Uitdagingen voor het mobiliteitsbeleid

Uitdagingen voor het mobiliteitsbeleid
Aute ur(s ):
Koning, M.A. (auteur)
De auteur is werkzaam b ij de Kennisunit Ruimtelijke Economie en Infrastructuur van het CPB. Hij b edankt Taco van Hoek, Gerb rand van Bork,
Peter van den Berg en Kees Burk voor nuttig commentaar. Uitdagingen voor het mob iliteitsb eleid
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4132, pagina 936, 10 december 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
verkeer, vervoer, infrastructuur

De groei van de mobiliteit zal zich in de komende decennia voortzetten. Hierdoor zal, zonder nieuw beleid en bij een hoge
economische groei, de congestie tot 2010 met ongeveer 15% toenemen. Verhalen over het dichtslibben van wegen en dreigende
verkeersinfarcten zijn echter overdreven. Congestie blijft vooral een stadsgewestelijk en een spitsprobleem, waartegen gerichte
netwerkverbeteringen, selectieve heffingen en capaciteitsmanagement effectieve maatregelen zijn. De toename van emissies kan
worden verminderd met Europese accijnzen en het verplicht stellen van stille en schone technologieën. Belangrijke
beleidsuitdagingen bestaan uit het creëren van draagvlak voor heffingen en het kostenefficiënt investeren in infrastructuur.
In dit artikel staat de ontwikkeling van de mobiliteit in Nederland tot 2020, en de daarmee verbonden beleidsuitdagingen op het gebied
van bereikbaarheid en milieu centraal. De aanpak bestaat uit vier stappen. Eerst worden mobiliteitsontwikkelingen geschetst tot 2020,
zonder rekening te houden met nieuw beleid. Beleid waartoe nu reeds is besloten is meegenomen, maar rekeningrijden en
infrastructuurprojecten die nog in de verkenningenfase zitten niet. In een tweede stap worden knelpunten op het gebied van congestie
en milieu verkend die samenhangen met deze mobiliteitsontwikkelingen. Zo komen beleidsopgaven op verschillende terreinen in beeld. In
een derde stap worden oplossingsrichtingen verkend, waaronder extr investeringen en rekening rijden. De diverse beleidsinstrumenten
worden tenslotte beoordeeld op grond van effectiviteit, efficiëntie en legitimiteit.
Mobiliteitsontwikkelingen tot 2020
De groei van de personenmobiliteit vlakt markant af in de komende decennia. De groei van de passagiers kilometers bedraagt in drie
scenario’s voor de periode 1995-2020 – zonder nieuw beleid – ongeveer 30 tot 40 van de groei die in de periode 1970-1995 is gerealiseerd
(zie tabel 1). De achtergrond hiervan ligt ondermeer in een vertraging van de demografische groei in de meest mobiele leeftijdsklassen.
Daarnaast zullen toekomstige reistijdwinst en minder aanzienlijk zijn dan in het verleden, door de uitgebreide structuur van het netwerk.

Tabel 1. Belangrijkste ontwikkelingen in de mobiliteit in drie scenario’s, 1996-2020, indexcijfers 1995=100
Divided
Europe
personenmobiliteit
wv autogebruik
goederenvervoer
voertuigverliesuren HWN
Energiegebruik transport
CO2 uitstoot transport
NOx uitstoot transport

110
113
170
104
111
121
63

European
Coordination
118
122
260
191
132
133

Global
Competition
115

121
320
229
144
144
76

90

Binnen de totale personenmobiliteit blijft de automobiliteit aandeel winnen. Door toenemende verplaatsingsafstanden en het diffuser
worden van routes wordt het OV een steeds minder geschikt alternatief ten opzichte van de auto. De groei van het treinverkeer en overig
openbaar vervoergebruik is in absolute zin dan ook beperkter dan die van de automobiliteit. Ten dele wordt dit veroorzaakt door het
veronderstelde OV-beleid dat in de scenario’s zeer terughoudend is ingevuld na 2010.
De groei van het goederenvervoer vertoont geen structurele breuk met het verleden. Afhankelijk van het scenario ligt de groei boven of
onder het historisch groeitempo. Het goederenwegvervoer blijft veruit de belangrijkste vervoersmodaliteit.
Knelpunten
Bereikbaarheid
Knelpunten rondom bereikbaarheid over de weg veroorzaken met name in de Randstad serieuze economische problemen en hinder voor
weggebruikers. Deze knelpunten zijn in de achterliggende jaren absoluut en wellicht ook relatief ten opzichte van andere landen

