Van regionaal naar ruimtelijk economisch beleid?

Van regionaal naar
ruimtelijk economisch
Na een overzicht van bet regionaal-economisch beleid sinds de ttveede
wereldoorlog, volgt een kritische bespreking van de ditjaar verschenen
nota Ruimte voor regio’s.

Het Nederlandse regionale beleid is
tot 1980 gericht geweest op het bevorderen van een geograflsch evenwichtige ontwikkeling van economische
activiteiten. Daartoe zijn vooral stimuleringsmaatregelen voor probleemgebieden gebruikt, als ook, maar dan
voor een kortere periode, afremmende maatregelen voor congestiegebieden. Vanaf 1980 is daar als steeds
belangrijker wordende tweede doelstelling bijgekomen: het streven naar
een maximale bijdrage van alle regio’s
aan de nationale welvaartsontwikkeling.
Dit jaar kwam de nota
Ruimte voor regio’s uit, waarin er geen sprake meer is
van regionaal economisch
beleid, maar van ruimtelijk
economisch beleid. Impliceert deze verandering in de
naamgeving nu ook een verandering in de inhoud van het beleid?
Of blijft die inhoud, net als de afkorting, hetzelfde? Om dat te beoordelen
wordt eerst een kort historisch overzicht van het ‘RGB’ gegeven, om vervolgens de jongste nota in meer detail
te bespreken. Hierbij wordt gebruik
gemaakt van de hierarchic van de beleidsanalyse: problemen —> analyse —>
doelstellingen —> instrumenten —>
uitvoering —> monitoring.
Lange golf en continuiteit
Gedurende de periode van sterke
algemene economische groei (19501975) vormde de congestieproblematiek, en meer in het bijzonder de praktisch doorlopend gespannen situatie
op de arbeidsmarkt in de Randstad,
de belangrijkste oorzaak voor een sterke autonome tendens tot decentralisatie van werkgelegenheid uit de Randstad naar vooral de aangrenzende
regio’s. In het kader van het REB is,

met het oog op de sociale kosten van
grote concentraties van bevolking en
bedrijvigheid, steeds geprobeerd deze
autonome tendens te versterken en tegelijkertijd door te trekken van de tussenliggende intermediaire gebieden
naar de probleemgebieden .
Vanaf ongeveer 1975 was er, vanwege de toenemende werkloosheid in
alle regio’s, een groeiende kritiek op
het hierboven geschetste spreidingsbeleid. Deze kritiek heeft er in 1985 toe
heeft geleid dat deze basisstrategie of-

ficieel werd verlaten. De nadruk ligt
vanaf 1980 in toenemende mate op
het zo goed mogelijk benutten van de
in regio’s aanwezige ontwikkelingsmogelijkheden. Wat zwart-wit gesteld
kan deze ontwikkeling worden gekenschetst als een ontwikkeling van
“regio’s met opgehouden hand” naar
“regio’s op eigen kracht”.
In de instrumentele sfeer is er naast
een vergelijkbare lange golf vooral
ook sprake van grote continui’teit.
Gedurende de gehele naoorlogse
periode bestaat de kern van het instrumentarium namelijk steeds uit investeringspremies (in verschillende vormen) en infrastructuurprogramma’s
(in verschillende samenstellingen).
Beide instrumenten zijn er op gericht
om investeringen in de probleemgebieden uit te lokken, terwijl de ondernemer ten principale in vrijheid zijn
investerings- en locatiebeslissing kan
blijven nemen. Tot ongeveer 1972
blijft het instrumentarium van het REB

uitsluitend van indirecte en stimulerende aard. Na de introductie van een
aantal direct werkende instrumenten
en de afremmende SIR keert het REB
begin jaren tachtig weer terug naar
het oude instrumentarium.

