ECONOMIE
Tussenbalans:
gemiste kans
Tijdens de besprekingen die hebben
geleid tot de formatie van het derde
kabinet-Lubbers is onder meer vastgelegd dat halverwege de rit een tussenstand zou worden opgemaakt van
economic en openbare financien
(‘mid-term review’). Op voorstel van
de Raad van State (in zijn commentaar op de Miljoenennota 199i)
wordt de operatic sinds een half jaar
aangeduid met de Nederlandse term
‘tussenbalans’. De tussenbalans vormt
een hulpmiddel om het hoofd te bieden aan onzekerheden die eigen zijn
aan de gebruikelijke begrotingsplanning voor een gehele kabinetsperiode. Een evaluatie halverwege de kabinetsperiode kan de begroting weer in
lijn brengen met de eerder overeengekomen budgettaire doelstellingen door passende corrigerende maatregelen te nemen.
De mogelijkheid van zo’n tussentijdse
herijking was in 1989 des te noodzakelijker omdat het financieel-economische fundament van het huidige regeerakkoord broos en uitermate
kwetsbaar was. Zowel CDA als PvdA
wilden de herkenbaarheid van de
nieuwe coalitie vergroten door ‘eigen’
beleidselementen toe te voegen, zonder dat zij daarvoor voldoende middelen wisten vrij te maken. De bijna / 5
mrd. die werd uitgetrokken voor
nieuw beleid kon alleen bij elkaar
worden gesprokkeld door uit te gaan
van tamelijk werkelijkheidsvreemde
veronderstellingen (bij voorbeeld
over de loonontwikkeling) en door
creatief boekhouden1. Zo werden op
voorhand omvangrijke ‘inverdieneffecten’ van het beoogde beleid ingeboekt; voorts werd gerekend op een
hogere opbrengst door intensivering
van de fraudebestrijding. De kosten
van een aantal nieuwe beleidsmaatregelen werden zo optimistisch mogelijk benaderd (onderschat). Ondanks
teleurstellende ervaringen in het verleden werd het evenmin nodig geacht
een financiele buffer aan te brengen
om onvermijdelijke tegenvallers op te
vangen.
Vrijwel direct na het aantreden van
het kabinet dienden zich, zoals kon
worden verwacht, financiele tegenvallers aan. De minister van Financien dwong zijn collega’s tot temporisering van de afgesproken
beleidsintensiveringen. De eerste
Miljoenennota (1991) van de nieuwe
coalitie maakte duidelijk dat het in
het regeerakkoord uitgestippelde
tijdpad voor het financieringstekort
in 1991 alleen kon worden gevolgd
door een omvangrijk pakket ombuigingen. Deze werden wederom voor
een belangrijk deel met creatief
boekhouden ingevuld: het betaaltijdstip van de rijksbijdrage voor de financiering van de kinderbijslag
werd verschoven (AKW-schuif), de
prijscompensatie voor de ministeries
werd geschrapt, de winstafdracht
van de Nederlandsche Bank werd
vervroegd2. De Miljoenennota 1991
bevatte voorts een onverwacht openhartige uiteenzetting over de begrotingsproblemen voor de rest van de
kabinetsperiode . De bewindsman
van Financien presenteerde een
meerjarig budgettair totaalbeeld dat
voor 1992 al een overschrijding van
de norm voor het financieringstekort
met een vol punt (f 5,5 mrd.) suggereerde. Daarbij was nog geen rekening gehouden met de rente die intussen bijna drie punten hoger was
dan voor de jaren na 1991 was voorzien; dit impliceerde extra rente-uitgaven van / 3 a 4 mrd. Door onzekerheden als gevolg van de
Golfcrisis achtte het kabinet het echter verantwoord met compenserende maatregelen te wachten tot het
verschijnen van de (naar voren gehaalde) tussenbalans waarbij het begrotingsbeeld op basis van de dan
geldende macro-economische inzichten zou worden geactualiseerd .
Tussenbalans
De nu gepubliceerde tussenbalans
brengt voor een bedrag van/ 17
mrd. aan financieel vuil boven water. Zowel de Miljoenennota als de
tussenbalans wekken de suggestie
dat de noodzakelijke aanpassingen
het gevolg zijn van onzekerheden
over macro-economische grootheden door internationale ontwikkelingen. Uit bijlage 2 van de tussenbalans blijkt echter dat de
besluitvorming niet is gebaseerd op
een geactualiseerd integraal macroeconomisch beeld en uit becijferingen van het Centraal Planbureau
blijkt dat de tegenvallers niet voortvloeien uit tegenvallende internationale ontwikkelingen. Volgens het
CPB groeit de wereldhandel naar
huidige inzichten zelfs ruim een half
procentpunt sneller dan destijds bij
de opstelling van het regeerakkoord
werd aangenomen. De groei van de
export wordt thans hoger geschat
dan bij de opstelling van het regeerakkoord. Ook de werkgelegenheid
ontwikkelt zich gunstiger dan verwacht. De in de tussenbalans geraamde problematiek van/ 17 mrd.
is grotendeels terug te voeren op
ontwikkelingen en feiten die ten tijde van de opstelling van het regeerakkoord of in ieder geval bij de opstelling van de Miljoenenota 1991 al
bekend waren. De vooronderstelde
rentevoet (6 procent na 1991) is van
meet af aan door iedere deskundige
in twijfel getrokken.
