Vergrijzing en de aow: het perspectief van de jaren vijftig
Aute ur(s ):
Riek, B. van (auteur)
De auteur is werkzaam b ij de Directie Economische Zaken van de Sociaal Economische Raad, Den Haag. (auteur)
riel@gw.ser.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4373, pagina 620, 6 september 2002 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
Toen in de jaren vijftig het pensioenstelsel wettelijk vorm kreeg, koos men voor het omslagstelsel. Tegen de achtergrond van de snelle
groei van de pensioenfondsen vond men het niet raadzaam om alle troeven op kapitaaldekking te zetten. Bovendien zou als de
vergrijzing toe zou slaan, de wettelijke pensioenleeftijd verhoogd kunnen worden. Koppeling van de wettelijke pensioenleeftijd aan
de vergrijzing kan ook nu een antwoord bieden.
“De voortgaande vergrijzing van ons volk is een niet te ontkennen feit. Zij maakt het treffen van voorzieningen voor de oude dag
urgenter, maar ook moeilijker, want kostbaarder” (Memorie van Toelichting bij het ontwerp van wet Algemene
Ouderdomsvoorziening) 1.
De wettelijke pijler van het pensioenstelsel is in Nederland, zoals overal, op het omslagstelsel gebaseerd: de voor de aow-uitkeringen en
uitvoeringskosten benodigde gelden worden jaarlijks omgeslagen over alle premieplichtigen. Vergrijzing van de bevolking – een toename
van het aantal 65-plussers ten opzichte van het aantal 20-64-jarigen – is direct van invloed op het omslagstelsel: meer uitkeringen moeten
door minder actieven worden opgebracht. De vraag die aan dit artikel ten grondslag ligt, is of men zich bij de introductie van de aow in
Nederland bewust was van deze vergrijzingsgevoeligheid van het gekozen financieringsstelsel en zo ja, waarom dan toch gekozen is
voor een omslagstelsel.
Historische context
In 1952 vroegen de toenmalige minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid Joekes en de Staatssecretaris van Sociale Zaken Van
Rhijn de ser om advies over de nadere regeling van de wettelijke oudedagsvoorziening 2. Aangezien de Invaliditeitswet uit 1919 niet meer
aan de bestaande behoeften voldeed, en de Noodwet Ouderdomsvoorziening uit 1947 van begin af aan als een tijdelijke regeling bedoeld
was geweest, wachtte de wettelijke oudedagsvoorziening op een definitieve regeling. Een van de onderdelen van de adviesaanvraag aan
de ser had betrekking op het financieringsstelsel dat bij de toekomstige wettelijke oudedagsverzekering zou moeten worden gevolgd: het
omslagstelsel of het kapitaaldekkingsstelsel. Bij het kapitaaldekkingsstelsel worden de premies gebruikt voor vermogensvorming
waarmee toekomstige uitkeringen gefinancierd kunnen worden. De adviesaanvraag aan de ser ging vergezeld van een nota opgesteld
door Joekes en Van Rhijn. Hierin werd een keuze voor het omslagstelsel bepleit. Deze keuze werd overgenomen door de ser en is
vervolgens uitgebreid aan de orde geweest in de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel werd op 29 juni 1955
naar de Tweede Kamer gestuurd en tenslotte op 30 mei 1956 definitief door de Eerste Kamer vastgesteld.
Het onderstaande is gebaseerd op de nota behorende bij de adviesaanvraag aan de ser, het ser-advies uit 1954, en op de kamerstukken
behorende bij de behandeling van het wetsontwerp 3.