De jaren tachtig
Vanaf het hoogtepunt in de economische crisis in het midden van de jaren
zeventig komt het denken over het
REB sterk in beweging en ontstaat
twijfel over de effectiviteit van het
klassieke beleidsinstrumentarium en
over het nut perifere probleemgebieden extra te steunen2.
Met de dikke RSEB-nota (toen heette het nog regionaal sociaal economisch beleid) 1981-1985 wordt het
accent duidelijk verlegd3. Naast het
(oude) regionale stimuleringsbeleid
gericht op interregionale gelijkwaardigheid, wordt er een regionaal ontwikkelingsbeleid geformuleerd gericht op nationale doelmatigheid. Het
ontwikkelingsbeleid wordt instrumenteel echter zeer zwak uitgerust. De
analytisch sterke nota RSEB 1986-1990
neemt al weer gas terug . Het
ontwikkelingsbeleid kan zich
volgens de nota tot de vier
grote steden beperken. Het algemeen economisch beleid
werkt voor de sterke regio’s
al goed genoeg! Nog duidelijker dan in de nota 1981-85
blijkt dat het ontwikkelingsspoor in praktisch opzicht
niet zoveel voorstelt.
De belangrijkste betekenis van de
introductie van het ontwikkelingsbeleid lag mijns inziens in haar effect op
het stimuleringsbeleid. In negatieve
zin bleek dit uit het stopzetten van de
1. Zie voor een uitvoeriger overzicht van
de periode tot 1980: J. Oosterhaven and
H. Folmer, Review and evaluation of
Dutch regional socio-economic policy, in:
A. Kuklinski andJ.G. Lambooy (red.),
Dilemmas in regional policy, Mouton,
Berlijn, 1983, biz. 227-43.
2. Zie voor een uitvoeriger overzicht voor
de jaren tachtig: J. Oosterhaven enj. van
Dijk, Het regionaal economisch beleid:
een nachtkaars voor Noord-Nederland?
Beleid & Maatscbappij, 1992, biz. 184-96.
3. Ministerie van Economische Zaken,
Nota regionaal sociaal-economisch beleid
1981-1985, Tweede Kamer 1980-81, 19
633, nrs. 1-2.

4. Ministerie van Economische Zaken,
Nota regionaal sociaal-economisch beleid
1985-1990, Tweede Kamer 1984-85, 19
984, nrs. 1-2.

zeer effectieve spreiding Rijksdiensten. In positieve zin uit de veranderende inhoud van het stimuleringsbeleid zelf. Er kwam een einde aan de
steun aan zwakke bedrijven en de
Nederlandse en Europese regioprogramma’s richtten zich steeds meer op
de sterke punten van de betrokken
regie’s. Het beleid concentreert zich
daarbij op de bevordering van het eigen organiserend vermogen van de
regie’s, het vormen van lokale netwerken van bedrijven en instellingen, het
oprichten van transferpunten, innovatiecentra en science parks, het stimuleren van ondernemerschap, enz. Het
stimuleringsbeleid werd daarmee veel
duidelijker gericht op het creeren van
endogene groei.
Deze veranderingen zijn niet zonder succes. Omdat de werkloosheid
in verschillende regie’s sterk was afgenomen wordt in 1987 de IPR voor
Noordwest- en Noordoost-Overijssel,
Midden en Noordoost-Brabant, en
Midden-Limburg afgeschaft .
Met de REB-nota 1991-94 blijken de
geregistreerde regionale werkloosheidsverschillen nog verder te zijn afgenomen . Daarom kondigde deze
nota aan, het beleid gericht op de verkleining van deze verschillen voor de
meeste regie’s te willen beeindigen.
Gezien de nog resterende achterstandssituatie blijft alleen voor het
Noorden de regionale steun via IPR,
het ISP en de NOM gehandhaafd.
Een belangrijk deel van het traditionele regionale beleid is dus verdwenen. Daarvoor in de plaats kwam een
aantal nieuwe elementen. In de eerste
plaats werd apart geld vrij gemaakt
voor de co-financiering van Europese
regionale ontwikkelingsprogramma’s.
Deze programma’s hebben voor een
belangrijk deel betrekking op de

de overige stedelijke knooppunten uit
deVINEX.
Opvallend is de motivering voor dit
nieuwe instrument. Erkend wordt dat
deze taak eigenlijk de primaire verantwoordelijkheid is van de betrokken
gemeenten en provincies. Maar EZ

stelt vast dat er andere ministeries zijn
die ook een grote invloed op het loka-

staat bij het aantrekken van Europese
distributiecentra en hoofdkantoren.
De beleidsconclusies worden echter
in negatieve zin bei’nvloed door een
tweetal zwakke punten in de analyse.
In de eerste plaats ontbreekt een
kwantitatieve analyse van het directe
en, via krimpende werkgelegenheid,
ook het indirecte vertrek van bedrij-

le niveau hebben, bijvoorbeeld via de

ven uit Nederland. Cijfers voor directe

ruimtelijke ordening of door middel
van milieu-maatregelen. Via geld voor
de bedrijfsomgeving wil EZ “er mede
toe bijdragen dat de economische belangen bij de totale beoordeling van
projecten voldoende gewicht krijgen” . Dit motto komt een keer of vier
in steeds andere woorden terug en
was dus kennelijk erg belangrijk.