De problematiek ter grootte van/ 17
mrd. bestaat volgens cijfers uit bijlage 1 van de tussenbalans om te beginnen uit de al genoemde dreigende overschrijding van het tekort in
1994 met 1 procentpunt (f 5,5 mrd.).
Verder zijn als gevolg van de hogere
rentevoet veel hogere bedragen gemoeid met rentebetalingen en objectsubsidies voor de sociale woningbouw (f 3,7 mrd.). De structurele
belastingtegenvaller uit 1990 verslechtert het begrotingsbeeld met
/ 2,8 mrd. Deze laatste post was bij
de opstelling van de Miljoenennota
1991 weliswaar nog niet in voile omvang bekend, maar is louter het gevolg van ramingsfouten. Hetzelfde
geldt voor de overige bestanddelen,
die samen optellen tot/ 17 mrd. De
tegenvallers bij de ziekte- en arbeidsongeschiktheidsregelingen zijn eerder het gevolg van ontbrekend beleid dan van macro-economische
ontwikkelingen. De oorzaak van de
hoger dan verwachte contractloonstijging is, gegeven de gang van zaken in het bedrijfsleven en de krapte
op delen van de arbeidsmarkt, meer
het gevolg van te laag ingezette verwachtingen dan van een extravagante loonontwikkeling. De tussenbalans bevestigt dat het regeerakkoord
is gebaseerd op drijfzand en laat tevens zien dat het afgelopen najaar
op grond van oneigenlijke argumenten is gewacht met het nemen van
de noodzakelijke maatregelen. Omdat de mogelijkheden om verantwoord om te buigen verminderen,
naarmate voor de implementatie van
de noodzakelijke ingrepen minder
1. Zie C.G.M. Sterks, Het regeerakkoord,
Openbare uitgaven, nr. 6, 1989, biz. 250252.
2. Miljoenennota 1991, biz. 14.
3. Idem, biz. 65.
4. Idem, biz. 65.
DEZEWEEK
tijd resteert, heeft het kabinet ongetwijfeld kostbare maanden verloren
laten gaan.
Tekortreductie
De kloof van/ 17 mrd. wordt in de
tussenbalans overbrugd door uitgavenbeperkingen tot een totaalbedrag
van/ 12,8 mrd. plus/ 4,7 mrd. aan inkomensvergrotende maatregelen. In
veel commentaren op het gepresenteerde pakket is benadrukt dat onvoldoende wordt omgebogen om de tekortdoelstelling voor 1994 te
bereiken. Volgens ramingen van het
CPB komt het tekort voor 1994 uit op
3,8 procent van het nationale inkomen. De minister van Financien laat
er center geen twijfel over bestaan dat
de afgesproken doelstelling voor het
tekort nog niet overboord is gezet. In
een interview met NRC Handelsblad
verklaarde hij: “Ik raak echt niet in paniek om een marge van een paar miljard. Het financieringstekort van
3,25% wordt gehaald. Natuurlijk
wordt het gehaald”5.
Deze uitspraken getuigen van groot
optimisme. Veel van de aangekondige ombuigingsmaatregelen zijn ‘boterzacht” en vaak nog niet concreet
ingevuld . Over een aantal taakstellingen ter beperking van de subsidies moeten nog afspraken worden
gemaakt; voor efficiencyverbeteringen wordt meer dan/ 1 mrd. ingezet; beperking van het ziekteverzuim binnen de collectieve sector
moet bijna / 1 mrd. opleveren; het
aantal arbeidsongeschikten en het
ziekteverzuim moet op nog onbekende wijze worden teruggedrongen
(f 3,75 mrd.); hetzelfde geldt voor
de halvering van de geraamde kosten van de wassende stroom asielzoekers (f 0,65 mrd.). Hier worden
de fundamenten gelegd voor toekomstige besparingsverliezen. Er
zijn in feite alleen concrete maatregelen aangekondigd op het terrein van
de volkshuisvesting (f 1,4 mrd.), de-
fensie (f 0,8 mrd.), ontwikkelingssamenwerking (f 0,5 mrd.) en bij de afroming van het pensioenfonds voor
werknemers in de gepremieerde en
gesubsidieerde sector (f 0,5 mrd.).
De opbrengstverhogende maatregelen ter grootte van/ 4,7 mrd. omvatten deels zeer controversiele maatregelen, zoals het afschaffen van de
rente- en dividendvrijstelling en de
aftrek van consumptieve rente.
