Ga direct naar de content

Stimuleren ondernemen vraagt om een actieve overheid

Geplaatst als type:
Geschreven door:
Gepubliceerd om: juli 6 2022

Hoe kan het Nederlandse ondernemerschapsklimaat beter? Over die vraag heeft de ESB- redactie in dit dossier achttien bijdragen bij elkaar gebracht.

Het Nederlandse ondernemingsklimaat is een glas half vol, half leeg-verhaal. Nederland doet het behoorlijk op allerlei internationale ranglijsten, en toch heerst er het knagende gevoel dat het beter kan en moet. Want alleen door initiatief te nemen, kunnen de grote maatschappelijke uitdagingen van vandaag opgelost worden.

Maar juist omdat het ondernemingsklimaat al redelijk goed is, vergt dit van de beleidsmaker een substantiële verbetering in ondernemerschap. Het instrumentarium dat nu hoofdzakelijk gericht is op het scheppen van de voorwaarden waaronder private initiatieven tot stand kunnen komen, zal niet langer pogen om opgave-, technologie-, onderneming- en regio-neutraal te blijven, maar zal actief partij moeten kiezen. En dat is dan nogal een breuk met het verleden.

Meer overheidsingrijpen

De afgelopen jaren is het taboe op het door de overheid actief ingrijpen in de economie in rap tempo aan het verdwijnen. Deels is dat het gevolg van de noodgrepen in de coronacrisis die de paden gebaand heeft – de overheid moest sectoren zowel sluiten als steunen, en moest wel intensief samenwerken met het bedrijfsleven.

Maar evenzeer is actief overheidsingrijpen mogelijk door veranderingen in maatschappelijke prioriteiten, in het economisch denken en in de economische realiteit. Waar veertig jaar geleden, toen de omslag werd ingezet naar een meer marktgerichte maatschappijordening, en de zorgen over efficiëntie en groei centraal stonden, is dat nu de klimaataanpassing, de sociale cohesie en het omgaan met nieuwe technologieën. Omdat daarbij externe effecten een grotere rol spelen, verschuift de focus vanzelf naar de overheid, die aan deze externe effecten richting kan geven.

Die verschuivende maatschappelijke prioriteiten komen terug in het economisch denken. Niet groei staat centraal, maar welvaart in den brede, zie de bijdrage van Erik Stam. Niet de markt en het marktfalen staan centraal, maar het maatschappelijke doel en het eventuele transitiefalen, zie het nieuwjaarsartikel eerder in ESB van Lidewijde Ongering (Ongering, 2021). Niet de prikkels voor de individuele ondernemer staan centraal, maar het netwerk waar de onderneming toe behoort en aan bijdraagt.

En veranderingen in de economie leiden ten slotte ook tot een luidere roep om ingrijpen door de overheid. De enorme arbeidskrapte (ESB, 2022), de toenemende zorgen over strategisch economisch gedrag door grootmachten (Sheikh, 2021) en de digitalisering vragen allemaal om een actievere opstelling (Werner en Vijselaar, 2017; zie ook de bijdrage van Ben Dankbaar in dit dossier). Dit uiteraard onder de aanname dat de overheid dezelfde maatschappelijke belangen zal willen blijven borgen.

Focus op voorwaardenscheppend beleid

Bij het ondernemerschapsbeleid komt het gesprek over actief ingrijpen relatief laat op gang. Overheidsingrijpen en ondernemerschap gaan namelijk in beginsel slecht samen. De essentie van ondernemerschap is het nemen van initiatief om te creëren, een initiatief dat moet mogen falen (zie de column van Joris Knoben), en dat juist bij tegenslag in kwaliteit toeneemt (zie het artikel van Jolanda Hessels). De overheid grijpt daarentegen vaak in om risico’s juist te vermijden of publieke belangen zeker te stellen.

Traditioneel is het ondernemerschapsbeleid daarom vooral voorwaardenscheppend – het zorgt ervoor dat er een ecosysteem, een klimaat is waarin het ondernemerschap tot bloei kan komen (ESB, 2014). De overheid, zo is het idee, zorgt dat er voldoende arbeidskrachten zijn, maakt financiering mogelijk, garandeert toegang tot afzetmarkten en zorgt voor heldere wetgeving. En de ondernemer, die doet de rest.