Vergrijzingsgevoeligheid omslagstelsel onderkend
Begin jaren vijftig was men zich al bewust dat de bevolking door een combinatie van een dalend geboortecijfer en een stijgende
levensverwachting op den duur – de projecties hadden een tijdshorizon van dertig jaar – zou vergrijzen. In een radiotoespraak naar
aanleiding van de adviesaanvraag aan de ser uit 1952 zegt Van Rhijn hierover het volgende: “Tegenover een kleinere groep jongeren, die
voor die ouden van dagen moeten zorgen, staat dus een zeer sterk stijgende groep ouden van dagen, die voor een uitkering in
aanmerking komt” 4. Voor Van Rhijn was dit aanleiding om tot terughoudendheid bij de hoogte van de uitkeringen te pleiten. Uit het seradvies uit 1954 bleek dat men zich bewust was dat te verwachten vergrijzing van de bevolking tot hogere wettelijke pensioenlasten zou
leiden. De raad meende echter deze grotere last te moeten aanvaarden. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel werd op basis
van prognoses van de ‘grijze druk’ berekend dat de premies voor de aow in 1981 met een derde zouden zijn toegenomen ten opzichte van
1957. Dit gaf aanleiding tot de volgende opmerking tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel: “de voornaamste zorg die
ons bij aanneming van deze wet kan drukken, is gelegen in een voortschrijdende vergrijzing van de bevolking”.
In tabel 1 is weergegeven wat de prognoses in het begin van de jaren vijftig betreffende de bevolkingsomgang en de vergrijzing waren
en in hoeverre deze prognoses zijn gerealiseerd.
Tabel 1. Prognose en realisatie van de bevolkinsomvang en de grijze druk, 1952-1980
jaar
bevolking
Prognose
grijze druk
realisatie
bevolking
grijze druk
jaar
1952
1955
1960
1965
1970
bevolking
10420
10715
11258
11744
12204
Prognose
grijze druk
14,4
15,0
16,0
17,0
17,4
realisatie
bevolking
grijze druk
10328
14,5
10680
15,4
11417
16,8
12212
18,1
12958
18,8
Bron: prognose: ser 1954, realisatie: cbs statline.
Grijze druk = (bevolking 65+/ bevolking 20-64) * 100%
Het blijkt dat de daadwerkelijke vergrijzing van de bevolking iets sneller is gegaan dan werd verwacht 5. Tevens is duidelijk dat de
geprognosticeerde vergrijzing tussen 1952 en 1980 zeer bescheiden is in verhouding tot de vergrijzing die we nu voor de toekomst
verwachten: de grijze druk loopt naar verwachting op van 22 procent in 2001 tot 43 procent in 2040. Niemand kon in 1954 natuurlijk
vermoeden dat de vergrijzing van de bevolking ooit, in de 21-ste eeuw, zulke proporties zou aannemen. In de memorie van toelichting
staat dat niet te zeggen is hoever het proces van vergrijzing kan en zal doorgaan. Van belang is echter dat de architecten van de
wettelijke pensioenvoorziening zich bewust waren van de vergrijzingsgevoeligheid van het gekozen financieringsstelsel. Dit roept de
vraag op waarom dan toch voor een omslagstelsel is gekozen. In de veelheid van argumenten die in de nota, het ser-advies en de
kamerstukken worden genoemd, is het mogelijk drie hoofdargumenten te onderscheiden:
» het kapitaaldekkingsstelsel heeft nadelen vanwege hogere aanloopkosten en het rendements- en inflatierisico;
» het belang van het financieringsstelsel voor de macro-economische kosten van vergrijzing wordt gerelativeerd;
» er bestond de overtuiging dat de grijze druk kon worden verminderd door enerzijds een grotere arbeidsdeelname van vrouwen en
anderzijds een
verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd.
De nadelen van kapitaaldekking
Als nadelen van het kapitaaldekkingsstelsel werden de aanloopkosten, het rendementsrisico en met name het inflatierisico gezien. Bij een
kapitaaldekkingsstelsel ontstaat in de aanloopfase een dubbele last voor de actieve generatie. Deze moet immers zowel de generatie
onderhouden die nog geen of onvoldoende premies heeft betaald, als ook de premies betalen voor de vermogensopbouw ten bate van
het eigen pensioen. Dit laatste kan (volgens de memorie van toelichting) bij een omslagstelsel achterwege blijven: “in het vertrouwen dat
de toekomstige werkende generatie op haar beurt door de wet verplicht zal worden om zodanige premies te betalen (en dus haar
consumptie dienovereenkomstig te beperken) als nodig is om de thans werkenden te zijner tijd in het genot van de hun toekomende
uitkeringen te kunnen stellen” 6. Daarmee worden de kosten van de invoering van de oudedagsvoorziening naar volgende generaties
doorgeschoven 7. Uit de memorie van toelichting blijkt verder dat men zich er van bewust was dat deze afwenteling aan de dag zal treden
bij vergrijzing van de bevolking.
