Terugploegen van uitkeringsgelden:
een nieuwe gasbel?
Het kabinet heeft in december jl. ingestemd met een experimenteel programma voor het terugploegen van uitkeringsgelden 1). Na enige jaren discussie op vele niveaus in onze samenleving en na voorzichtige aanzetten in de Werkgelegenheidsnotitie 2) en de Werkgelegenheidsnota 1983/84 3) worden nu voor het eerst werkelijk uitkeringsgelden benut bij de
financiering van extra werkgelegenheidsprojecten. Op deze
wijze wordt voor ruim 7.000 arbeidsjaren werkgelegenheid
geschapen. Indien dit experiment slaagt, kan deze aanpak
een belangrijke impuls gaan geven aan het economisch herstel. De aanpak kent echter ook z’n natuurlijke grenzen. Redenen genoeg voor de auteurs om hieronder nader in te gaan
op enkele aspecten van deze materie.
De voorgeschiedenis
Steeds meer mensen zijn steeds langduriger werkloos. In
1984 zullen naar schatting 400.000 mensen langer dan 1 jaar
werkloos zijn. Op de rijksbegroting is daarmee ruim f. 10
mrd. aan uitkeringsgelden (WWV en RWW) gemoeid.
De groei van de omvang en de duur van de werkloosheid
heeft er sterk toe bijgedragen dat veel werklozen die geen uitzicht op betaald werk hebben, zinvolle activiteiten willen
ontplooien met behoud van uitkering. In de afgelopen jaren
is dan ook een sterke maatschappelijke en politieke druk ontstaan om verder te gaan op de weg van werken met behoud
van uitkering. Vaak ook heeft men daaraan reeds een eigen
invulling gegeven, meestal in de vorm van werklozenprojecten op gemeentelijk niveau. De rijksoverheid heeft in het afgelopen jaar ook een aantal belangrijke nieuwe ontwikkelingen gestimuleerd. Het zou te ver voeren daar op deze plaats
uitvoerig op in te gaan, men leze de Werkgelegenheidsnotitie
(m.n. het Gemeenschapstakenplan) en de Werkgelegenheidsnota 1983/84 (m.n. de discussienotitie Derde Arbeidscircuit). Daarom slechts enkele opmerkingen.
In een eerder ESB-artikel van een van de auteurs over deze
materie zijn de bezwaren tegen werken met behoud van uitkering behandeld (mogelijke concurrentievervalsing, budgetvervalsing en verdringing van regulier personeel, het ontstaan van tweederangs-werknemers) 4). Hoewel die gevaren
bepaald niet verdwenen zijn, verdienen de nu aangedragen
ideee’n van het kabinet een kritisch-positieve benadering,
omdat — bij welk macro-economisch beleid (incl. arbeidsduurverkorting) dan ook — het alternatief op korte termijn
voor betrokkenen slechts een voortduren van het gedwongen
nietsdoen betekent. Noodzakelijke voorwaarde voor het zoveel mogelijk voorkomen van de gevaren is een goede regeling van de toetsingsprocedure. Het kabinet heeft aangekondigd binnenkort met nadere voorstellen hiervoor te komen.
Daarnaast zijn velen aan het denken gezet door de enorme
bedragen die ,,om niet” aan uitkeringsgerechtigden worden
gegeven. Met name op regionaal niveau (Overijssel, Friesland) kwam men al in 1981/1982 met concrete plannen om
uitkeringsgelden op economisch zinvolle wijze aan te wenden
en tegelijkertijd aan (langdurig) werklozen perspectief op regulier werk te bieden. Duidelijk is dat allerwegen grote voorkeur bestaat voor een beleid dat leidt tot arbeidsplaatsen met
een normale rechtspositie, eventueel voor een beperkte tijd.
Daar ligt precies de overgang van werken met behoud van
uitkering naar het terugploegen van uitkeringsgelden, ook
wel werken met behulp van uitkering genoemd 5).