Op dat voornamelijk voorwaardenscheppende beleid is de fiscaliteit een uitzondering. Er zijn regelingen om investeringen te bevorderen – denk aan de investeringsaftrek of de innovatiebox – en om ondernemers van extra inkomen of vermogen te voorzien – denk aan de fiscale oudedagsreserve, de zelfstandigenaftrek en de bedrijfsopvolgingsregeling. Deze uitzonderingen kosten veel publiek geld, komen vaak niet ten goede aan de ondernemers die het nodig hebben, en worden niet zelden negatief geëvalueerd (Velzing, 2022; CPB, 2022). Leo Stevens stelt in dit dossier dan ook voor om deze fiscale regelingen te schrappen.

Voorwaardenscheppend beleid onvoldoende

Puur voorwaardenscheppend ondernemerschapsbeleid levert niet de ondernemingen en ondernemers op die beantwoorden aan de verwachtingen die bijvoorbeeld Jolanda Hessels bespreekt. Het aantal nieuwe ondernemingen dat jaarlijks start is in Nederland laag in vergelijking met onze buurlanden, aldus Dirk Pilat en collega’s van de OESO. En daarbij zijn veel van deze nieuwe ondernemingen laagproductief. Ze creëren weinig toegevoegde waarde en bieden vaak slechts werkgelegenheid aan de ondernemer zelf.

Daarbij is er in Nederland, net als in de meeste hoogontwikkelde economieën, sprake van een achterblijven van de productiviteit bij de meeste bedrijven. Hun productiviteit trekt – anders dan twintig jaar geleden het geval was – niet bij doordat ze ofwel technieken van de topbedrijven kopiëren en zelf ook productief worden, ofwel stoppen. Daar hebben zowel de laag- als de hoogproductieve bedrijven last van. Zo laten Maurice Bun en Jasper de Winter zien dat er sprake is van een misallocatie van kapitaal en arbeid. Geld en mensen blijven hangen bij bedrijven die minder renderen, waardoor bedrijven die wel renderen niet kunnen opschalen wegens gebrek aan middelen en mensen.

Tot slot lijken relatief weinig bedrijven zich te richten op de grote maatschappelijke uitdagingen als klimaat, energietransitie en milieu, zo stelt Niels Bosma. Deels komt dit omdat het hun ontbreekt aan voldoende risicofinanciering, zie de column van Roy Thurik en de analyse van Wilco Schoonderbeek. Maar dat er (nog) geen markt voor hun producten is, speelt net zo goed een rol.

Oplossingen

Verbeteringen aan het voorwaardenscheppende ondernemerschapsbeleid blijven altijd nodig. Zo is het verbeteren van de kwaliteit van de dienstverlening door de Belastingdienst – wat Leo Stevens voorstelt in dit dossier – iets wat sowieso moet gebeuren. En zo is het juist afstellen van de prikkels – op vergroening – voor ondernemers in combinatie met een duidelijk moreel appel aan hen, ook nuttig. Barbara Baarsma betoogt dit in haar bijdrage.

Maar alleen het verbeteren van voorwaardenscheppend beleid is onvoldoende. Daarom hier vier suggesties voor een meer sturend ondernemerschapsbeleid.

Bevoordelen kapitaalintensieve ondernemingen

Ralph de Haas, Vincent Sterk en Neeltje van Horen laten zien dat de arbeidsproductiviteit verhoogd kan worden door voor kapitaalintensieve start-ups een lager vennootschapsbelastingtarief te rekenen. Eerst onderscheiden zij, in een clusteranalyse op basis van data over anderhalf miljoen bedrijven, vijf verschillende typen start-ups en daarna laten ze in een simulatie zien dat het differentiëren van de vennootschapsbelasting per start-uptype de arbeidsproductiviteit kan bevorderen.

Regionale focus aanbrengen

Beleidsmakers in de regio streven ernaar om in hun regio een zo gunstig mogelijk vestigingsklimaat te scheppen, en aldus de bedrijvigheid daar op te stuwen. De Brainport Eindhoven is daar een mooi voorbeeld van, en zijn succesfactoren worden beschreven in de bijdrage van Sjoerd Romme.

Het succesrecept van de ene regio blijkt echter bij de andere lastig te kopiëren, vaak juist omdat men hetzelfde probeert te doen vanuit een achterstandspositie, of omdat men geen duidelijke prioriteiten stelt. Op basis van de patentdata-analyse van Ron Boschma en Pierre-Alex Balland kunnen regio’s echter wel zinvolle keuzes maken – en afgeleid daarvan kan de rijksoverheid hiermee kansrijke regio’s vaststellen en steunen. Boschma en Balland kijken eerst welke kennis en technologie in een regio aanwezig is, en maken dan inzichtelijk welke kennis men uit andere regio’s moet betrekken om nieuwe hoogproductieve activiteiten te kunnen ontplooien.

