Regionale dynamiek
en
regionale politiek
PROF. DR. L. H.KLAASSEN*
Onlangs is de Nota regionaal sociaal-economisch beleid 1981 t/m 1985 verschenen. Het regionale
beleid dat in de nota wordt geformuleerd bestaat uit een stimuleringsbeleid bedoeld om de
economische achterstand van bepaalde regio’s ten opzichte van het landelijke gemiddelde in te
lopen, en een ontwikkelingsbeleid bedoeld om de bijdrage van afzonderlijke regio’s aan de nationale
economische ontwikkeling zo groot mogelijk te maken. In dat kader worden ook de financiële
middelen die voor het regionale beleid beschikbaar zijn over de verschillende regio’s verdeeld.
Doordat het in de nota echter ontbreekt aan een visie op de interne dynamiek van de regionale
ontwikkeling, kan men bij de uitwerking van het regionale beleid vraagtekens plaatsen. Tegen de
achtergrond van een beschouwing over de regionale dynamiek probeert de auteur in dit artikel te
komen tot een beoordeling van het regionale beleid dat in de nieuwe regionale nota wordt
voorgesteld.
Inleiding
Kort geleden verscheen de Nota regionaal sociaal-economisch beleid 1981 tlm 1985, ondertekend door de ministers
van Economische Zaken, Sociale Zaken, Volkshuisvesting en
Ruimtelijke Ordening en de staatssecretaris van Binnenlandse
Zaken.
.
Het lijkt zinvol om een bespreking van enkele punten uit
deze Nota vooraf te laten gaan door een meer algemene
besèhouwing over de regionale ontwikkeling in Nederland.
Zulk een achtergrond is gewenst om de voorgestelde maatregelen te begrijpen resp. in het juiste kader te kunnen plaatsen.
Voor het schetsen van deze achtergrond kunnen we aansluiten bij een eerder verschenen artikel in ESB over regionale
dynamiek en een rapport door W. T. M. Molle en ondergetekende gepresenteerd op de bijeenkomst van de nederlandssprekende RSA in 1980 1). De in dit laatste rapport gebruikte
gegevens zijn zoveel mogelijk aangevuld.
Regionale verschillen in welvaartsniveau
en groeipotenties
Het beginsel waarvan bij het vergelijken van regio’s wordt
uitgegaan is simpel. Een regio neemt met betrekking tot een
bepaalde grootheid, zoals b.v. inkomen of werkloosheid, een
bepaalde positie in ten opzichte van de overige regio’s van een
land. Zij kan zich daarvan in gunstige of in ongunstige zin
onderscheiden. Nemen we als referentiegrootheid b.V. het
gemiddelde inkomen van het land aan, dan is een regio
onderontwikkeld als het regionale inkomen lager is en
ontwikkeld als het daarboven ligt. De politiek zal zich met
betrekking tot deze verhoudingen richten op een verkleining
van de bestaande discrepanties. In beleidstermen: “het regionale stimuleringsbeleid richt zich op het streven naar een
grotere gelijkwaà rdigheid van regionale welvaartssituaties, in
het bijzonder tot uitdrukking komend in kansen op werk en
inkomen” 2).
Voorts valt er in deze grootheid voor iedere regio een
bepaalde ontwikkeling in de tijd waar te nemen. Nemen we
weer inkomen dan constateren we dat dit in de ene regio
sneller stijgt dan in de andere. Het beleid gericht op een
bevordering van deze groei, dus de zo goed mogelijke
ESB 13-5-1981
Figuur 1.
Regionale indeling
van Nederland
-grote
Randstad
steden (GSR)
-overige
-landelijk
-stedelijk
Uitstralingsgebied
steden (OSR)
gebied (LR)
gebied (SU)
{ ~ ~ ~ -landelijk
gebied (LU)
-stedelijk
Periferie
gebied (SP)
-landelijk.
gebied (!-oP)
Bron: NEl.
• Hoogleraar regionale economie aan de Erasmus Universiteit
Rotterdam en president-directeur van het Nederlands Economisch
Instituut. Dit artikel is gebaseerd op een voordracht op het Symposium “De Nota Regionaal Sociaal-economisch Beleid”, gehouden te
Middelburg, 22 april 1981.
1) W. T. M. Molle en L. H. KLaassen, Doelmatige rechtvaardigheid,
RSA-congres Rotterdam 1980 en L. H. Klaassen, Regionale dynamiek, ESB. 26 november 1980.
2) Nota regionaal sociaal-economisch beleid 1981 tlm 1985. blz. 112.