buitenlandse investeringen (DBI) van

Ruimte voor regie’s
De probleemanalyse in van de jongste
REB-nota volgt op hoofdlijnen die van
de vorige. De voor Nederland exogene veranderingen in technologic en instituties (m.n. de ontwikkeling van de
EU) hebben volgens de nota een drietal consequenties. Er komt meer internationale concurrentie. Er treedt in
toenemende mate een ruimtelijke
scheiding van economische functies
op. En beide ontwikkelingen leiden
tot meer personen- en goederenvervoer. Hiermee samenhangend ziet de
nota in Nederland een uitbreiding van
het economisch kerngebied, dat
wordt gedefinieerd als het totaal van
de mainports, de grote stedelijke concentraties en de hoofdinfrastructuur.
Alleen het Noorden valt nog duidelijk

buiten dit economisch kerngebied.
Het nu niet meer regionale, maar
ruimtelijke economische beleid dient
zich volgens de nota daarom in de
eerste plaats te richten op het ruimte-

grensregio’s.

economische activiteiten. In de tweede plaats blijft een voortgezette inspanning ter versterking van de
economische structuur in NoordNederland noodzakelijk.
In de navolgende zal vanuit de onderbouwing van de nota een nader
oordeel worden gegeven over de
nieuwheid en de effectiviteit van het
REB tot 2000.

zien dat Nederland niet alleen een
grote instroom van DBI heeft, maar
een nog grotere uitstroom9. Daarnaast
is het opvallend dat de nota uit de relatief grote internationale mobiliteit
van kapitaal van en naar Nederland
niet de conclusie trekt dat de interregionale mobiliteit van kapitaal binnen
Nederland tenminste even groot moet
zijn.
De op deze punten gebrekkige
analyse heeft mijns inziens drie consequenties. Ten eerste wordt het potentiele belang van het instellen van fisca-

le zones als beleidsinstrument
waarschijnlijk onderschat . Het succes van met name lerland en een aantal Engelse probleemregio’s in het aantrekken van DBI geeft aan dat hier
ook voor Nederland meer mogelijkheden moeten liggen. Ten tweede dient
het verkleinen van de uitstroom aan
DBI uit Nederland minstens evenveel
aandacht te krijgen. Ten derde wordt
de potentiele mobiliteit van bedrijven
binnen Nederland waarschijnlijk onderschat en daarmee tevens de mogelijkheid om de overvloed aan ruimte
en het vrijwel ontbreken van congestie in Noord-Nederland te gebruiken
bij een vermindering van die proble-

men in de Randstad.

lijk faciliteren en accommoderen van

Financieel belangrijker dan deze
co-financiering was het nieuwe beleidsinstrument met de mooie naam
bedrijfsomgevingsbeleid. Het ging om
een jaarlijks bedrag dat moest oplopen tot 115 miljoen gulden in 1994.
Dit nieuwe voorwaardenscheppende
beleid beoogde “het mee helpen creeren van zodanige fysieke voorwaarden voor een internationaal concurrerend produktie- en vestigingsmilieu,
dat alle regie’s zo goed mogelijk aan
de ontwikkeling van de Nederlandse
volkshuishouding kunnen bijdragen”7.
Bij de toekenning van dit geld stond
centraal: de internationale concurrentiepositie van de vier grote steden en

en naar de lidstaten van de EU laten

ESB 6-12-1995

5. Ministerie van Economische Zaken,
Herijkingsnota regionaal beleid, Tweede
Kamer 1987-88, 20 390, nr. 1.
6. Ministerie van Economische Zaken,
Regie’s zonder grenzen; het regionaaleconomisch beleid voor de periode 19911994, Tweede Kamer 1989-1990, 21 571,
nrs. 1-2.
7. Tweede Kamer 1989-90, op.cit. biz. 48.