Bij werken met behoud van uitkering gaat het om activiteiten die uitkeringstrekkers verrichten, terwijl zij de status van
uitkeringsgerechtigde behouden 6). Bij het terugploegen van
uitkeringsgelden gaan voormalig werklozen op een project
aan de slag met een normaal arbeidscontract en tegen een
normale (cao-)beloning. De financiering van een dergelijk
158
project geschiedt mede met behulp van de aldus bespaarde
uitkeringsgelden.
De grondgedachte
Het staat buiten kijf dat er momenteel veel nuttig werk,
b.v. in de bouw en ten behoeve van de infrastructuur, vanwege een gebrek aan financiele middelen niet kan worden uitgevoerd 7). Tegelijkertijd zitten honderdduizenden met een uitkering thuis, terwijl ze veel liever aan de slag zouden gaan.
De oplossing lijkt voor de hand te liggen: laat die honderdduizenden al dat werk doen.
De zaak is echter, vooral financieel, minder eenvoudig dan
het lijkt. Een arbeidsplaats kost aan materiaal en arbeidskosten toch al gauw meer dan f. 100.000 per jaar, terwijl een
bruto werkloosheidsuitkering gemiddeld f. 30.000 bedraagt.
Er moet dus flink wat geld bij, indien werklozen via het terugploegen van uitkeringsgelden aan een arbeidsplaats geholpen moeten worden. En dat geld is er niet.
Bovenstaande redenering kan echter ook positiever benaderd worden. Indien de overheid f. 100.000 in een bepaald
project investeert en als voorwaarde stelt dat een langdurig
werkloze voor dat werk wordt aangenomen, dan wordt
f. 30.000 aan uitkeringsgelden bespaard. Het moet hierbij
gaan om een langdurig werkloze, iemand met een WWV- of
RWW-uitkering, omdat de overheid niets bespaart als het
een WW-er (Werkloosheidswet) betreft. De WW wordt namelijk gefinancierd via premieheffing; minder uitkeringen
uit het WW-fonds leiden tot lagere premies en dat levert voor
de overheid geen financiele ruimte op.
Deze positieve benadering is gevolgd bij het zogenaamde
een-miljard-programma dat het kabinet ten tijde van de
Voorjaarsnota 1983 aankondigde. In de Werkgelegenheidsnota 1983/84 staat een overzicht van de diverse projecten die
uit deze een miljard gulden gefinancierd worden. De selectie
van de projecten heeft plaatsgevonden aan de hand van de
volgende criteria: de projecten moeten additioneel zijn, zij
mogen niet concurrentievervalsend zijn en niet leiden tot verdringing van reguliere werknemers. Als vierde voorwaarde
geldt een inzet van minimaal 70 procent langdurig werklozen. Daardoor zullen, zo stelt de nota, de eraan verbonden
kosten voor de schatkist per saldo lager zijn dan het bruto
uitgetrokken bedrag.
Wellicht nog interessanter dan die opmerking is de constatering dat ,,een extra pluspunt bij enkele onderdelen van het
programma is dat als het ware klaarliggende subsidiegelden
van andere instanties dan het rijk tot besteding komen”. De
nota schat dat effect op circa f. 300 mln.
Op dat laatste thema, financiele bijdragen van derden,
borduurt de nota Terugploegen in de bouw voort. Deze nota
1) Brief van de Minister van Soeiale Zaken en Werkgelegenheid aan
deTweede Kamer van 12 december 1983, TweedeKamer, 18 100, nr.
44.
2) Discussienotitie voor de socials partners inzake het werkgelegenheidsbeleid, Ministerie van Soeiale Zaken en Werkgelegenheid, 28
januari 1983.
3) Werkgelegenheidsnota 1983/84, 20 September 1983, Tweede Kamer, 18 102, nrs. 1 en 2.
4) ZieESBvan 11 mei 1983.
5) Hoewel de uitdrukking ,,terugploegen” uit taalkundig oogpunt
geen schoonheidsprijs verdient, nemen we dat graag voor lief als we
daarmee de verwarring kunnen voorkomen die ontstaat bij het spreken over ,,met behoud van” en ,,met behulp van”.