Tegenover de vergrijzingsgevoeligheid van het omslagstelsel, staat de gevoeligheid van het kapitaaldekkingsstelsel voor de
ontwikkeling van het rendement van het opgebouwde vermogen en de inflatie 8. Op het rendementsrisico en het inflatierisico werd
herhaaldelijk gewezen in de hier aangehaalde stukken 9. Gesproken werd onder andere over “grote risico’s” als het vermogen belegd zou
worden in de private productie, en “de reeds op zichzelf gevaarlijke neiging tot belegging in aandelen” 10.
De angst voor het inflatierisico kan verklaard worden uit de ervaringen met hyperinflatie in de jaren twintig. De liberale voorman Oud
wees er in de Tweede Kamer op dat het geloof in de waardevastheid van het geld na de Eerste Wereldoorlog een flinke deuk had
opgelopen. Volgens Oud hebben “wij wel andere ervaringen opgedaan en hebben wij dan ook na de eerste wereldoorlog begrepen dat
het systeem van de fondsvorming slechts zeer betrekkelijke zekerheid zou geven” 11. Oud verwijst vervolgens naar het lot van de Duitse
pensioenfondsen, waarvan door de hyperinflatie begin jaren twintig praktisch niets overbleef.
Macro-economische kosten van vergrijzing
In de discussie over de gewenste financieringswijze was er overeenstemming dat deze keuze vooral zou moeten afhangen van de mate
waarin het financieringsstelsel de toekomstige productie zou beïnvloeden 12. Vergrijzing impliceert immers dat een groter deel van de
lopende productie of het inkomen aan de gepensioneerden ter beschikking moet worden gesteld. Of, zoals het sociaal-democratische
kamerlid Roemers het verwoordde: “Wat betekent iedere ouderdomsvoorziening economisch, onafhankelijk van het financieringsstelsel?
Het betekent, dat men van een maatschappelijk product in een bepaald jaar iets moet afzonderen voor de ouden van dagen, een deel dat
dus niet aan de rest van de Nederlandse bevolking ten goede kan komen. Welk financieringsstelsel men nu ook kiest, of men dat stelsel
kiest zoals het is neergelegd in het omslagstelsel, of dat van het kapitaalstelsel, dit offer zal altijd moeten worden gebracht”. In een
omslagstelsel is het offer dat gebracht moet worden direct zichtbaar. In een kapitaaldekkingstelsel zullen, zoals Van Rhijn en Joekes in
hun nota voor de ser schrijven, “de actief werkende generaties toch (…) moeten zorg dragen, dat de accumuleerde fondsen de opbrengst
afwerpen, welke daarvan verwacht wordt”.
De meeste deelnemers in het debat over de financieringswijze van de aow stonden sceptisch tegenover de noodzaak de besparingen
verder te stimuleren. Men verwachtte dat grotere besparingen als gevolg van de opbouw van een pensioenfonds voor de aow niet
zodanig in het binnenland zouden kunnen worden belegd dat daarmee de toekomstige groeivoet van de productie zou stijgen. Beleggen
van het fondsvermogen in het buitenland, waardoor de toekomstige bestedingsruimte zou kunnen worden vergroot, werd op principiële
redenen – de grotere afhankelijkheid van het buitenland – en praktische redenen – de noodzakelijke deviezen voor buitenlandse
beleggingen ontbraken – afgewezen. De gedachten hierover zijn inmiddels geëvolueerd. Het Centraal Planbureau verwacht dat inkomsten
uit beleggingen van pensioenfondsen in het buitenland een steeds groter deel zullen uitmaken van het toekomstige nationaal inkomen.