455
benutting van het potentieel (voor zover aanwezig) van iedere
regio, draagt uiteraard ook maximaal bij tot de ontwikkeling
van het landelijke inkomen. In de hier besproken nota wordt
dit beleid aangeduid als het regionale ontwikke/ingsbeleid
gericht op ..het streven naar de vergroting van de regionaaleconomische bijdrage aan de nationale welvaartsontwikkeling”.
De terminologie is wat moeilijk gekozen. Het ..stimuleren”
valt moeilijk te scheiden van het “ontwikkelen”, maar zeker is
dat met stimuleren wordt bedoeld het opvijzelen van regio’s
die in een ongunstige positie verkeren en met ontwikkelen het
ontwikkelen van het potentieel van de het meest daarvoor in
aanmerking komende regio’s. Het stimuleren is discriminerend ten voordele van de achterliggende regio’s, het ontwikkelen streeft men daar na waar potenties aanwezig worden
geacht. Het is duidelijk dat er door het gelijktijdig nastreven
van deze beide doeleinden spanningen kunnen optreden.
Beschouwen we nu eerst het volgende schema (zie schema 1).
Schema 1. Welvaartsniveau en groeipotentie
‘Welvaartsniveau
Hoog
Hoog
welvarend
gebied
Laat!
, potentieel wel’Varend gebied
Groeipotentie
Laag
potentieel ootwikkelin8′!gebied
ontwjkkelings.8ebied
In schema 1 zijn de gebieden in vier ‘categorieën ingedeeld,
variërend van welvarend (hoog-hoog) tot ontwikkelingsgebied (laag-laag). De tussenliggende gebieden zijn die met een
laag welvaartsniveau maar een hoge groeïpotentie (potentieel
welvarend gebied) en die met een hoogwelvaartsniveau doch
een lage ,groeÃlpotentie (potentieel ontwikkelingsgebied).
Worden de hiervoor aangestipte twee soorten beleid gevoerd dan dient het stimuleringsbèleid,zich in eerste instantie
te richten op de gebieden met een .laag welvaartsniveau (dus
de rechter kolom van het schema) en ‘het ontwikkelingsbeleid
op de bovenste rij. De cel die beide gemeen hebben is dus die
van de potentieel welvarende gebieden die per definitie een
hoge groeipotentie hebbendoch,een laag welvaartsniveau. De
gebieden die met deze beide soorten beleid in het geheel geen
aandacht zouden krijgen, zijn de potentiële ontwikkelingsgebieden. Zij vallen,niet ~>nderhet stimuleringsbeleid omdat zij
(nog) een hoog welvaartsniveauhebben en ook niet onder het
ontwikkelingsbeleid omdat zij een te geringe groeipotentie
hebben.
De beide andere soorten regio’s krijgen verschillende
aandacht; de welvarende gebieden kunnen delen in het
ontwikkelingsbeleid omdat zij ‘een hoge groei potentie hebben, doch riiet ,in het stimuleringsbeleid omdat zij een hoog
welvaartsniveau hébben. De ontwikkelingsgebieden delen
vanwege hun ,lagewelvaartsniveau in het stimuleringsbeleid,
doch op grond van hun geringe groeipotentie niet in het
ontwikkelingsbeleid. Vullen we deze overwegingen in het
schema in -ons ter dllge realiserend dat het maar een globaal beeld geeft -danresulteert
het volgende schema (zie
schema 2).
De volgende stap is om in dit schemaatje in te vullen waar
zich de verschillende ,regio’s bevinden. Dan kan daaruit
worden afgeleid welke politiek in welke regio zou moeten
worden gevoerd. Maar eerst enkele opmerkingen vooraf.
Inde eerste plaats ‘kunnen we uit de beschikbare regionale
statistieken riiet eenvoudig het tabelletje ..groeipotenties”
opzoeken. We zullen daarom dan ook iets moeten invullen
datwèlbeséhikbaaris. Hebs inzulke omstandigheden geen al
te .-slecht gebruik om daarvoor dan maar de meest recente
werkèlijkegroei te nemen.
456
Schema 2. Beleid, welvaartsniveau en groeipotentie
Welvaartsniveau
Laag
Hoog
ontwikkelings-beleid
Hoog
ontwikkelingsbeleid
+
stimu-
lerin8′!beleid
Groeipotentie
stimuleringsbeleid
geen beleid
Laag
In de tweede plaats kan men zich afvragen op welke wijze
de regio’s zouden dienen te worden gekozen. In het hiernavolgende is uitgegaan van een indeling van Nederland in zeven
gebieden, nl. grote steden Randstad, overige steden Randstad, landelijke Randstad, steden in het uitstralingsgebied,
landelijk uitstralingsgebied, steden in de periferie en landelijke periferie. Op bijgaande kaart zijn de grenzen van deze
gebieden weergegeven.