6) Voor wat wel of niet is toegestaan, zij verwezen naar de circulaire
van staatssecretaris De Graaf van Soeiale Zaken en Werkgelegenheid
aan de gemeentebesturen, d.d. 22 juli 1983 (nr. 32.012).
7) Zie b.v. het interessante themanummer van ESB van 12 oktober
1983.
is gemaakt door een werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemersorganisaties in de
bouw en enkele ambtenaren, waaronder ondergetekenden
8).
derden zorg dragen voor de totale financiering? Het ,,gat” in
de financiering tussen de totale kosten van een arbeidsplaats
en de hoogte van een bespaarde uitkering zou dan gedicht
zijn. De werkgroep constateert dat die mogelijkheid inder-
cale inverdieneffecten. Zoals gezegd is het kabinet niet bereid
met deze effecten rekening te houden omdat een dergelijke
benadering in strijd zou zijn met het belastingsysteem in Nederland. Dit argument is op zich wellicht juist, maar de systematiek van het terugploegen van uitkeringsgelden wijkt ook
af van de tot dusver geldende budgettaire systematiek. Dat
wordt aanvaardbaar geacht in het kader van een projectmatig afgebakend experiment. Wellicht kan dat ook nog eens
wat betreft de fiscale effecten.
Indien het kabinet vasthoudt aan die opvatting en de
BTW-opbrengsten niet op voorhand wil inzetten, dan zou
overwogen kunnen worden om voor additionele terugploegprojecten kwijtschelding van BTW te verlenen. Als aange-
daad aanwezig is. Bij de renovatie van woningwetwoningen
toond kan worden dat projecten zonder kwijtschelding van
en van monumenten leveren woningbouwcorporaties resp.
particulieren aanmerkelijke financiele bijdragen. Samen met
de voor het rijk optredende inverdieneffecten zou een om-
BTW niet van de grond zouden komen, dan zou het rijk de
opbrengsten ook niet krijgen. Financieel verandert er dus
niets voor het rijk. Een alternatief zou zijn om de BTWopbrengsten, die traceerbaar uit terugploegprojecten voort-
In de nota is uitgegaan van de volgende vraag: is het niet
mogelijk om onder bepaalde voorwaarden projecten uit te
doen voeren waarbij de inverdieneffecten voor het rijk,
bestaande uit bespaarde uitkeringsgelden en extra belastinginkomsten (BTW en loonbelasting), plus de bijdragen van
vangrijk additioneel renovatieprogramma gefinancierd kunnen worden. De werkgroep doet hiervoor dan ook een aantal
aanbevelingen.
Het kabinet heeft de nota Terugploegen in de bouw vanuit
een positieve grondhouding benaderd, met een belangrijke
uitzondering, namelijk het meerekenen van fiscale ,,inverdieneffecten”. Daartoe is men niet bereid omdat een dergelijke benadering in strijd zou zijn met het belastingsysteem in
Nederland 9).
Doordat de fiscale inverdieneffecten daarbij niet meegerekend mogen worden, ontstaat er toch weer een financieel gat
vloeien, te storten in een fonds voor nieuwe terugploegprojecten.
Net als bij de terugploegdiscussie zullen ook hier weer vele
principiele zowel als technische bezwaren worden aangevoerd. Mils de additionaliteit van projecten vaststaat moet
daarvoor toch een oplossing te vinden zijn. Omdat het om
projecten voor langdurig werklozen gaat, zal het systeem automatisch ter ziele gaan wanneer het economisch herstel in
voile omvang doorzet en de werkloosheid weer tot aanvaardbare properties is teruggebracht. In die eindigheid zit in ieder
in de begroting van de meeste projecten. Daar heeft het kabinet echter iets op gevonden. Er lag namelijk nog een kamer-
geval de overeenkomst met een gasbel.
breed aangenomen motie-De Vries/Nijpels waarin om een
De additionaliteit
additionele uitgave van f. 100 mm. werd gevraagd ten behoeve van infrastructurele projecten 10). Met die f. 100 mln.
