Uitstel van executie
De begroting 1991, die deze week aan het parlement
is aangeboden, is om twee redenen een bijzondere begroting. Het is de eerste begroting van een nieuw kabinet,
met een gewijzigde politieke samenstelling. Het is interessant om te bekijken hoe dit in het beleid tot uitdrukking
komt. Wordt er geld vrijgemaakt voor nieuwe politieke
prioriteiten? Hoe scoort het nieuwe kabinet op het punt
van de financiele soliditeit? Ten tweede is het een begroting die wordt gepresenteerd op een moment dat de
wereld de adem inhoudt in verband met de ontwikkelingen
in het Midden-Oosten. Wat kunnen die ontwikkelingen
gaan betekenen voor de internationale conjunctuur? Wat
zal er gebeuren met de olieprijzen, de dollar en de rente?
Welke weerslag kunnen deze onzekerheden hebben op
de Nederlandse economie in het algemeen en de openbare financien in het bijzonder? Hoe valt in dat licht de
Miljoenennota te beoordelen?
Dat de Miljoenennota 1991 het produkt is van een
nieuw kabinet, blijkt al meteen als men de nota in
handen krijgt. Er is een nieuw ontwerp voor de kaft, de
nota opent met een handig overzicht van belangrijke
kerncijfers en de traditionele hoofdstukindeling is gewijzigd. Naast een nieuwe vorm is er ook nieuw beleid. Het
kabinet heeft binnen de smalle budgettaire marges die
het regeerakoord biedt, / 9,9 mrd. aan middelen vrijgemaakt voor investeringen in de “kwaliteit van de samenleving”. Daaronder vallen extra gelden voor het milieu,
de sociale vernieuwing, de verkeers- en vervoersinfrastructuur, scholing voor werkenden en werklozen, verbetering van het leefklimaat in de steden, bestrijding van
de criminaliteit, het oplossen van knelpunten in het
onderwijs en de gezondheidszorg en het herstel van de
koppelingen.
Daarnaast is minister Kok van Financien er in zijn
eerste begroting in geslaagd binnen de strakke financiele randvoorwaarden van het regeerakkoord te blijven.
Het financieringstekort daalt volgens het afgesproken
tijdpad met 1/2 procentpunt tot 4 3/4% in 1991 en de
coliectieve-lastendruk komt lager uit dan het regeerakkoord voorschrijft. Kok slaagt daarin ondanks enkele
forse tegenvallers aan de inkomsten- en de uitgavenkant. Aan de inkomstenkant valt om nog onopgehelderde redenen vooral de opbrengst van de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting sterk tegen. Aan
de uitgavenkant zijn er belangrijke tegenvallers in de
sfeer van de rente-uitgaven, de onderwijsbegroting en
de WIR. Om deze problemen op te vangen heeft het
kabinet een omvangrijk pakket tekortbeperkende maatregelen moeten nemen ter grootte van / 7 mrd. Het is
geen geringe prestatie dat minister Kok daarmee althans op papier – het financiele plaatje rond krijgt.
Veel minder bewondering dwingt de manier af waarop de gaten zijn gedicht. De korting op de Defensiebegroting (4 1/2%) heeft het kabinet van Gorbatsjov voor
het oprapen gekregen, maar voor het overige zijn politieke keuzen zorgvuldig vermeden. Om te beginnen
moeten alle departementen in 1990 en 1991 nun prijsbijstelling inleveren: opbrengst / 0,6 resp. / 1,4 mrd.
Voorts wordt op alle subsidies (enkele uitgezonderd) 1 %
gekort: opbrengst / 77 mln. in 1991, oplopend tot / 273
mln. in 1994. ledereen bij de rijksoverheid moet efficienter gaan werken: opbrengst / 75 mln. in 1991, / 300 mln.
in 1994. Het bedrijfsleven en de nieuwe arbeidsvoorzieningsorganisatie moeten gaan betalen voor enkele onderwijsdiensten: / 150 mln. Het Gemeentefonds en het
Provinciefonds worden evenredig aangeslagen voor de
uitgavenbeperkingen: / 99 mln. in 1991, / 119 mln. in
1994. Handhaving van de verhoogde voorlopige aanslag voor de vennootschapsbelasting: opbrengst in
1991 / 1 mrd, (die opbrengst verdwijnt weer als de
ESB 19-9-1990
maatregel in 1992 (?) wordt teruggedraaid). Verkoop
staatsdeelnemingen: / 1 mrd. Achterwege laten van de
indexering in de rijksbijdrage AAW/AWW: / 577 mln. in
1991, / 1.027 mln. in 1994. En zo gaat het nog even
door. Geen enkele echte bezuiniging, geen enkele politieke keuze. Alle kolen en geiten worden gespaard en
minister Kok schuift en scharrelt net zolang tot zijn
begroting 1991 binnen de financiele kaders van het
regeerakkoord past.