Een volgende vraag is op grond van welke criteria een
bepaald beleid moet worden gevoerd. Na een beschouwing
over regionale indicatoren en de willekeur waarmee deze
doorgaans worden gewogen stelt de Nota 3) dat het het beste
is daarvoor dezelfde uitgangspunten te kiezen als in de Nota
regionaal sociaal-economisch beleid 1977 tlm 1980. nl. bevolking, werkgelegenheid en inkomen. Preciezer gezegd is het
uitgangspunt de spanning die tussen deze grootheden bestaat .
Wat met dit laatste bedoeld wordt, is niet zo erg duidelijk en
het lijkt dan ook maar het beste om, net zoals in het
navolgende, de grootheden zelf als uitgangspunt te kiezen.
We beperken ons daarbij tot arbeidsreserve en inkomen.
Een laatste vraag is dan, indien men heeft gekozen voor
indicatoren, of men deze absoluut of relatief moet bezien. Wij
kiezen voor de relatieve benadering d.W.Z.de verhouding van
het gemiddelde van een regio tot dat van het land als geheel.
Dit voorkomt het verwarren van nationale met regionale
ontwikkelingen. Met deze relatieve criteria kunnen we nu
proberen de aangekondigde exercitie te gaan uitvoeren.’
Regionale dynamiek
We zullen het schema nu eerst toepassen op de drie grote
regio’s, te weten de Randstad, het uitstralingsgebied en de
Tabel 1. Niveau en niveauveranderingen arbeidsreserve en
inkomen in drie Nederlandse regio’s
Niveau
arbeidsreserve
1970
–
+
Niveauverandering
arbeidsreserve
197(}.197S
Periferie
+
–
Uitstralin8′!gebied
Randstad
Niveau inkomen 1970
+
Niveauverandering
inkomen
Periferie
Uitstralin8′!gebied
+
197(}.197S
Randstad
3) Idem, blz. 12.
periferie. Het resultaat is tabel I (+ = gunstig en – is
ongunstig).
De twee posities van de Randstad en de periferie komen
duidelijk naar voren. De Randstad is relatief welvarend doch
takelt af, en de periferie is minder welvarend doch komt op.
Het uitstralingsgebied
ligt daar weer tussenin doch neigt naar
het opkomen.
We gaan nu de Siedelijke en de landelijke gebieden
afzonderlijk bezien, gecombineerd in één tabel (zie tabel 2).
Figuur 2. Relatieve ontwikkeling van inkomen en arbeidsreserve
in stedelijk en landelijk Nederland
Inkomen
110
105
100
Tabel 2. Niveau en niveauveranderingen in arbeidsreserve in
zeven Nederlandse regio’s
95
——-
Steden
0:>
Landelijk gebied
90
Niveau arbeidsreserve 1970
–
+
Steden periferie
Landelijke periferie
P
+
Niveauver~
andering
Grote
1970-1975
–
steden Rand-
stad
Overige steden Randstad
Landelijke Randstad
Landelijk uitstralingsgebied
R
85
~
0
1950 ’55
Steden uitstralingsgebied
’60
’65 ’70
’75
Jaar
Arbeidsreserve
140
130
U
120
110
Niveau inkomen 1970
Steden
100
–
+
Landelijk gebied
90
Steden uitstra-
lingsgebied
Steden periferie
Landelijk uitstralingsgebied
Landelijke periferie
U p
+
Niveauverndering
Grote steden
1970-1975
–
R
= Randstad
als totaal, U
Rand-
stad
Overige steden Rand.
stad
Landelijke Randstad
R
= uitstralingsgebied
als totaal, P
= periferie
als totaal,
Bij een vergelijking van tabellen I en 2 valt in de eerste
plaats op dat een aantal gebieden zich wat arbeidsreserve en
inkomen betreft, in dezelfde positie bevinden. Dit zijn nl. de
drie Randstadgebieden
enerzijds en de twee periferiegebieden
anderzijds 4). De eerste drie vormen door de verslechterende
positie die zij innemen een potentieel ontwikkelingsgebied,
de
laatste twee een potentieel welvarend gebied. Deze posities
zijn eenduidig. De grote steden van de Randstad bevinden
zich wat inkomen en arbeidsreserve betreft in de positie van
potentieel ontwikkelingsgebied.