toegenomen. In de periode 1986-1996 is het totaal aantal voertuigverliesuren op het hoofdwegennet op structurele knelpunten met 65%
toegenomen. De filezwaarte is in deze periode meer dan verdubbeld. Verhalen over het ‘dichtslibben van de wegen’ en dreigende
‘verkeersinfarcten’ lijken echter overdreven. Bij het huidige vastgestelde beleid zal het aantal voertuigverliesuren tot 2010 met circa 15%
toenemen in hoge groeiscenario’s en eenzelfde percentage teruglopen bij een lage economische groei. Tussen 2010 en 2020 zullen de
congestieproblemen zonder aanvullend beleid bij hoge groei sterk toenemen. De SVV-doelstellingen worden onder deze omstandigheden
niet gehaald. Hoewel ook op achterlandverbindingen in toenemende mate congestie optreedt, blijft congestie in de toekomst in
hoofdzaak een stadsgewestelijk probleem en voor alles een spitsprobleem, waarbij de duur van de spits wel toeneemt.
Milieu
Het energiegebruik en de CO2-emissies door verkeer en vervoer nemen in de scenario’s met 10 tot 45% toe, terwijl de
beleidsdoelstellingen daarentegen een forse reductie beogen. Bij de uitstoot van NOx worden de doelstellingen voor de personenauto’s
ruimschoots gehaald, maar die voor het vrachtverkeer bij lange na niet. Bij andere emissies is het beeld gunstiger. Ondanks de
doorgaande groei van het wegverkeer worden de emissies van VOS (relevant voor bijvoorbeeld smogvorming), PM10
(gezondheidsschade door fijnstof) en SO2 belangrijk gereduceerd. Dit wordt veroorzaakt door sterke, veelal technisch bepaalde,
verbeteringen van de milieuprestaties per kilometer. De geluidshinder door het wegverkeer zal toenemen met circa 15 tot 35% tot 2020.
Geluidsreducerende maatregelen – zoals ZOAB-asfalt en typekeuringseisen – kunnen de volumetoename van het wegverkeer niet
compenseren. De 2000-doelstelling voor het aantal gehinderden en de 2010-doelstelling voor het aantal ernstig gehinderden worden
zonder nieuw beleid niet gehaald.
Oplossingsrichtingen
In de studie worden drie oplossingsrichtingen onderscheiden, te weten (1) marktconforme instrumenten, (2) directe interventie en (3)
communicatie en voorlichting. Marktconforme instrumenten grijpen aan op de relatieve prijs van mobiliteit met als doel het gedrag van
actoren te beïnvloeden. Hierbij kan worden gedacht aan maatregelen in de vorm van generieke heffingen (brandstofaccijnzen), specifieke
heffingen (rekeningrijden, parkeertarieven), subsidies (voor openbaar vervoer) en verhandelbare rechten. De tweede categorie bestaat uit
maatregelen die direct aangrijpen. Voorbeelden zijn regelgeving (emissienormen of rijgedrag) en ook aanpassing en/of uitbreiding van de
infrastructuur (nieuw wegen of stroken, capaciteitsmanagement). De laatste categorie spreekt voor zichzelf. Maatregelen als voorlichting
(Postbus 51 spotjes) en convenanten (vervoersmanagement, ABC-locaties) behoren tot deze categorie.
Belangrijk voor de effectiviteit van een maatregel is het aantal schakels waarop een maatregel aangrijpt (zie als voorbeeld figuur 1). Er kan
een aantal stappen worden onderscheiden waarlangs maatregelen van invloed zijn. Zo werken hogere brandstofkosten via prijs-effecten
in op de vervoersomvang; bij een hogere prijs is er minder vraag naar vervoer. Een tweede stap is het modal-split effect. Een relatieve
prijsstijging van het autogebruik ten opzichte van het OV leidt ook tot substitutie van auto- door OV-verplaatsingen, en is daardoor van
belang voor milieu-effecten. Een derde stap betreft het afstands-effect. Kortere afstanden leiden tot minder ritkilometers. Ten vierde is de
effici‰ntie van het verkeer (bijv. via bezettingsgraden) van invloed op vervoersvolumina. Een vijfde element is het milieuprestatie-effect.
Een lager energieverbruik per voertuig reduceert milieu-emissies. Daarnaast zijn tijdstip en routes vooral van belang voor bereikbaarheid.
Regelgeving grijpt in de regel slechts aan op een element terwijl prijsbeleid in de regel op meerdere schakels een uitwerking heeft.

