.
Productieplafonds
Behalve deze indirecte effecten in de private sector heeft een hogere afzet van aardgas ook gevolgen voor de aardgasbaten. Deze zullen
door de hogere afzet stijgen. Dat de extra afzet van aardgas het verlies van aardgasbaten – door prijsdaling – (volledig) kan compenseren
is onwaarschijnlijk. Ten eerste blijft de minister van Economische Zaken – ook na liberalisering – uitgaan van een productieplafond van
tachtig miljard m3 aardgas per jaar. Omdat dit gelijk is aan het huidige niveau, is er maar een beperkte ruimte om de export te verhogen. De
eerste signalen wijzen zelfs in tegengestelde richting. Zo blijkt de Gasunie op dit moment binnenlands marktaandeel te verliezen aan
buitenlandse concurrenten, terwijl het bedrijf er niet in slaagt extra aardgas in het buitenland af te zetten 6. Ten tweede leiden extra
verkopen nú automatisch tot lagere verkopen in de toekomst. Aardgas is immers een uitputbare hulpbron. In het buitenland spelen deze
overwegingen minder.Daarnaast zullen extra verkopen – zoals de minister zelf al aangeeft 7 – een drukkend effect hebben op de prijs
waartegen dat aardgas verkocht wordt.
Welvaartseffecten
We hebben gezien dat een daling van de gasprijs leidt tot een daling van de welvaart in Nederland. De prijsdaling leidt immers tot minder
inkomsten voor de Staat uit de export van aardgas. De afweging die feitelijk wordt gemaakt is die tussen een situatie met relatief lage
aardgasprijzen en relatief hoge belastingen op bijvoorbeeld arbeid en kapitaal en een situatie met relatief hoge aardgasprijzen en relatief
lage belastingen. Tot nu toe hebben we geen rekening gehouden met eventuele verstorende effecten van aardgasprijzen en belastingen
op de productie- en consumptiebeslissingen van burgers en bedrijven. Uit de economische theorie weten we dat de prijs van een
product alleen een verstorende werking heeft als die prijs hoger ligt dan de prijs op een perfect concurrerende markt inclusief eventuele
heffingen voor externe effecten. Hogere belastingen daarentegen zijn – bij de huidige niveaus – altijd verstorend.
De vraag of een hoge gasprijs te prefereren is boven hogere belastingen is dan terug te brengen tot de vraag of de huidige prijs van
aardgas (ongeveer twintig cent per m3) hoger is dan de prijs van aardgas op een concurrerende markt inclusief de gewenste eco-tax
(minstens elf cent per m3). Alleen in dat geval zal de hoge gasprijs niet verstorend werken. De prijs van aardgas op een concurrerende
markt zou dan maximaal negen cent per m3 mogen zijn. Dit is ver onder de kostprijs van de levering van gas uit Engeland, Noorwegen,
Algerije en Rusland aan de landen van de Europese Unie. Omdat de concurrerende prijs van gas gelijk is aan de kostprijs van het
8
marginale (duurste) veld dat in productie is , is de huidige prijs van aardgas dus lager dan de prijs van aardgas op een concurrerende
markt inclusief eco-tax. De huidige aardgasprijs heeft dus geen verstorende invloed op de economie, terwijl een hogere belasting dat wel
heeft. Liberalisering van de gasmarkt, met ter compensatie hogere belastingen, zal dus leiden tot een extra verlies aan welvaart boven op
het verlies waarvan al sprake was.
