Fisconomie
ISMO 1985
Rapport over misbruik en oneigenlijk gebruik bij belastingen,
sociale verzekeringen en subsidies
DR. M.A. WISSELINK
Inleiding
In 1982 verscheen van de hand van de Interdepartementale Stuurgroep Misbruik en
Oneigenlijk gebruik bij belastingen, sociale verzekeringen en subsidies (ISMO) een
interim-rapport over de materie van de
fraude en het ongeoorloofd ontgaan inzake belastingen, sociale verzekeringen en
subsidies 1). Begin 1985 verscheen het zeer
omvangrijke definitieve rapport 2). Daarvan volgt hierna een korte schets, waarbij
ik me beperk tot enkele meer economische
aspecten, b.v. het deelrapport over de omvang van het z.g. zwarte circuit. Ook volgt
een opmerking over de keerzijde van de
medaille, nl. illegaal gedrag van overheidsambtenaren, geinduceerd door de eigenaardigheden van hun werkomstandigheden. Inmiddels is ook het regeringsstandpunt over de aanbevelingen van de ISMO
bekend geworden 3). De regering volgt niet
alle aangedragen suggesties.
Het hoofdrapport
De opbouw van het definitieve rapport is
als volgt. Na een algemene en samenvattende beschouwing, waarin reeds vooruitgelopen wordt op de conclusies, volgen:
kwalitatieve en kwantitatieve relevantie
van misbruik, de rol van de controle, de
readies van de overheid op misbruik (wettelijke voorzieningen, strafsancties), de rol
van de regelgeving, en bijzondere onderwerpen die uitgebreider in de deelrapporten worden behandeld. Ten slotte wordt
het z.g. oneigenlijke gebruik van de belastingwetgeving besproken.
Algemeen beeld
Als knelpunten bij de fraudeproblematiek worden o.a. genoemd: gebrek aan inzicht in omvang van misbruik, weinig
systematische bestrijding, onvoldoende terugkoppeling van uitvoeringservaringen
naar controle en regelgeving, en ook te weinig rekening houden met uitvoerbaarheid
van wetgeving. Enerzijds zou de controle
en de informatievoorziening moeten worden verbeterd en sancties aangescherpt,
anderzijds is te streven naar een klimaatESB 11-9-1985
verbetering tussen burgers en overheid,
waarbij het voor de burger duidelijker
wordt welke afwegingscriteria de overheid
bij fraudebestrijding hanteert en waarom.
In de complexe samenleving kan fraude
nooit geheel worden uitgeroeid. Toenemende overheidsbemoeienis roept meer
fraude op. Overheidsgezag functioneert
anders dan vroeger. Gedifferentieerde
fraudebestrijding is nodig. Tussen burger
(micro-niveau) en overheid (macro-niveau) is een meso-niveau nodig dat kan bemiddelen. Te denken valt aan belangengroeperingen en de media. Maatschappelijke opvattingen zouden strengere fraudebestrijding grotendeels steunen, inclusief
privacy-aantasting.
De ISMO baseert zich voor die conclusies op slechts een studie, nl. een WODConderzoek 4). Het getuigt naar mijn mening niet van wetenschappelijke zorgvuldigheid dat nu alle andere relevante literatuur op dit punt is overgeslagen. De kritiek
op dit aspect van het ISMO-rapport (en de
bijlagen) van Elffers en Hessing 5) is dan
ook niet mals. Zij betwijfelen sterk de effectiviteit van het door ISMO gebruikte
,,ouderwetse” afschrikkingsmodel. Echte
belangstelling voor de belastingbetaler als
individu en de verschillen tussen zijn mededelingen over al of niet illegaal gedrag en
— voor zover te traceren — werkelijk gedrag als belastingbetaler, zijn van een
groot belang. (Ik heb ditzelfde gebrek,
maar dan toegespitst op privacy en privacy-onderzoek, aan de orde gesteld in een
persoonlijke reactie op het ISMO-rapport
ten behoeve van de Tweede Kamer). Overigens wijst het hoofdrapport wel op voornoemde zwakheid van enquetes als methode van onderzoek (biz. 16, bovenaan).
ISMO onderscheidt de burgers in goedwillende belastingbetalers en malafide lieden.
De eerste categoric moet minder hard worden aangepakt dan de laatste.
Kwalitatieve economische aspecten
ISMO wil het verschijnsel bestrijden dat
bedrijven c.q. bedrijfstakken zich alleen
door fraude, als ,,overlevingssubsidie”,
kunnen staande houden, starters alleen via
misbruik hun aanvangsfinanciering kunnen betalen, of dat dusdoende ,,zwarte”
werkgelegenheid bestaat zonder adequate
arbeidsrechtelijke bescherming (geen ontslagbeveiliging). Kortom, het tegengaan
van fiscale concurrentievervalsing.
Branchedocumentatie is een belangrijk
middel tot fraudebestrijding. De FIOD en
andere fiscale diensten zijn hier al enkele
jaren mee bezig (voor details zie men annex
1 van het hoofdrapport, biz. 104).