Aangezien er door de vergrijzing relatief meer geconsumeerd zal worden en relatief minder binnenlands geproduceerd wordt, ontstaat een
tekort op de lopende rekening. De toename van de beleggingsinkomsten uit het buitenland maakt het echter mogelijk dit tekort (meer
dan) te compenseren en zodoende de bestedingsruimte te vergroten 13.
De scepsis tegenover de noodzaak de besparingen verder te stimuleren is waarschijnlijk te verklaren uit enerzijds de toenmalige
dominantie van de Keynesiaanse theorie, waarin de investeringsbehoefte als een exogene grootheid werd gezien, en anderzijds de
onverwachte grote groei van de aanvullende pensioenfondsen. In 1953 was reeds een derde van alle werknemers aangesloten bij een
aanvullend pensioenfonds 14. De snelle groei van de aanvullende pensioenfondsen werd opmerkelijk gevonden gegeven het feit dat de
Noodwet van 1947 een negatieve prikkel voor aanvullende pensioenopbouw kende door een inkomenstoets op vermogen. Aangezien de
aow geen inkomenstoets zou kennen, zou deze negatieve prikkel verdwijnen. Daarom, en vanwege het feit dat de aow slechts een
basispensioen garandeerde, waardoor aanvullende pensioenopbouw noodzakelijk zou zijn voor het garanderen van een goede
oudedagsvoorziening, verwachtte men dat de introductie van de aow de deelname aan pensioenfondsen zou stimuleren.
Hogere participatie
Als vergrijzing de last van de voorgestelde oudedagsvoorziening in de toekomst te hoog zou maken, dan beval de Memorie van
Toelichting aan de grijze druk te verminderen door enerzijds door het inzetten van meer vrouwen op de arbeidsmarkt en anderzijds de
verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd 15.
Wat betreft een verhoging de arbeidsparticipatie van vrouwen werd naar tendensen in het buitenland verwezen. In de jaren vijftig
bedroeg de arbeidsparticipatie van vrouwen nog geen 25 procent. Met name tegen de arbeidsdeelname van gehuwde vrouwen (minder
dan tien procent werkte) bestonden nog grote weerstanden. De opvattingen over de arbeidsdeelname van gehuwde vrouwen waren
echter langzaam aan het kantelen in het midden van de jaren vijftig 16. In de Memorie van Toelichting werd de volgende, haast
profetische, opmerking gemaakt over de toename van de arbeidsdeelname van vrouwen: “Men kan dit betreuren of toejuichen, te stuiten
valt zulk een ontwikkeling, als zij zich ook in ons land zou gaan voordoen, niet” 17
Naast een hogere arbeidsparticipatie van vrouwen zou de vergrijzingsdruk verminderd kunnen worden door een verhoging van de
pensioengerechtigde leeftijd. Dit zou goed aansluiten bij “een verbeterende lichamelijke conditie der bejaarden”. Van dit voorstel om de
kosten van vergrijzing op te vangen is niets terecht gekomen: de pensioengerechtigde leefijd is na de invoering van de aow niet
veranderd. Introductie van de vut-regelingen heeft er toe geleid dat mensen zelfs eerder uit het arbeidsproces zijn uitgetreden. De
effectieve uittredeleeftijd is vijf jaar onder de wettelijke pensioenleeftijd komen te liggen 18.