8. Tweede Kamer 1989-90, op.cit. biz. 47.

Internationale concurrentie
In kwalitatieve zin is er sprake van

een sterke analyse van de internationale concurrentiepositie van Nederland en haar regie’s. Ook laat de nota
kwantitatief zien dat Nederland sterk

9. Commissie van de Europese Gemeen-

schappen, Competitiveness and cohesion:
trends in the regions, Brussel/Luxemburg,
1994, biz. 89.
10. Zie voor dit belang J. Oosterhaven,
Fiscale zones in Nederland?, ESB, 13 mei

1993, biz. 454-457.

Het tekort aan ruimte
Naast de GIS-presentatie van de werkgelegenheidsgroei vormt de analyse
van de omvang en vooral van de oorzaken van net tekort aan bedrijfsterreinen het tweede echt nieuwe element
in de analytische onderbouwing van
het nieuwe REB. De nota analyseert
goed hoe de beleidsinvloed van andere ministeries en van lagere overheden leidt tot een dreigend tekort aan
bedrijfsruimte, maar gaat te weinig in
op de oorzaken daarvan.
In de eerste plaats ontbreekt een kritische evaluatie van (het gebrek aan)
invloed van EZ zelf. EZ maakt zich al

vanaf het begin van de jaren tachtig
druk om de lokale vestigingsvoorwaarden, maar bleef zelf primair het ministerie van het macro-economische beleid. Het gevolg is dat de lokale
vestigingsvoorwaarden voor bedrijven
in feite het (neven)resultaat vormen
van het beleid van vooral VROM en
de lagere overheden. VROM richt zich
met name op woningen, milieu en
ruimtelijke ordening. De positie van
de gemeenten is complexer. Op veel
terreinen zijn zij slechts uitvoerders
van Haags beleid. Op economisch terrein is er center sprake van een finan-

cieel en beleidsmatig beperkte ruimte
voor eigen beleid.

Om die reden is het in de nota ontbreken van een analyse van de kosten
en baten van het inrichten van bedrijfsterreinen op het niveau van de
gemeenten bezwaarlijk. Een dergelijke analyse zou hebben aangetoond
dat er sprake is van een zeer ongelijke ruimtelijke verdeling van de kosten
en baten van een actief lokaal vestigingsbeleid. De Gemeenten zijn namelijk als eerste financieel verantwoordelijk voor de bedrijfsterreinen en de
aansluitende lokale infrastructuur.

Daarnaast dragen hun inwoners ook
de belangrijkste externe kosten van

een actief lokaal economisch beleid,
zoals de daaruit voortvloeiende verkeerscongestie en milieubelasting.
Aan de batenzijde staan daar alleen
een hogere belasting op onroerende
zaken en een grotere lokale werkgelegenheid tegenover. Daarbij komt die
werkgelegenheid ten dele ook nog
ten goede aan inwoners uit buurgemeenten. De meeste baten komen
center in de vorm van kapitaalinkomens en belastingopbrengsten ten
goede aan kapitaalverschaffers van elders en aan het rijk. Het behoeft dan
ook geen verbazing te wekken dat
zelfs in Noord-Nederland, waar de be-

hoefte aan extra werkgelegenheid
toch groot is, de houding van “overal,
maar niet in mijn achtertuin” het nog
vaak wint van pogingen een wervend
lokaal economische beleid tot stand
te brengen.
De onvolledigheid in de analyse
heeft mijns inziens ernstige gevolgen
voor de effectiviteit van het REB. De
jongste nota kiest net als de voorgaande nota’s voor een oplossing die qua
ruimtelijke schaal overeenkomt met
de theoretische ruimtelijke schaal van
het probleem. Op stadsgewestelijk niveau of op het niveau van de provincies nieuwe stijl dient volgens EZ de
planning, financiering en implementatie van bedrijfsterreinen plaats te vinden. EZ beperkt zich daarom tot het
stimuleren van intergemeentelijke sa-

menwerking, overleg met de provincies en het bevorderen van meer rede-

lijke condities voor economische
activiteiten in het RO- en milieubeleid
(via meer “lokale afwegingsruimte” en
“regionaal maatwerk”). Daarnaast zal
er meer kennis worden vergaard en
komt er een “nieuwe” stimuleringsregeling StiREA. Deze nieuwe bedrijfsterreinen regeling is qua vormgeving
weliswaar superieur aan de oude Bedrijfsomgevingsregeling, maar blijft financieel een druppel op de gloeiende
plaat.
De geschetste, ruimtelijk ongelijke