ISMO wijst op een bekend invorderingsprobleem, nl. het herbergen van vermogen
in het buitenland (verijdelen van verhaalsmogelijkheid) zonder verdere technische
details te noemen. De regering 6) wijst in
dit verband op overleg op EG-niveau over
grensoverschrijdende executie.
Veel aandacht is vervolgens besteed aan
de z.g. beunhazen en ander misbruik bij
particuliere dienstverlening. Diensten worden door personen die fiscaal geen ondernemer zijn, verleend aan voornamelijk gezinshuishoudingen, maar ook wel kleine
zelfstandigen en beroepsbeoefenaren. Het
gaat om onderhouds- en reparatiewerk
(schilderen, witten, behangen, timmeren,
metselen, loodgieterswerk, tuinonderhoud, glazenwassen), lichaamsverzorging
(kappen, pedicure), huishoudelijke hulp,
kamerverhuur, prive-lessen enz. Veel concurrentie met gevestigde bedrijven treedt
op. Contante betaling is regel. Er is sprake
van een belangrijke sector van de informele economic. De klusjesman zou gemiddeld
slechts een derde in rekening brengen van
hetgeen door een bedrij f dat aan zij n wettelijke plichten voldoet, gefactureerd wordt.
Als maatregelen worden aanbevolen het
weer aftrekbaar maken voor de inkomstenbelasting van onderhoudskosten voor
de eigen woning e.d., de instelling van een
nieuwe controledienst. Gedacht wordt aan
een buitendienst met ongeveer 1.000-1.500
controleurs, gezien goede ervaring met een
dergelijk experiment in Engeland. Er
wordt de gedachte geopperd o.a. de bevoegdheid tot het aanhouden van personen
en het binnentreden van woningen uit te
breiden, hetgeen echter, zoals ISMO zegt,
een ..element van overkill” zou introduceren. Ten slotte noemt ISMO een vrijstelling van inkomsten uit bijverdiensten van
maximaal f. 3.000. Ook zouden de vestigingswetgeving en de juridische sancties tegen beunhazen moeten worden verscherpt.
1) Zie ESB van 15 September 1982, biz.
999-1002.
2) ISMO 1985, Rapport van de Interdepartementale Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk gebruik, zitting 1984-1985, 17 050, nr. 36.
3) Tweede Kamer, zitting 1984-1985, 17050, nr.
39.
4) A.C. Berghuis en M.M. Kommer, Opinies
over belastingontduiking, etc. WODC-reeks nr.
48, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1984. Dit is
overigens een samenvatting zonder, helaas, ver-
melding van de enquetevragen waarop hun conclusies zijn gebaseerd.
5) Drs. H. Elffers en dr. D. J. Hessing, De afwezige belastingbetaler en de idee-fixe van de afschrikking, Maandblad Belasting Beschouwingen, juli-augustus 1985, (ISMO-themanummer), biz. 182-186.
6) Zienoot 3, biz. 31.
907
omzet of primair inkomen is een vergroting van het zwarte circuit. Daarbij kunnen
Opdrachtgevers zouden verplicht moeten
De omvang van het misbruik kan in eer-
worden op hun aangifte de identiteit te ver-
ste aanleg slechts redelijk worden bena-
melden van personen die onderhoud of reparatie hebben gepleegd. Het bovenstaande wordt in bijlage D.4, deelrapport parti-
derd door de bestaande meetmethoden gezamenlijk aan te wenden, een collagemethode dus. Belangrijk zijn hierbij de methode van de z.g. belastingonderzoeken
(statistisch onderzoek naar boekenonderzoeken en corrigerende aanslagen inkomstenbelasting, vennootschapsbelasting of
BTW) en de z.g. discrepantiemethode (verschillen tussen nationale rekeningen en fiscale gegevens). De totale omvang van het
zwarte circuit is door ISMO geschat op circa f. 16 tot 21 mrd. over 1982-1983, als een
soort grootste gemene deler voor zowel fiscaliteit, sociale-verzekeringspremies en
subsidies. De hierbij door de (centrale)
overheid gederfde gelden zouden circa
f. 11 a 15 mrd. hebben bedragen. Nader
onderzoek, o.a. in de vorm van steekproeven inzake bepaalde inkomensbestanddelen, b.v. rente, wordt aanbevolen.
de onkosten, of andere aftrekposten, b.v.
met valse facturen op te voeren, of door
prive-uitgaven als zakelijke onkosten te
presenteren, of door aan personeel voordelen in natura toe te kennen. In de privesfeer ligt het niet aangeven van bankrente,
obligatierente, nevenverdiensten e.d.,
kortom van alle inkomensbestanddelen die
door het CBS tot het primair inkomen worden gerekend. Bij bestedingen kan een consument tot het zwarte circuit bijdragen
ties wel proeven met selectieve controle ge-
De regering 10) meent dat de overheid
door de koopprijs voor te zijner tijd door
nomen (biz. 43). Dit wijst op plannen voor
strengere controle van klusjeswerk.