Het gehele uitstralingsgebied
bevindt zich wat inkomen betreft in de comfortabele positie
van potentieel
welvaartsgebied,
doch in een ongunstige
positie wat de arbeidsreserve betreft. Ook hier dus weer de
middenpositie.
Enkele conclusies kunnen nu worden getrokken. Deze zijn:
I. de Randstad bevindt zich in een ongunstiger wordende
positie;
2. het uitstralingsgebied
biedt globaal gesproken, ook gezien
de omvang van de problemen, geen bijzondere moeilijkheden;
3. de periferie bevindt zich op dit moment nog in een wat
precaire situatie, doch de richting waarin zij zich beweegt
is gunstig.
Beperken wij ons tot de drie grote regio’s en herinneren wij
ons dat een stimuleringspolitiek
moet worden gevoerd daar
waar het niveau te laag is en een ontwikkelingspolitiek
daar
waar groeimogelijkheden
aanwezig lijken dan geldt dus dat de
ESB 13-5-1981
80
70
o
1950 . 55
’60
’65 ’70
’75
Jaar
periferie voor beide vormen van beleid in aanmerking komt
en de Randstad voor geen van beide. Daar is immers het
niveau (nog) hoog en de groeipotentie
laag. Bezien we de
kleinere regio’s dan blijft deze conclusie volledig overeind.
Merkwaardig is overigens dat het vak
(hoog niveau en
gunstige verandering) zowel voor inkomen als voor arbeidsreserve leeg blijft en in het vak — slechts één keer een regio
voorkomt. Blijkbaar is welvarend Nederland bezig er slechter
op te worden en minder welvarend Nederland beter. We
mogen hopen dat dat betekent dat ook op langere termijn de
verschillen geringer worden. Of dat zo is wordt hier nog in het
Jllidden gelaten. Het is nl. ook denkbaar dat de regio’s aan het
boompje verwisselen zijn. Dat dit in feite ten dele reeds het
geval is moge blijken uit tabel 3.
++
Tabel3. Niveauveranderingen arbeidsreserve en inkomen in
stedelijk en landelijk Nederland (zie ook figuur 2)
Arbeidsreserve
1955
1960
1965
1970
75
139
1950
Stedelijk Nedérland … , … ‘
Landelijk Nederland ..• ,.,’
83
126
97
104
105
94
107
89
106
105
91
93
1975
Inkomen
Stedelijk Nederland , .. ,.,..
Landelijk Nederland , .. ,…
108
88
109
86
108
88
4) De O-verandering
in niveau is hier als relatief gunstig bezien en als
+ verandering geïnterpreteerd.
457
Dat de getallen in tabel 3 mooi negatief met elkaar
gecorreleerd zijn, is natuurlijk geen wonder. Hun gemiddelde
is, indien netjes gewogen, steeds gelijk aan 100. Wat wèl
interessant is, is dat sinds 1955(arbeidsreserve dus sinds 1960)
de werkloosheid in de steden permanent stijgt en het inkomen
permanent daalt totdat in 1975 een niveau bereikt is dat voor
de arbeidsreserve hoger ligt dan in Nederland en voor het
inkomen nog slechts 5% boven het Nederlandse gemiddelde
ligt. De cijfers voor landelijk Nederland dalen voor de
arbeidsreserve zeer snel tot 6% beneden het Nederlandse
niveau (een daling van 32% in 15 jaar) en stijgen wat het
inkomen betreft van 88 tot 93, dus slechts 7% beneden het
landelijk gemiddelde. Wat het inkomen betreft is dit uiteraard
gunstig en men kan zich daar zeer over verheugen. Wat de
arbeidsreserve betreft is het minder gunstig omdat de rollen
slechts omgedraaid worden en de discrepanties blijven bestaan, alleen voor andere gebieden dan voorheen.
Het is nu zinvol in te gaan op de ontwikkelingen na 1975.
De gegevens worden na 1975 wat rafelig, omdat de gegevens
voor de hiervóór gebruikte gebieden niet aanwezig zijn en we
dus met substituutgegevens zullen moeten werken. Toch zijn
er wel enkele conclusies aan te verbinden.
De ontwikkelingen
Tabel 5. Investeringsgroei 1977/1979 ten opzichte van 1974/
1976 in procenten
Provincie
Afwijking
Groningen
Friesland
……………
Overijssel
Gelderland
……………..