Conclusie
Aan de keuze voor het omslagstelsel voor de financiering van de aow is een zorgvuldige afweging vooraf gegaan. Men was zich ervan
bewust dat de kosten van het omslagstelsel bij vergrijzing van de bevolking zouden oplopen. Maar gezien de snelle groei van de
pensioenfondsen werd het niet raadzaam geacht ook het wettelijke pensioenstelsel op kapitaaldekking te baseren. Het Nederlands
pensioenstelsel zou daarmee wel erg gevoelig worden voor de ontwikkeling van het kapitaalrendement. De recente uitholling van het
vermogen van de pensioenfondsen door de daling van de beurskoersen bevestigt de wijsheid om de financiering van de oude dag op
meerdere pijlers te baseren. Daarnaast was er de nodige scepcis over de noodzaak de collectieve besparingen verder te stimuleren door
het opzetten van een pensioenfonds van waaruit de aow gefinancierd had moeten worden.
Bezien vanuit de huidige inzichten stond de toenmalige discussie op een hoog niveau. Er was immers uitgebreide aandacht voor die
factoren die ook volgens de recente literatuur bepalend zouden moeten zijn bij de keuze van het financieringsstelsel voor de pensioenen:
namelijk risicodiversificatie en de effecten van het financieringsstelsel op de toekomstige productie. De discussie van toen heeft daarom
een zekere relevantie voor huidige beleidskeuzes. Als bijvoorbeeld een echt aow-spaarfonds overwogen zou worden, moet de vraag
gesteld worden wat voor invloed dit heeft op de risicospreiding van de totale financiering van de collectieve sector en of dit op termijn
ook tot een hoger nationaal inkomen en productie leidt, waardoor de macro-economische kosten van vergrijzing gedrukt worden. Wat op
individueel niveau verstandig is – geld opzij zetten voor de oude dag – hoeft niet altijd op collectief niveau verstandig te zijn.
Tot slot wil ik ingaan op de relevantie van de aanbeveling om de wettelijke pensioenleeftijd te koppelen aan de vergrijzing van de
bevolking.
Het beleid van de afgelopen jaren is er met name op gericht geweest door omzetting van de vut-regelingen in pre-pensioenregelingen de
prikkel tot vervroegde uittreding weg te nemen en daarmee de effectieve uittredeleeftijd weer dichter bij de wettelijke pensioenleeftijd te
brengen. Aan de wettelijke pensioenleeftijd wordt niet getornd. Het is echter de vraag of dit zo kan en moet blijven. Verhoging van de
wettelijke pensioenleeftijd is een potentieel krachtig instrument om de vergrijzingskosten te drukken omdat het tot minder
pensioenuitkeringen én meer premies kan leiden 19. Door bijvoorbeeld de pensioenleeftijd te indexeren aan de verwachte levensduur
wordt het risico van een langere levensverwachting beter gespreid over de generaties: jongere generaties hoeven minder premies op te
brengen en de uitkeringen voor de ouderen kunnen worden gewaarborgd door een langere bijdrage van ouderen zelf 20. Een hogere
wettelijke pensioenleeftijd maakt vervroegd uittreden ook duurder en zal daarmee van invloed zijn op de effectieve uittredeleeftijd. De
wettelijke pensioenleeftijd is echter niet een knop waaraan zomaar even gedraaid kan worden. Om te waarborgen dat oudere werknemers
ook echt in staat zullen zijn langer te blijven werken en dus niet werkloos of arbeidsongeschikt worden, is een breed scala van
maatregelen vereist: versterking van de arbeidsmarktpositie van ouderen door meer evenwicht te brengen tussen beloning en
productiviteit; vermindering van de leeftijdscomponent in beloningssystemen; beter onderhoud van menselijk kapitaal; verdere
ontwikkeling van ouderenbeleid binnen organisaties; meer mogelijkheden tot parttime werken van ouderen, en het uitbannen van
leeftijdsdiscrimatie.
1 Tweede Kamer, vergaderjaar 1954-55, 4009-3, blz. 47.
2 Zie voor de historische context verder: P.W. van der Zwaal, Politici, ambtenaren en de verzorgingsstaat: de oudedagsvoorziening,
1945-1952, in: W.B.L.Z. Blockmans en L.A. van der Valk (red.), Van particuliere naar openbare zorg, en terug? Sociale politiek in
Nederland sinds 1880, Amsterdam, NEHA, 1992.