Figuur 1. De schakels waarlangs het beleid invloed heeft op de mobiliteit en de emissies
Maatregelen uit de categorie voorlichting en convenanten scoren relatief slechter dan prijsmaatregelen en directe interventie, als het gaat
om directe effecten. Zo blijkt de effectivitiet van locatiebeleid gering te zijn. Wel dragen deze maatregelen bij aan het creëren van
draagvlak voor de overige categorieën van maatregelen.
Veel aangrijpingspunten voor beleid

Het algemene beeld dat bij een analyse van de maatregelen opdoemt is niet ongunstig. Op bijna alle fronten zijn beleidsinstrumenten
beschikbaar om de gesignaleerde knelpunten sterk te reduceren of op te lossen. Een aantal van deze instrumenten is bovendien ook vrij
efficiënt; zo zijn de (innings)- kosten van accijnzen beperkt. Ook zijn er mogelijkheden voor het gelijktijdig realiseren van
bereikbaarheidsdoelen en milieudoelen. De vele schakels die er liggen tussen mobiliteit en de uiteindelijk hiermee verbonden
milieubelasting bieden aangrijpingspunten voor beleid. Zowel op het gebied van bereikbaarheid als op het gebied van milieu kunnen
pakketten van maatregelen worden doorgevoerd, die te zamen een goede balans kunnen opleveren voor de meeste doelstellingen. Een
integrale aanpak heeft belangrijke voordelen, mits de speerpunten in het beleid ook die elementen zijn die in termen van effectiviteit en
efficiëntie zeer goed scoren. Anders vervalt integraliteit tot ‘van alles een beetje’ en wordt een zware wissel getrokken op instrumenten
die in de vorm van flankerend beleid nuttig zijn, maar die nimmer zelfstandig een grote rol kunnen spelen in het reduceren van de
knelpunten. Op grond van de analyse van de afzonderlijke beleidsinstrumenten zijn grofweg twee succesvolle speerpunten te
onderscheiden, te weten investeringen en prijsbeleid.
Bereikbaarheid: investeringen
Bij het bereikbaarheidsbeleid zijn investeringen in weginfrastructuur een voorbeeld van een speerpunt. Dit geldt in het bijzonder voor
het oplossen van knelpunten op de achterlandverbindingen. Stadsgewestelijke fileproblemen zijn hardnekkiger en om deze terug te
dringen volstaan investeringen niet, hoe goed gedoseerd en ingebed deze in de netwerkstructuur ook zijn.
Met name het beter prijzen van mobiliteit in spitsuren lijkt een noodzakelijke voorwaarde om de files daadwerkelijk terug te dringen. De
invoer van rekeningrijden in de Randstad kan ten opzichte van de nulsituatie leiden tot daling van het autokilometrage in de spits met
ongeveer 5% en een afname van wachttijden met 20%. Bovendien wordt door een betere doorstroming in de spits ruimte gecreëerd voor
groei van het zakelijk verkeer.
Flankerend beleid lijkt in ieder geval een aantal interessante elementen van vervoersmanagement te bevatten. Op specifieke
verkeersrelaties kan ook het stimuleren van openbaar vervoer een dergelijke rol spelen. Stimulering van het OV door verlaging van de
relatieve prijs van OV ten opzichte van de auto is echter een weinig effectief instrument om de bereikbaarheid over de weg te verbeteren.
Verlaging van OV-tarieven werkt alleen door op automobiliteit via het modal-split effect, de substitutie tussen auto en trein. Dit effect is
in het algemeen bescheiden, doordat op vele verkeersrelaties het OV in termen van snelheid en comfort sterk achterblijft bij de auto. Wel
heeft OV-beleid zijn eigen merites en kan het legitimiteit verschaffen aan ontmoedigingsbeleid van autogebruik.
Milieu: prijsbeleid
Regelgeving gericht op een schoner en stiller voertuigpark is in het verleden vrij effectief gebleken. In de toekomst kan langs deze lijn
nog belangrijke milieuwinst worden gerealiseerd. Regelgeving is een belangrijk onderdeel van milieubeleid, maar heeft als beperking dat
het doorgaans slechts op één schakel aangrijpt in de keten van mobiliteit naar milieu.