………………
…………….
……………
………………
………..
………….
………………
Drenthe
15
6
25
-10
Utrecht
Noord-Holland
Zuid.Holland
Zeeland
……………..
Tabel 4. Toeneming bruto nationaal produkt per provincie,
Gemiddelde
jaarlijkse
in procenten
……………
Groningen
(excl. aardgas)
Friesland
……………..
Drenthe
………………
Overijssel
Gelderland
…………
…………….
……………
……………….
………..
Utrecht
Noord.Holland
Zuid-Holland
Zeeland
………….
………………
Noord-Brabant
Limburg
………..
……………..
…………….
Nederland
(excl. aardgas)
…………
groei
Afwijking van
Nederland
15,3
(13,9)
13,2
13,8
11,8
12,2
+ 3,6
+ 2,2
+ 1,5
+ 2,1
+ 0,1
+ 0,5
11,4
11,3
10,5
10,3
-0,3
– 0,4
-1.2
-1,5
11,8
12,8
+
+
11,7
(11,4)
0,1
1,1
–
Uit tabel 4 blijkt dat de ontwikkeling in de Randstad
Holland achterblijft bij de gemiddelde ontwikkeling in Nederland en die van de periferie en het uitstralingsgebied (ons zij de
vrije interpretatie van de grenzen vergeven) duidelijk gunstiger zijn dan het Nederlands gemiddelde.
Interessant is ook het verloop van de industriële investeringen in vaste activa in lopende prijzen in de periode 197419796) (zie tabel 5). De laatste kolom van tabel 5 geeft de
gemiddelde groei van deze investeringen aan gedurende de
periode 1977/1979 in verhouding tot 1974/1976.
Het volgende dat ons te doen staat is de werkloosheidscijfers te bezien. De nota geeft deze per provincie over de periode
november 1976 tot november 1979 in procenten van de
afhankelijke beroepsbevolking, wat een andere gedefinieerde
grootheid is dan zij in het voorgaande gebruikten. Niettemin
is het interessant om deze cijfers te bezien (zie tabel 6).
Voor het gemak hebben wij dezelfde onderverdeling gemaakt als in de beide voorgaande tabellen. Het globale beeld
is weer hetzelfde, zij het dat Groningen en Limburg afwijken
van het verwachte patroon. De grote regio’s stemmen evenwel
458
I
-36
+
+
6
23
–
Tabel 6. Niveau en toeneming werkloosheid 1976/1979 per
provincie
Provincie
Werkloosheid
Werkloosheid
nov~mber 1976 november 1979
Toeneming
1976-1979
Afwijking van
Nederland
6,9
6,8
7,4
5,7
5,3
7,5
5,8
5,9
4,4
4,9
+ 0,6
-1,0
-1,5
-1.3
-0,4
+ 1,0
-0,6
-1,1
-0,9
……..
2,9
4,0
4,4
4,5
3,2
3,8
4,2
5,1
+ 0,3
-0,2
-0,2
+ 0,6
+
+
+
+
Noord-Brabant
Limburg
….
……….
6,7
8,9
6,1
8,9
-0,6
–
-0,2
+ 0,4
Nederland
………..
5,4
5,0
-0,4
–
…………
Overijssel
Gelderland
Utrecht
………..
…………..
Noord-Holland
Zuid-Holland
Zeeland …………..
…….
1975/1977
Provincie
-11
-32
26
…………
Wat ons in eerste instantie interesseert is de toeneming van
het regionaal produkt in de meest recente periode. De
gegevens hierover na 1975 zijn bekend over de periode
1975/19775). In tabel 4 zijn deze cijfers voor de provincies
weergegeven.
9
28
13
2
23
–
32
49
…………….
Nederland
+
+
+
+
+
–
………..
Noord.Brabant
Limburg
Groningen ………..
Friesland
Drenthe ………….
na 1975
van Nederland
35
54
39
28
49
0,7
0,2
0,2
1,0
overeen met de eerder gevonden resultaten. Nadere beschouwing leert dat de groei van de werkgelegenheid voor loontrekkenden in Groningen gedurende deze periode veruit de
laagste van het land was. Daarin moet de oorzaak van de
afwijking gezocht worden. Voor Limburg moet de oorzà ak
meer in de sterke groei van de afhankelijke beroepsbevolking
worden gezocht, aangezien de groei van de werkgelegenheid
daar zeer behoorlijk was en boven het landelijk gemiddelde
lag.