3 Achtereenvolgens: Nota inzake de toekomstige ouderdomsvoorziening van de minister van sociale zaken en volksgezondheid en van
de staatssecretaris van sociale zaken, Den Haag 1952 (verder ‘Nota’); SER-Advies inzake de wettelijke ouderdomsvoorziening, 1954- 3,
Den Haag, 1954 (verder: ‘SER’); Memorie van Toelichting bij de Algemene Ouderdomsvoorziening, Tweede Kamer, vergaderjaar 19541955, 4009-3 (verder ‘MvT’); Bijlage bij de Memorie van Toelichting, 1955-55, 4009-4, Voorlopig verslag, 4009-6 ; Verslag van de 67ste
vergadering 15 maart 1956, Tweede Kamer, vergaderjaar 1955-56 (verder ‘Verslag’).
4 A.A. van Rhijn, Plannen voor een nieuwe ouderdomsverzekering, Sociale Voorlichting, nr. 8, Stichting van de Arbeid, Den Haag,1952,
blz. 153-155.
5 Zie verder: J. de Beer en H. Sanders, Oorzaken van vergrijzing in de afgelopen vijftig jaar, CBS Maandstatistiek Bevolking, 2002/6, Den
Haag, 2002, blz. 9-12.
6 MvT, op. cit., blz. 41.
7 Er ontstaan daarmee tevens transitiekosten bij de overstap van een omslagstelsel naar een kapitaaldekkingsstelsel. Zie: N. Barr, The
welfare state as piggy bank: information, risk, uncertainty, and the role of the State, Oxford, 2001, blz. 118-120.
8 De gevoeligheid van kapitaaldekking voor het rendementsrisico hangt in de eerste plaats af van de mate waarin het rendementsrisico is
afgedekt. Deze gevoeligheid hangt verder af van de leeftijdsopbouw van het deelnemersbestand: hoe ouder het deelnemersbestand hoe
meer mee- en tegenvallers in beleggingsinkomsten zullen doorwerken in de premies.
9 Zie: Nota, op. cit., blz. 30-31; SER, op. cit., blz. 68-69; MvT, op. cit., blz. 41-42.
10 SER, op. cit., blz. 68.
11 Verslag, op. cit., blz. 3851.
12 Recente literatuur waarin dit verder wordt uitgewerkt: J. Kuné, Issues in pension finance, Netherlands foundation for pension studies,
Den Haag, 2000; en Barr, op.cit. 2001.
13 Zie: C. van Ewijk, B. Kuipers, M. van der Ven, E. Westerhout, Ageing in the Netherlands, Centraal Planbureau, Den Haag, 2000, blz.
62-63.
14 SER, op. cit., blz. 20-21.
15 Daarnaast werd er vanuit gegaan dat er een afname zou plaats vinden van de ‘groene’ druk (bevolking 0-15/bevolking 20-65) en dat dit
een belangrijke compensatie zou bieden voor de toename van het aantal bejaarden. Zie MvT, op. cit., blz. 73.
16 Zie verder J. Plantenga, Een afwijkend patroon: honderd jaar vrouwenarbeid in Nederland en (West)-Duitsland, Amsterdam, 1993, blz.
28-31.
17 MvT, op. cit., blz. 47; zie ook Roemers in Verslag, op. cit. blz. 3866.
18 Zie P. Scherer, Age of withdrawal from the labour force in OECD-countries, OESO, directoraat generaal for onderwijs,
werkgelegenheid en sociale zaken, Occasional Paper 49, Parijs, 2002, blz. 26 en 33.
19 Zie Barr, op. cit., 2001, blz. 146. Dit veronderstelt dat pensioenfondsen het verlies van het wettelijke pensioen niet compenseren en dat
oudere werknemers hun baan behouden en niet werkloos of arbeidsongeschikt worden. Zie verder: Van Ewijk, op. cit., 2000, blz. 105-108;
129-131.
20 Zie A.L. Bovenberg, Hoe houden we de pensioenpolder droog?
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)