Prijsbeleid kan zeer effectief zijn, aangezien op meerdere punten in deze keten aangegrepen wordt. Een zeer effectieve en efficiënte
manier om het energiegebruik en de emissies van schadelijke stoffen van het wegverkeer te reduceren loopt via de brandstofprijs. Een
elasticiteit van het autogebruik voor brandstofprijzen van -0,25 is op grond van empirisch onderzoek een redelijke middenwaarde. Een
verhoging van de brandstofprijs met 1% leidt tot 0,5% minder brandstofverbruik. Europese accijnsverhogingen leiden tot minder
autoverkeer, tot zuiniger rijgedrag, tot de aanschaf van veel energie-zuiniger auto’s en op wat langere termijn ook tot de productie van
een nieuwe generatie energie-zuinige auto’s. Dergelijke ontwikkelingen zullen de CO2-uitstoot door het personenautoverkeer flink
terugdringen. Voor het vrachtverkeer bieden accijnsverhogingen minder soelaas. Alles overziende lijken de CO2-doelen (en
waarschijnlijk ook de NOx-doelen) voor het vrachtverkeer ook bij verdere aanscherping van regelgeving en flankerend beleid niet binnen
bereik te komen. Het stimuleren van intermodaal vervoer (containers leggen een deel van hun route af per vrachtauto, een ander deel per
trein) levert in termen van het totale goederenwegvervoer bijvoorbeeld maar zeer bescheiden effecten op.
De geluidhinder van het vervoer over land is in deze studie alleen voor het wegverkeer bezien. Investeringen en regelgeving bieden
goede mogelijkheden om de hinder sterk terug te brengen. De zeer ambitieuze doelstelling van het reduceren van ernstige hinder tot een
verwaarloosbaar niveau lijkt daarentegen moeilijk te realiseren.
Uitdagingen voor het beleid
Het creëren van draagvlak voor de speerpunten van beleid in termen van effectiviteit en efficiëntie is de eerste belangrijke uitdaging.
Heffingen zijn niet geliefd en zeer zichtbaar voor diegenen die geraakt worden. Ook bij het terugsluizen van opbrengsten wordt er op
micro-niveau altijd pijn geleden. De aanleg van wegen is in recente jaren wat meer omstreden geraakt. Een kritiekpunt hierbij is dat
nieuwe wegen extra wegverkeer kunnen genereren of ten koste kunnen gaan van groenstroken. Indien investeringen in
weginfrastructuur echter geen doorgang kunnen vinden komt de bereikbaarheidsdoelstelling in het gedrang. Bovendien zullen
doelstellingen dan bereikt moeten worden met ander beleid dat maatschappelijk minder weerstand oproept, zoals subsidies en
stimuleringsmaatregelen. Dit type instrumenten is echter aanzienlijk minder effectief en efficiënt.
De tweede uitdaging is om de verleiding te weerstaan om met financiële middelen draagvlak voor ieder individueel project op alle fronten
te verwerven. Ongewenste neveneffecten van beleid kunnen vaak met extra financiële inspanningen worden geneutraliseerd of belangrijk
worden teruggedrongen. Een voorbeeld hiervan zijn grote projecten die veelal moeten voldoen aan een dubbeldoelstelling: zowel voor
economie als milieu een goed resultaat. Grote projecten die zijn gericht op een betere bereikbaarheid, dienen vooral het achterliggende
doel van economische structuurversterking. Veelal komen echter bij dergelijke projecten milieu-indicatoren zoals landschapsaantasting
en geluidshinder in het gedrang, waarvoor vervolgens extra financiële middelen worden aangewend. Indien de financiële kosten van het
bereiken van de dubbeldoelstellingte ver oplopen, dan wordt het rendement van het project twijfelachtig en kunnen aanvullende doelen
als leefbaarheid en milieu vaak beter worden gediend via een andere aanwending van de extr financiële middelen. Bij de grote projecten is
het zaak het proces zo in te richten dat belanghebbenden worden gestimuleerd om efficiënte oplossingen te zoeken. Bestuurlijk is er ook
de uitdaging om een sneller besluitvormingstraject te realiseren en de mogelijkheden voor risicomanagement optimaal te benutten.