De cijfers van na 1975 geven over het algemeen een
bevestiging van het beeld van vóór 1975 en, men vergeve ons
wederom de vrije interpretatie van de gegevens, wijzen op een
steeds verder achterblijvende Randstad, en een relatief gunstige ontwikkeling in het uitstralingsgebied en de periferie. Dit
zijn de feiten waar de regionale politiek van uit zal dienen
te gaan.
De voorstellen in de nota
Zoals opgemerkt begint de nota met te stellen dat er twee
soorten beleid zijn, het regionale ontwikkelingsbeleid en het
regionale stimuleringsbeleid. We beginnen met het eerste.
Daarvan zegt de nota 7): “Het regionale ontwikkelingsbeleid
heeft (derhalve) ten dele een regionaal-economische inrichtingsfunctie. Op basis van een beter te onderbouwen inzicht in
de structuur en de gewenste ontwikkelingsrichting van de
regionaal sociaal-economische situatie dient het zich in de
praktijk vooral te richten op het wegnemen van knelpunten,
die een goede inpassing van de sociaal-economische component in het geheel van de regionale sociaal-economische
ontwikkeling in de weg staan. Deze knelpunten kunnen ook
5) Nota, blz. 32.
6) Idem, blz. 33.
7) Idem, blz. 121.
liggen in de infrastructurele uitrusting van het -betrokken
gebied”. En voorts: “Ten aanzien van het ruimtelijk beleid is
de afstemming van belang tussen het regionale ontwikkelingsbeleid en het ruimtelijk inrichtingsbeleid. Door een bijdrage
te leveren aan een zo goed mogelijke inpassing van de
economische bedrijvigheid in het geheel van de regionale
ontwikkeling – o.m. door het wegnemen van knelpunten kunnen in ruimtelijk opzicht betere kansen voor een evenwichtige woon-werkrelatie ontstaan”. Tenslotte 8): “Het ontwikkelingsbeleid vindt bij het arbeidsmarktbeleid zijn aanknopingspunten in het primaire uitgangspunt van het arbeidsvoorzieningenbeleid, dat de kwalitatieve afstemming
van vraag en aanbod van arbeid in de verschillende regio’s
omvat”.
Op pagina 123 wordt dan opgemerkt dat het regionale
ontwikkelingsbeleid in beginsel voor alle regio’s relevant is.
Dit is duidelijk een wat andere interpretatie dan wij eraan
gaven. Wij verkeerden in de mening dat het spanningsveld
tussen ontwikkelingspolitiek en stimuleringspolitiek juist
ontstond omdat een zekere hoeveelheid geld (niet al te veel)
over beide vormen van beleid verdeeld zou moeten worden.
Het ligt dan voor de hand dat een deel van het geld gaat naar
de regio’s waar het ontwikkelingsniveau het laagste is en een
deel naar regio’s waar de ontwikkelingsmogelijkheden het
grootst zijn. De periferie zou dan met het grootste deel van het
geld gaan strijken, omdat daar zowel het niveau laag is als de
groei bevredigend en dus kennelijk potenties voor verdere
groei aanwezig zijn. Verdeelt men de gelden die beschikbaar
zijn voor de ontwikkelingspolitiek over alle regio’s, dan schiet
de ontwikkelingspolitiek zijn doel voorbij en is zij ook niet
regionaal meer.
Wat het stimuleringsbeleid betreft wordt opgemerkt dat dit
zich concentreert op regio’s waar sprake is van een duidelijk
werkgelegen,heidstekort. “Wat het instrumentarium van
Economische Zaken betreft blijft hiertoe in de zwakke
gebieden de regionale investeringsstimulering binnen de
particuliere sector van grote betekenis, naast inspanningen
om via de overheidssector (waarbij de overheid hier zowel als
opdrachtgever als ook als werkgever een rol vervult) extra
arbeidsplaatsen tot stand te brengen” 9). Wat het ruimtelijk
beleid betreft wordt in dit verband b.v. gedacht aan een
groeipoolbeleid voor het noorden en wat het arbeidsmarktbeleid betreft aan een “taakstellend arbeidsvoorzieningenbeleid
en (… ) extra beleidsinspanningen voor het noorden en.
zuiden des lands”.