kon de financiering van een groot aantal projecten rondgemaakt worden. Voor de preciese vormgeving van de regeling
en voor een overzicht van het totale programma kan verwezen worden naar de eerdergenoemde brief van 12 december
Op korte termijn is het niet moeilijk om aan te tonen dat
bepaalde projecten zonder terugploegsubsidie niet van de
grond zouden komen en dus bij uitvoering per definitie additioneel zijn. Maar wie kan controleren of b.v. provincies en
gaan schuiven op grond van het feit dat bepaalde uitgaven nu
jl. aan de Tweede Kamer 11).
eenmaal ,,terugploeggevoeliger” zijn dan andere? Dan
Hoe verder
dreigt het gevaar van budgetvervalsing. Bij een eventuele
voortzetting van het experiment zal op dit punt naar een
Het programma waartoe het kabinet nu besloten heeft,
kan als volgt worden samengevat. Met de inzet van f. 90 mln.
aan additionele middelen en f. 200 mln. aan bespaarde uitkeringsgelden ontstaat als gevolg van de daarmee gegenereerde
bijdragen van derden een directe bouwstroom van circa
f. 800 mln. Het directe werkgelegenheidseffect bedraagt
ruim 7.000 arbeidsjaren. En wanneer men bedenkt dat er op
de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid meer dan f. 10 mrd. aan uitkeringsgelden ten behoeve van langdurig werklozen voorkomt, dan zou je……
Hoewel de verleiding groot is om in een soort euforie te
vervallen – hier en daar zijn de eerste tekenen daarvan al
zichtbaar – zou voorzichtig optimisme eerder op zijn plaats
zijn. Bij de beantwoording van de vraag of hier inderdaad
een nieuwe gasbel is aangeboord, staan de mogelijkheden
van additionele financiering en de additionaliteit van de projecten zelf centraal.
De financiering
Er bestaat natuurlijk geen onuitputtelijk reservoir van
middelen die door derden beschikbaar kunnen worden gesteld. De woningbouwcorporaties financieren het additionele programma b.v. uit hun reserves. Die middelen zijn echter
niet onbeperkt en zitten bovendien niet in een oude sok. Zij
worden dus aan andere bestedingen onttrokken. Bij de huidige ruimte op de geld- en kapitaalmarkt is dat geen probleem.
Dat kan het echter wel worden indien op deze wijze in de toekomst een blijvend groot extra beslag op de kapitaalmarkt
gedaan wordt. Dan kan niet langer worden volstaan met een
particle analyse van de effecten van een terugploegoperatie.
Een tweede probleem wordt gevormd door de extra gelden
die nodig zijn bij de nu gekozen aanpak. Wij menen dat de
oplossing voor dat probleem gevonden kan worden bij de fis-
ESB 15-2-1984
gemeenten op wat langere termijn niet binnen hun begroting
oplossing moeten worden gezocht.
Conclusie
Wij juichen het terugploegexperiment van harte toe. De
vergelijking met de gasbel lijkt ons iets te rooskleurig. De
evaluatie van het huidige experiment zal moeten uitwijzen of
er werkelijk alleen maar voordelen aan het terugploegen zitten. Vooralsnog zijn wij voorzichtig optimistisch. Er is alle
aanleiding nog eens naar de fiscale inverdieneffecten te kijken. Wij zijn van mening dat er nog mogelijkheden tot verdere vervolmaking van deze aanpak zijn. Het belangrijkste
probleem dat daarbij overwonnen moet worden is dat van de
additionaliteit. Als die niet gegarandeerd is, dan is het gevaar
van budgetvervalsing aanwezig. Bij de afweging van die risico’s moeten echter ook de belangen van de bewoners van de
gerenoveerde huizen en de langdurig werklozen die weer een
arbeidsplaats gevonden hebben een rol spelen.
F.A. van Dijk
D.L.J. Kok*
8) Terugploegen in de bouw, Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, ‘s-Gravenhage, September
1983.
9) Zievoetnoot 1.
10) Tweede Kamer, 18 100, nr. 10.
11) Zievoetnoot 1.
* Werkzaam bij de Directie Coordinate Werkgelegenheidsbeleid
van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het artikel is geschreven op persoonlijke titel.
159