De derde uitdaging is om doelen waarvoor geen effectieve en efficiënte oplossingen voorhanden zijn, nog eens kritisch te bezien. Uit de
studie blijkt dat vooral de doelen voor het goederenwegvervoer zeer moeilijk te realiseren zijn. Alleen vrij draconische ingrepen bieden
hier soelaas. Onder dergelijke omstandigheden kan overwogen worden om bepaalde nationale (emissie)doelstellingen via andere
gebieden te realiseren of de doelstelling bij te stellen.
Zo biedt het scheiden van intermediaire- en achterliggende doelen kansrijke perspectieven. De doelstellingen voor NOx-uitstoot door het
personenwegverkeer kunnen ruimschoots worden gehaald zonder extra beleid, terwijl die voor het goederenwegverkeer moeilijker
realiseerbaar zijn. Onder dergelijke omstandigheden kan worden overwogen om de doelstellingen voor 2010 voor het personenverkeer
aan te scherpen en die van het vrachtverkeer te versoepelen. In totaliteit komt de NOx-doelstelling voor het totale wegverkeer dichter
binnen bereik, terwijl de economische kosten veel lager zijn. In zijn algemeenheid geldt dat aparte milieu-normen voor sub-categorieën
veroorzakers wel kunnen bijdragen aan legitimiteit (iedereen draagt zijn steentje bij), maar voor efficiëntie vaak sub-optimaal zijn. Vanuit
efficiëntie-oogpunt is het zaak daar aan te grijpen waar tegen de laagste maatschappelijke kosten het gunstigste effect kan worden
gerealiseerd.
Ook het inbouwen van internationaal draagvlak in de doelstellingen kan het beleid versterken. Er kan een onderscheid gemaakt worden
tussen doelstellingen die worden gehanteerd indien bijvoorbeeld gezamenlijk Europees beleid wordt gevoerd en doelstellingen die
gelden indien Nederland geheel op nationaal beleid is aangewezen. In beginsel is er immers een belangrijk verschil tussen beide situaties
in termen van alternatieve maatschappelijke kosten. Indien er één norm geldt onafhankelijk van de beleidssetting, dan moet men expliciet
accepteren dat de Nederlandse maatschappij in het ene geval veel zwaardere offers moet brengen dan in het andere geval om hetzelfde
doel te bereiken.
Koppeling van de norm aan de internationale situatie kan verschillende vormen aannemen. Een eerste optie is dat de huidige norm de
bovengrens vormt en afhankelijk is van de voortgang in het internationale beleid. Een andere optie is dat de huidige norm de ondergrens
is, waarbij in geval van meer mogelijkheden voor Europees beleid de lat hoger wordt gelegd. Dit zijn fundamentele politieke keuzen, maar
in alle gevallen is het nuttig om expliciet zicht te hebben op de prijs die men voor verschillende keuzen in verschillende omstandigheden
betaalt.
Zie ook de reactie op dit artikel Een agressief mobiliteitsbeleid gevraagd van B.J. Heijdra

Serie: economie en fysieke omgeving
Recent heeft het Centraal Planbureau een nieuwe lange-termijnstudie gepubliceerd. Hierin ligt de nadruk op de fysieke
omgeving: energie ruimte en milieu. Steeds is nagegaan hoe, onder verschillende economische omstandigheden, de de druk
op deze fysieke indicatoren zich zal ontwikkelen.
ESB wijdt een serie aan deze studie. Eerdere afleveringen gingen over energie (12 november) en ruimte (26 november). Deze
week aflevering 3: over de bereikbaarheid in Nederland in 2020, en de milieu-effecten van onze mobiliteit.
Zie: CPB, Economie en fysieke omgeving, Sdu, Den Haag, 1997.

Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)