Lastendruk
Tijdens de eerste twee kabinettenLubbers vielen de belastingontvangsten elk jaar/ 4 tot 8 mrd. hoger uit
ESB 27-2-1991
dan eerder was geraamd, terwijl ook
de uitgaven voortdurend hoger waren dan begroot. Dit patroon lijkt
zich te hebben gewijzigd7. Ten opzichte van de Miljoenennota 1991
blijven de belastingopbrengsten in
1994/2,8 mrd. achter. Met name de
opbrengst van de vennootschapsbelasting pakt veel lager uit. Volgens
de Februarinota vielen de belastingopbrengsten in 1990 al/ 3,7 mrd.
tegen . Door de tegenvallende belastingopbrengst kunnen de belastingtarieven en premiepercentages wor-
den verhoogd zonder de doelstelling
voor de collectieve-lastendruk te
schenden. Naar de letter van het regeerakkoord is er dan ruimte om de
lastendruk de komende jaren met
/ 5 mrd. te verzwaren, om zo de te-
Evenmin komen individueel bepaalde aftrekposten bij de belastingheffing in de koopkrachtplaatjes tot uitdrukking. Door de voorgestelde
verhoging van het huurwaardeforfait
kunnen de inkomensgevolgen voor
mensen met een eigen huis anders
uitpakken. De afschaffing van de
rente- en dividendvrijstelling en de
aftrek van de consumptieve rente leveren eveneens verliezers op. De inkomensachteruitgang kan gemakkelijk oplopen tot vele procenten van
het netto inkomen. Verder hebben al-
leenstaanden minder voordeel van
de verhoging van de belastingvrije
som (met 470 gulden) dan andere
huishoudenstypen die de gezamenlij-
ke belastingvrije som met 940 gulden zien toenemen.
kortdoelstelling te halen. Deze lastenverzwaringen zullen zich center
vertalen in hogere loonstijgingen en,
bij toepassing van de koppeling, in
Hoewel koopkrachtoverzichten reke-
hogere collectieve uitgaven en een
sommige individuele personen en
hogere collectieve-lastendruk.
De lonen staan toch al onder opwaartse druk. Volgens bijlage 5 van
huishoudens benadelen. Mensen die
erg mobiel zijn, bij voorbeeld doordat zij ver van hun werkplek wonen,
worden in verhouding zwaar getroffen door de voorgestelde prijsverhogingen van het openbaar vervoer en
de benzineaccijns.
de tussenbalans heft het kabinet
strafport op onwelkome uitkomsten
van de loononderhandelingen door
de extra kosten die daarmee samenhangen af te wentelen op werkge-
ning houden met de stijging van de
kosten van levensonderhoud, kunnen specifieke prijsontwikkelingen
vers en werknemers in de vorm van
Conclusie
hogere premies. Volgens de gangbare economische theorie leidt ook
deze vorm van afwenteling echter alleen maar tot hogere loonstijgingen.
De tussenbalans illustreert het gebrekkige functioneren van de Haagse besluitvormingsmachine. Evenals
het regeerakkoord legt het stuk de
basis voor veel financieel-economi-
Koopkracht
sche misere in de rest van de kabinetsperiode. Koopkrachtbehoud
Volgens het kabinet kan, ondanks ingrijpende maatregelen, over de gehele kabinetsperiode een bescheiden
groei van de koopkracht voor iedereen worden gerealiseerd. Deze verwachting is gebaseerd op berekeningen in de vorm van het bekende
koopkrachtoverzicht van het CPB.
Een nadere analyse van de bij de opstelling van die plaatjes gehanteerde
methodiek leidt evenwel tot de conclusie dat de negatieve inkomensgevolgen, gelet op de specifieke aard
van de in de tussenbalans voorgestelde maatregelen, voor individuele
personen en huishoudens zeer aanzienlijk kunnen zijn. Zo blijft om te
beginnen de individuele huursubsidie buiten beeld. Deze subsidie gaat
echter omlaag (f 123 mln.) om te
voorkomen dat de gunstige budgettake effecten van de voorgestelde
huurverhoging weglekken in de
vorm van hogere huursubsidies. Die
verlaging treft vooral bejaarden en alleenstaanden met een bovenminimaal inkomen.
voor iedereen lijkt een illusie. Veel
van de voorgestelde maatregelen zullen sneuvelen op de weg naar het
Staatsblad of worden uitgehold door
besparingsverliezen.
Cees Sterks
Jakob de Haan
Flip de Kam
De auteurs zijn verbonden aan de vakgroep Algemene Economie, Economische
Faculteit, R’ijskuniversiteit Groningen.
5. NRC Handelsblad, 22 februari 1991.
6. C.A. de Kam, De tussenbalans: besluit-
vorming uit het lood geslagen, Staatscourant, 21 februari 1991, biz. 7.
7. Zie: C.G.M. Sterks, C.A. de Kam en J.
de Haan, De erfenis van Ruding, ESB, 28
juni 1989, biz. 616-619.
8. De uitgaven vielen door de dalende
werkloosheid overigens/ 2 mrd. mee,
maar dat is ongetwijfeld niet voor herhaling vatbaar.