verdeling van kosten en baten, alsmede het weinig effectieve karakter van

het eerdere bedrijfsomgevingsbeleid,
vragen niet om het vasthouden aan
de theoretische first best benadering,
maar om een praktische second best
aanpak. In het belang van “werk,
werk, werk” gaat het om het “gelijk
krijgen” en niet om het “gelijk heb-

ben”. Dit betekent mijns inziens van
tweeen een: of de lokale baten worden aanzienlijk verhoogd door de gemeenten een behoorlijk aandeel in de
lokaal opgebrachte loon- en/of vennootschapsbelasting te geven of EZ
zorgt zelf voor een adequate nationale planning en financiering van bedrijfsterreinen.

stie. Ook ontbreekt een kwalitatieve
analyse van de beleidsmatige oorzaken van de slechte bereikbaarheid.
In een dergelijke analyse zouden
mijns inziens de negatieve effecten
van het huidige ABC-locatiebeleid en
het daarmee samenhangende parkeer-

beleid aan de orde moeten komen,
alsmede de negatieve effecten van het
beleid van de vervoerregio’s op de lokale economie. Het primaire doel van

al dit beleid is een beperking van de
automobiliteit en een verbetering van
de verkeersveiligheid. Vooral de harde wens tot mobiliteitsreductie doet afbreuk aan een gezonde ontwikkeling

van de lokale economie. Het gevolg
van het creeren vrije busbanen, brede
fietspaden, middenbermen, stoplichten, enz. is een aanmerkelijke reductie van de doorstroomcapaciteit van
het wegennet binnen de bebouwde
kom en daarmee een reductie van de
bereikbaarheid van veel Nederlandse

binnensteden. EZ is bij het vormgeven van het lokale verkeers- en infrastructuurbeleid echter praktisch afwezig.
Wel aanwezig is EZ bij het nationale
infrastructuurbeleid (Betuwelijn,
Schiphol, HogesnelheidsLijn), waar
het primair gaat om de Internationale
bereikbaarheid van de mainports.
Voor een goede economische ontwikkeling is deze infrastructuur uiteraard
van groot belang, maar alleen in combinatie met een goede doorstroming
op het rijkswegennet en een goede lokale ontsluiting van de mainports en

de overige grote stedelijke agglomeraties.

In tegenstelling tot de heldere, maar
discutabele opstelling van de nota ter-

zake het tekort aan bedrijfsterreinen,
is er geen sprake van een even duidelijk beleid terzake het tekort aan bereikbaarheid. Het ontbreken van een
adequate analyse is daar waarschijnlijk mede oorzaak aan.

Ten slotte: het landelijk gebied
De nota bevat nog meer interessante

als ook ontbrekende analyses, maar
deze bespreking wordt afgerond met

Het tekort aan bereikbaarheid

de analyse van het ‘probleem’ van het

De kracht van de analytische onderbouwing van de tweede poot onder
een goed lokaal vestigingsmilieu is beperkt. Alleen de kwalitatieve analyse
van het belang van een goede bereikbaarheid is sterk. Wat node ontbreekt
is een kwantitatieve analyse van de
omvang en de (ruimtelijke) verdeling
van de kosten van de verkeersconge-

economische draagvlak van het landelijk gebied12. De reden is dat een goede analyse van de ruimtelijke verde11. TNO-INRO, Ruimtelijke-economische

ontwikkelingspatronen in Nederland,
Studie voor MEZ, Den Haag, 1995.