Lagere prijzen door lagere kosten
De bovenstaande conclusie – dat liberalisering zonder vergroting van de export resulteert in een welvaartsdaling – zou herzien moeten
worden als in een geliberaliseerde markt de druk om kosten te besparen groter is dan in de huidige markt. Het mag echter sterk betwijfeld
worden of liberalisering ervoor zorgt dat de kosten bij de gaswinning en -productie omlaag gaan. Zo hebben de oliemaatschappijen
gigantische efficiëntie-verbeteringen weten te boeken onder druk van de grote prijsschommelingen op de oliemarkt (denk aan de recente
prijzen van net boven de tien dollar per vat). Omdat de gasmarkt sterk verbonden is met de oliemarkt, zowel technisch als economisch,
zijn dezelfde efficiëntieverbeteringen ook geboekt bij de gaswinning en -productie. Er zit dus weinig vet op de botten van de
oliemaatschappijen. Grote kostenbesparingen als gevolg van liberalisering lijken dan ook uitgesloten.
Kostenbesparingen bij de distributie van gas kunnen slechts worden afgedwongen door de invoering van ‘benchmarking’. De reden
daarvoor is dat het gasnet ook in een geliberaliseerde markt een monopolie blijft. Aangezien benchmarking ook plaats kan vinden in een
niet-geliberaliseerde markt kunnen deze kostenbesparingen niet toegeschreven worden aan liberalisering (vrijmaken van klanten). Tot
slot zullen ook kostenbesparingen bij de handel in gas niet of nauwelijks leiden tot lagere kosten, omdat deze kosten ten opzichte van de
overige kosten in de gasketen zeer klein zijn.
Herverdeling
Behalve een welvaartsdaling leidt liberalisering ook tot herverdelingseffecten. Van de lagere gasprijzen zullen vooral diegenen profiteren
die relatief veel aardgas afnemen. Dit zijn de huidige grootverbruikers. De hogere belastingen zullen daarentegen gedragen moeten
worden door alle bedrijven en burgers. Het welvaartsverlies voor Nederland als geheel is dus zeer ongelijk verdeeld. Het zijn de
grootverbruikers van aardgas die van liberalisering zullen profiteren, terwijl de kleinverbruikers de lasten daarvan (vooral in de vorm van
hogere belastingen) zullen dragen.
Conclusie
Liberalisering van de gasmarkt leidt tot een daling van de welvaart voor Nederland als geheel. Liberalisering leidt namelijk tot een verlies
aan ‘rent’ vanuit het buitenland en tot een daling van de aardgasbaten, die gecompenseerd moet worden door belastingverhogingen.
Deze laatste leiden tot een verdere verstoring van de economie. Daarnaast leidt liberalisering tot herverdeling van geld van
kleinverbruikers naar grootverbruikers. Ook dit effect treedt op omdat de overheid het verlies aan aardgasbaten moet compenseren door
hogere belastingen. Vanuit Nederlands perspectief bezien had liberalisering van de gasmarkt dan ook beter achterwege kunnen blijven.
Helaas dwingt de Europese gasrichtlijn Nederland om op termijn de gasmarkt voor een deel open te stellen. Daarbij dient het te blijven.
Een verdere en snellere vrijmaking van de Nederlandse gasmarkt is niet gewenst
1 Kamerstukken II, 1999-2000, 26 811, nr. 2.
2 Het nadeel voor de schatkist kan overigens ook op een andere manier worden opgevangen (denk aan lagere uitgaven of een hoger
financieringstekort), maar voor het welvaartseffect maakt dit niets uit.
3 C.C. Koopmans, Vergroening en energie. Effecten van verhoogde energieheffingen en gerichte vrijstellingen. CPB werkdocument 96,
Den Haag, 1997, blz. 18.
4 Op basis van berekeningen van W.D. Nordhaus, Managing the global commons: the economics of climate change, Cambridge,
Massachu-setts, 1994.
5 Bijvoorbeeld in Tweede Kamerstuk 21501-12, nr. 57, Brief van de minister van EZ over de Industrieraad, 29 oktober 1999, blz. 3.
6 Het Financieele Dagblad, 29 maart 2000.
7 Tweede Kamer, Gaswet, Nota naar aanleiding van het nader verslag, 26 463 nr. 9, blz. 17 en 22.
8 Zie R. Perman, Y. Ma en J. McGilvray, Natural resource and environmental economics, London, 1996.
Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)