Uit de nota blijkt dat de belangrijkste instrumenten van het
stimuleringsbeleid worden gezocht in die welke door Economische Zaken worden toegepast; wel wordt gedacht aan een
zekere hervorming daarvan. Dit gedeelte van de Nota is
moeilijk en verward. Ten dele komt dit natuurlijk omdat de
premieregelingen zelf verward zijn. De instrumenten van het
ontwikkelingsbeleid zijn gelegen in verbetering van de infrastructuur (voor de helft ten behoeve van het noorden des
lands en Zuid-Limburg), bijdragen in de aanleg van nieuwe
industrieterreinen, de verplaatsingsregeling bedrijven (wederom voor de helft ten behoeve van het noorden des lands en
Limburg) en de SIR-regeling, die wellicht komt te vervallen 10), het sectorbeleid en het innovatiebeleid. Hoe dat
precies gebeurt wordt niet vermeld.
In paragraaf 5.2 van de nota komen voor het eerst expliciet
de problemen van de grote steden aan de orde en wordt
ingegaan op de aspecten waarvan de meeste bekend zijn aan
een ieder die zich recentelijk met stedelijk onderzoek heeft
beziggehouden. De nota constateert dat maatregelen hier
dringend gewenst zijn. Dat de problemen van de grote steden
thans expliciet aan de orde gesteld worden is verheugend. Dit
getuigt van moed in een periode waarin het regionale beleid
politiek vastgeroest dreigde te raken. Reeds te lang is een
beleid gevoerd dat gericht was op bepaalde onderdelen
van de periferie uitsluitend op grond van het feit dat dit de
sterkst achtergebleven gebieden van het land waren. En hoewel het, zoals reeds eerder opgemerkt, te hulp snellen van
ESB 13-5-1981
potentiële ontwikkelingsgebieden eigenlijk niet past in de
beide soorten beleid die worden uiteengezet, besteedt de nota
er toch aandacht aan. Blijkbaar vond men toch de terminologie minder belangrijk dan de problematiek. Wellicht is dit een
teken dat men in de toekomst toch ook wat meer rekening
gaat houden met de interne dynamiek van de regionale en
stedelijke ontwikkeling en erkent dat die vele malen sterker is
dan wat de overheid ooit aan beïnvloeding daarvan zal
kunnen opbrengen. Wat bescheidenheid is hier zeer wel op
zijn plaats en wat meer analyse zou daarom ook veel goeds in
de regionale politiek kunnen brengen.
De financiën
Het geheel van de regionale politiek, alsmede een deel van
de effectiviteit van dat beleid hangt af van de mate waarin
gelden ter beschikking worden gesteld. Het is geen eenvoudige zaak dit uit de nota te halen. Zien we het wèl, dan is de
situatie als volgt (zie blz. 346 e.v.).
Er komen eerst een aantal maatregelen die ervoor zorgen
dat er geld beschikbaar komt voor het regionale beleid. Die
komen neer op dusdanige veranderingen in het regionale
beleid (investeringspremieregeling, ipr) dat daarvoor f. 61,8
mln. minder nodig is (hoofdzakelijk door verlaging van de
ipr-uitbreidingspremie met 5%-punten en limitering van
grote projecten). Voor de uitbreiding van de premiëring van
stuwende diensten is f. 6,5 mln. benodigd. Blijft f. 55,3 mln.
Aangezien het begrotingsartikel voor de aanleg van industrieterreinen komt te vervallen, is er nu weer f. 65,3 mln.
beschikbaar.
Dan is er f. 50 mln. beschikbaar voor aanvullend beleid. Dit
gaat voor f. 10 mln naar Zuid-Limburg voor bouwprojecten
aldaar en f. 12 mln. voor de eerste tranche van de rondweg om
Groningen (1981). Deze weg kost f. 40 mln. Voor de rest zal
een beroep worden gedaan op het Nederlandse aandeel in het
Europese Fonds voor Regionale Ontwikkeling. Het budget
voor het Integraal Structuurplan Noorden des Lands van f. 50
mln. per jaar wordt voor 1982 verhoogd tot f. 65 mln. en de
middelen van het Perspectievennota Limburgbeleid met ingang
van 1981 met f. 10 mln.
Interessant is de verdeling van de middelen in het kader van
het voorwaardenscheppend beleid in de periode 1981 tlm
1985. In tabel 7 zijn deze weergegeven 11).
Tabel 7. Regionale verdeling van de financiële middelen voor het
Z.g. voorwaardenscheppend
beleid, 1981-1985 in mln. gld. per
jaar.
Provincie
Basisbedrag
variabel
bedrag
+
Groningen …..
Friesland
……
Drenthe
…….
Idem per
hoofd
Index
(Nl=IOO
Utrecht
Noord~Holland
Z uid-HoUand
Zee land
N oord-Brabant
.