Gerichte ingrepen in netwerken

En ook het belang van ondernemersnetwerken komt in meerdere bijdragen terug. In die netwerken doen ondernemers kennis op en sluiten ze deals. De overheid zou kunnen overwegen om zulke, vaak regionale, netwerken op te zetten, en deze op de kansrijke technologieën van Boschma en Balland te richten. Hoe effectiever ze daarmee is, hoe meer het ondernemerschapspotentieel van de bevolking benut wordt, aldus Niels Rietveld in zijn column.

Gerichte ingrepen in netwerken kunnen leiden tot een inclusiever ondernemerschap, zo betoogt Tom Elfring in zijn column. Door netwerken die van nature een tendens naar homogeniteit hebben (blanke gestudeerde mannen van middelbare leeftijd in de kern, de rest aan de rand) open te breken, ontstaat er ruimte voor minderheden om te ondernemen. Omdat door selectie-effecten hun ondernemerschapskwaliteiten gemiddeld hoger liggen, kan dit leiden tot meer groei.

Gerichte ingrepen in netwerken kunnen ook de koploper-volger-problematiek doorbreken, zo betoogt Jan Peter van der Toren. Toegang tot actuele kennis kan de productiviteit van volgers verhogen, en zo helpen om de verstoringen in de allocatie van kapitaal en arbeid op te lossen. Omdat er veel meer volgers dan koplopers zijn, zijn de potentiële baten aanzienlijk.

En tot slot kan gericht ingrijpen in netwerken ook een educatief karakter hebben. Justin Jansen, Tom Mom, Leonardo Fuligni en Michel van Dalfzen beargumenteren dat gebrek aan leiderschapskwaliteiten in het midden- en kleinbedrijf opschaling remt. Via intensieve coaching kunnen deze leiderschapsvaardigheden verbeterd worden, en bedrijven worden uitgedaagd om te groeien.

Transitiegericht

Kanttekening bij al het voorgaande blijft dat het principe van de markt voorgaat. Als de markt zelf een maatschappelijk probleem kan oplossen, of dit na het aanpakken van het marktfalen zelf kan doen, dan is gericht ingrijpen door de overheid hoogstwaarschijnlijk contra-productief. De overheid bezit net zulke imperfecte informatie als de ondernemers zelf, terwijl de prikkel om waarde toe te voegen bij de overheid ontbreekt.

Pas als er sprake is van transitiefalen, is een gericht ingrijpen op zijn plaats. Zonder sturing door de overheid hebben ondernemers onvoldoende zekerheid om te kunnen ondernemen. De imperfecte informatie en de gebrekkige prikkels voor efficiëntie van de overheid zijn er dan weliswaar nog steeds, maar ze dienen op de koop toe genomen te worden om überhaupt een resultaat te kunnen bereiken.

Een open vraag, die de auteurs in dit dossier niet beantwoorden, is hoe je een transitie herkent, en hoe je binnen die transitie opereert. Voor de regulering van markten bestaan daarvoor vuistregels, voor het bewerkstelligen van transities nog nauwelijks. Beleid vraagt er weliswaar nadrukkelijk om (Ongering, 2021; Schipper-Tops et al., 2021), maar de wetenschap levert voorlopig nog niet. Wie biedt er?

Literatuur

CPB (2022) Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht. CPB Notitie, 2 april.

ESB (2014) Ecosystemen voor ondernemen. ESB, 99(4698S).

ESB (2022) Schaarse arbeid. ESB, 107(4809).

Ongering, L. (2021) Vaart maken richting een duurzaam verdienvermogen. ESB, 106(4793), 6–9.

Schipper-Tops, R., C. Damen, S. Kes en D. van der Plas (2021) Van overheid als marktmeester naar ondernemer en regisseur. ESB, 106(4795S), 46–49.

Sheikh, H. (2021) Aanbevelingen voor een geo-economische wereld. ESB, 106(4801), 407–410.

Velzing, E.-J. (2022) Miljarden uit de innovatiebox kunnen nuttiger besteed worden. ESB, 107(4806), 84–85.

Werner, G. en F. Vijselaar (2017) Een integrale blik op digitale economie. ESB, 102(4752), 390–393.

Auteur

  • Jasper Lukkezen

    Hoofdredacteur van ESB en universitair docent aan de Universiteit Utrecht (UU)

Categorieën