Zo’n beleid gaat goed als de conjunctuur aantrekt,
want dan kunnen de financiele gaten met meevallers
worden gedicht. Maar als de conjunctuur omslaat zijn er
altijd tegenvallers. Daarom baart het zorgen dat het
kabinet de financiele problemen voor een belangrijk
deel doorschuift naar 1992. De internationale conjunctuur toont tekenen van verflauwing en de crisis in het
Midden-Oosten maakt de vooruitzichten er niet rooskleurigerop. Zoals het Centraal Planbureau in de Macro
Economische Verkenning 1991 becijfert gaat zowel een
verhoging van de ruwe-olieprijs als een daling van de
dollarkoers ten koste van de groei en de werkgelegenheid. De winstgevendheid van bedrijven verslechtert, de
coliectieve-lastendruk stijgt en de groei van export, produktie, investeringen en werkgelegenheid vertraagt. De
gevolgen hiervan voor de begroting 1991 lijkennogmee
te vallen, maar de problemen werken door in latere
jaren. Ze komen dan als ‘nieuwe tegenvallers’ bovenop
de problemen die het kabinet nu heeft doorgeschoven.
Een ander risico vormt de rente. Gezien de onzekerheden op de financiele markten is het allerminst denkbeeldig dat de rente voorlopig op het huidige hoge
niveau blijft. De meerjarencijfers in de Miljoenennota
gaan echter nog uit van een rente van 6% na 1991.
Wanneer de rente zich op het huidige niveau van 8 3/4%
stabiliseert, bedraagt de groei van de rente-uitgaven
tussen 1991 en 1995 niet / 3,0 mrd., maar circa / 7 mrd.
Het wordt in de Miljoenennota allemaal keurig voorgerekend. Maar maatregelen om dat risico te ondervangen
blijven achterwege.
Om de financiele problemen niet nog erger te maken,
doet het kabinet een dringend beroep op de sociale
partners om de contractloonstijging in 1991 te beperken.
Deze mag in ieder geval niet boven de 3% van dit jaar
uitgaan, anders ontstaat er grote achterstand bij het doel
van het regeerakkoord om jaarlijks 100.000 mensen aan
het werk te helpen en zo snel mogelijk een eind te maken
aan de groei van de arbeidsongeschiktheid. Bovendien
wordt de koppeling dan onbetaalbaar. Nu al soupeert de
koppeling meer dan de helft op van net bedrag dat voor
nieuw beleid is uitgetrokken. Als de contractloonstijging
versnelt – wat gezien de toenemende knelpunten op de
arbeidsmarkt niet zou verbazen – zal binnen de kortste
keren blijken dat de koppeling niet is te handhaven. Tenzij
elders op de begroting fors wordt bezuinigd.
Het kabinet-Lubbers/Kok is er in zijn eerste begroting
in geslaagd binnen de grenzen van het regeerakkoord
te blijven. Maar daarmee is alles gezegd. Een aanzienlijk deel van de financiele problemen is doorgeschoven
naar de ‘mid-term review’ die begin 1991 zal worden
gehouden. Belangrijke risico’s voor de begroting zijn
willens en wetens veronachtzaamd. Volgens de politieke-conjunctuurtheorie moet een kabinet pijnlijke maatregelen in het begin van zijn regeerperiode treffen om
daarvan later de vruchten te kunnen plukken. Dit kabinet
heeft echter geen beslissingen durven nemen die de
prille coalitie onder druk zouden kunnen zetten. Dat is
zorgwekkend voor de openbare financien, want de financiele problemen zijn niet weg. Zij zullen al heel snel
in versterkte mate weer opduiken.
L. van der Geest
853