L imburg
……
4.2
4.0
3.9
4,2
4,5
3,9
5,5
6,0
3,9
5,5
4,4
7.62
6.92
9,38
4,15
2,68
4,40
2,39
1,96
11,30
2,71
4,13
212
192
261
115
74
122
66
54
314
75
115
..
50,0
3,60
100
Ov erijssel ……
G e1derland
….
…….
..
…….
Nederland
b)
a) Bassbedrag
per provincie
Totaal
n.
incl. EFRO
per hoofd
Index
(Nl=IOO)
33,3
21,55
368
4,2
4,5
3,9
5,5
6,0
3,9
5,5
15,0
4,15
2,68
4,40
2,39
1,96
11,30
2,71
14,08
71
46
75
41
34
193
46
241
81,8
5,85
100
is f. 3 mln.
b) Exclusief f. 2 mln. via het Provinciefonds ter bestrijding van de kosten van’periodieke
rapportage.
8) Idem, blz. 122
9) Idem, blz. 118.
10) Idem, blz. 145.
11) Idem, blz. 370.
459
Figuur 3. Verband tussen middelen per hoofd voor regionale
politiek en bevolkingsomvang per provincie
~egionalemiddelen
in gld.
~rhoofd
11
10
ZH
Bevolking
2
4
6
a
10
12
14
16
18
20
22
24
26
28
X 100.000
JO 32
Aan tabel 7 zijn een aantal interessante kanten. De eerste is
dat het totale bedrag op een zeer bepaalde manier varieert.
Het bestaat uit een basisbedrag van f. 3 mln. per provincie.
Dit bedrag is dus omgekeerd evenredig met de omvang van de
bevolking. Het variabele bedrag blijkt ongeveer lineair metde
bevolkingsomvang te stijgen. Het totale bedrag per hoofd
moet dus ook iets hyperboolachtigs opleveren. Dat is weergegeven in figuur 3 waar de getrokken lijn netjes alle punten
verbindt. Daardoor ontstaat een resultaat dat ook bekend is
uit de hulp aan ontwikkelingslanden. Hoe kleiner het land is,
des te meer hulp het ontvangt per hoofd van de bevolking.
Zeeland en Drenthe zitten daardoor uiterst comfortabel en de
vier grootste provincies (Gelderland, Noord-Brabant,
Noord-Holland en Zuid-Holland) uiterst oncomfortabel.
Dit is nog niet alles. Het Europese Fonds voor Regionale
Ontwikkeling is ook over de brug gekomen met f. 31,8 mln.
en men heeft dit bedrag bestemd voor het noorden des lands
en Limburg. Per hoofd van de bevolking gerekend resulteert
er dan uiteindelijk (laatste kolom) voor het noorden een
bedrag dat ca. 3,7 maal zo groot is als gemiddeld, voor
Limburg een bedrag 2,4 maal het gemiddelde en voor de drie
westelijke provincies (Zuid-Holland, Noord-Holland en
Utrecht te zamen) op 42% van het gemiddelde.
Dit deel van de nota, waarnaar alle regio’s in Nederland uit
hebben gekeken, valt niet serieus te nemen. De bestemming
van meer geld voor het noorden en Limburg is uiteraard
gerechtvaardigd, maar om de sterk verstedelijkte Randstad zo
karig te bedelen, lijkt niet in de lijn van de nota te liggen.
Wellicht is het stuk over de steden als het op financiële
consequenties aankomt toch niet zo serieus te nemen. De
beroering in het parlement lijkt wat voorbarig.
Nawoord
Regionaal beleid is moeilijk. Schrijver dezes beseft zeer wel
dat het een welhaast onmogelijke taak is gelden op een voor
een ieder aanvaardbare wijze over regio’s te verdelen. Niettemin blijft het feit dat de nota analytisch te zwak en te
fragmentarisch is om de toedeling van de gelden te verantwoorden. Deze is te veel uit delosse hand gebeurd. Bovendien
kan men zich afvragen ofhet beschikbare bedrag op zich wel
zoden aan de dijk kan zetten. De terminologie die wordt
gebruikt voor de indeling van het beleid komt ook niet tot
uitdrukking in zinvolle maatregelen per soort beleid. Het
getuigt wel van zin voor de werkelijkheid dat de nota de grote
steden expliciet heeft behandeld. Zij vormen het toekomstige
probleemgebied van Nederland en verdienen, naast Groningen en Limburg, meer aandacht dan zij tot dusver hebben
gekregen.
L. H. Klaassen