12. Zie Tweede Kamer 1994-95, op.cit.
biz. 50.

ling van de kosten en baten van eco-

den, in de vorm van bedrijfsterreinen

nomische activiteiten op het platte-

en congestievrije infrastructuur, wordt

land ontbreekt.
Een dergelijk analyse zou waarschijnlijk laten zien dat de baten van
investeringen in de land- en tuinbouw
vooral van bovenlokale betekenis zijn
en betrekking hebben het draagvlak
voor de toeleverende en verwerkende
bedrijven en de nationale export .
De vooral externe kosten van landbouwactiviteiten zijn daarentegen primair van lokale aard. Een qua beleidsimplicaties vergelijkbare situatie doet
zich voor bij de ontwikkeling van natuurwaarden. De leefbaarheidsbaten
zijn vooral van lokale betekenis,
terwijl de kosten van gemiste mogelijkheden voor toeristische of landbouwactiviteiten in belangrijke mate
bovenlokaal zijn.
Traditioneel is EZ op het platteland
beleidsmatig praktisch afwezig, terwijl
de ministeries van LNV en VROM wel
duidelijk aanwezig zijn en lokaal gesteund worden door verschillende lobbies. Het gevolg is dat er zelfs op het
mime platteland vaak geen ruimte is
voor economische activiteiten. In de
studie Ruimte voor economische activiteiten is wel een aanzet tot een analyse van deze ongelijkwaardige afweging van belangen te vinden, maar de
nota biedt geen visie of instrumenten
om deze situatie te redresseren 14

overtuigend aangetoond. Qua doelstellingen valt er alleen een lichte versterking te noteren van de al aanwezige nadruk op de bijdrage van alle
regie’s aan de economische ontwikkeling in Nederland. Qua instrumentarium is er weliswaar sprake van kleinere verbeteringen, maar niet van
nieuwe instrumenten (ook StiREA is
primair een bijstelling). In de sfeer
van de uitvoering valt op dat er vergeleken met eerdere nota’s weer veel
sprake is van overleg en studie. De
evaluatie van oud beleid, ten slotte,
krijgt als eerder veel aandacht. Op dit
terrein heeft het REB een duidelijke
voorbeeldfunctie voor ander beleid.
Gegeven de geringe wijzigingen in
de inhoud van het REB en de geringe
effectiviteit van het oudere ontwikkelingsbeleid in de jaren tachtig en begin jaren negentig, moet worden getwijfeld aan de effectiviteit van het
REB tot 2000, zeker terzake de twee
hoofdthema’s van de jongste nota.
• werk = ruimte, dat laat de nota

Conclusies
De jongste nota is gebaseerd op een
voor het REB volstrekt nieuwe analyse van de ruimtelijke dimensie van de
economic in Nederland. Het belang
van goede lokale vestigingsvoorwaar-

dering). Daarnaast zou de beschikbare ruimte in het Noorden meer
voor de economic van heel Nederland kunnen worden ingezet.

• werk = bereikbaarheid, ook dat laat
de nota zien. Maar EZ heeft alleen
oog voor de internationale bereikbaarheid van de mainports. Beleidsconclusies terzake de niet in de
analyses voorkomende complementaire betekenis van bereikbaarheid

van de grote stedelijke agglomeraties en hun binnensteden ontbreken. Van een effectieve integrale
aanpak van het bereikbaarheidsprobleem is daarom absoluut geen
sprake en van een grotere regionale bijdragen aan de nationale economic dus ook niet.

Jan Oosterhaven
De auteur is bijzonder hoogleraar regionale economic aan de Rijksuniversiteit Gro-

ningen. Met dank aan Jouke van Dijk en
Paul Elhorst voor hun opbouwende kritiek.

zien. Maar EZ gelooft te veel in een
first best oplossing van het ruimtetekort, via studie, overleg en StiREA; instrumenten die de ongelijke
ruimtelijke verdeling van de kosten
en baten van een goed lokaal economisch beleid niet wezenlijk veranderen. In plaats daarvan dient
mijns inziens te worden gekozen
voor: of een PKB-bedrijfsterreinen
(een typische second best oplossing) of een fors regionaal aandeel
in de nationale belastingopbrengsten uit het lokale bedrijfsleven
(een wel effectieve first best bena-

13. Recent Gronings onderzoek laat overigens zien dat deze investeringen qua belangrijkheid voor het platteland pas op de
derde plaats komen, en wel na de investeringen in de woningbouw t.b.v. forenzen
en na de investeringen van andere bedrijven in vooral de distributie, de kleine Industrie en de toeristische sector, zie F.J.
Sijtsma en D. Strijker, Investeringen met
ruimtelijke werking in het landelijk gebiedm Stichting Ruimtelijke Economic,
Groningen, 1994.
14. Ministerie van Economische Zaken,

Ruimte voor economische activiteit,
Publikatiereeks economische structuur,
Den haag, 1994.