Fraude met besloten vennootschappen
of andere rechtspersonen ten slotte is het
bij de opbouw van de verzorgingsstaat
,,haar hand overspeeld heeft” en beveelt
een ,,substantiate” verlaging van de collectieve druk aan. Bij het onderzoek dient in
eerste instantie te worden gedacht aan vergroting van inzicht op deelterreinen, naast,
overigens, verbetering van macro-economische onderzoeksmethoden.
de verkoper niet aan te geven omzet te voldoen. In de vermogenssfeer is ,,zwart”
culiere dienstverlening, uitgebreid toegelicht (biz. 341-350).
De regering wijst het weer aftrekbaar
maken van onderhoudskosten af 7). De
controleproblemen zouden veel groter
worden dan thans. Een veel hogere (bruto)
huurwaarde dan nu zou bij het inkomen
moeten worden geteld, hetgeen voor bezit-
ters van nieuwbouwwoningen een veel hogere belastingdruk zou betekenen. Voorts
wijst zij de vrijstelling van max. f. 3.000
voor neveninkomsten af, evenals de genoemde zwaardere fiscale informatieplicht. Ook wordt een speciale nieuwe con-
troledienst afgewezen als een te intensieve
bemoeienis met het dagelijks leven der burgers. Er worden echter op diverse inspec-
laatste meer economisch beschreven rap-
portgedeelte (biz. 42-42). In Bijlage C,
Rapport van de werkgroep rechtspersonen
(biz. 172-187), wordt zeer gedetailleerd ingegaan op kenmerken en werkwijze van
malafide bv’s. De ISMO beveelt niet aan
nog meer algemene wetgeving in te voeren,
naast de al bestaande anti-misbruikwetgeving (in het bijzonder de Wet ketenaan-
Het deelrapport over het zwarte circuit
Begrippen
sprakelijkheid), maar wil via een veel ver-
dergaande informatie-uitwisseling tussen
fiscus, sociale-verzekeringsorganen en Mi-
onbekende bankbiljetten. Betekenis b
wordt door ISMO gebruikt. Daartoe
In de merendeels economische literatuur
over het zwarte circuit is een soms verwarrende hoeveelheid van soms vage begrippen aanwezig. ISMO kiest een studieobject
dat zo nauw mogelijk aansluit bij fraude
bij belastingen enz. ISMO richt zich op het
geheel van die economische transacties
waarbij minstens een der partijen in strijd
handelt met de belastingwet of sociale premieheffing, alsmede het ten onrechte claimen van subsidies of uitkeringen krachtens
sociale verzekeringen. Al deze transacties
worden aangeduid als zwarte transacties.
Zwart geld wordt (zie hierboven) in meer
dan een betekenis gebruikt. Soms is het het
ontdoken belastingbedrag (belastingschuld), soms de heffingsgrondslag (het
verzwegen belastbaar inkomen), en ook
het aan de ogen van de fiscus onttrokken
vermogensbestanddeel (een bij de fiscus
onbekend banksaldo b.v.). ISMO kiest een
verzamelterm, nl. al het financiele gebeuren dat met misbruik van belastingen,
sociale verzekeringen en subsidies te maken heeft. Dit begrip valt samen met het
begrip zwart circuit. De economische
wordt een geheel eigen kringloopschema
kringloop (het circuit) wordt zoals gebrui-
gepresenteerd, waarvoor ik naar het rapport (biz. 19) en deelrapport bijlage 3 (biz.
259 e.v.) moet verwijzen. De term ,,circuit” in ,,zwart circuit” is gedeeltelijk onjuist omdat er veel lekken en bijvullingen
zijn; het is geen gesloten circuit. Vermoedelijk komen langere ketens van zwarte
transacties slechts sporadisch voor; deze
kelijk in de fasen onderscheiden van de inkomensvorming (bij de produktie), inkomensverdeling, consumptieve uitgaven,
vermogensvorming (besparingen), en de
nisterie van Justitie de fraudebestrijding
intensiveren. Voorts verwijs ik naar het instructieve en kritische artikel van Nobel
hierover 8). De regering volgt hier de door
ISMO gedane aanbevelingen wel 9).
Kwantitatief gedeelte
De ISMO wil het misbruik ook in macroeconomisch perspectief plaatsen. De om-
vang van de fraude dient te worden benaderd. Kringloopbegrippen van het CBS ten
behoeve van de opstelling van de nationale
rekeningen worden gebruikt. Het ,,zwarte
circuit” wordt globaal omschreven als de
fase van een kringloopgedeelte waarin misbruik plaatsvindt, in beginsel in de vorm
van verborgen transacties. ,,Zwart geld”
heeft diverse betekenissen: a. het omzetbedrag van verzwegen transacties; b. het
daarmee gevormde inkomen; c. het bedrag
aan ontdoken belasting, premies enz.; d.
hebben dan ook nog hoofdzakelijk betrek-
king op in- en verkoop van goederen en de
dienstensfeer.
908
investeringen. Tot het zwarte circuit beho-
ren alle zwarte transacties in de hierboven
aangeduide zin. De rest is het witte circuit.
Beschrijving
Niet in de boekhouding opnemen van
ook de inkopen horen. Fraude met inkomsten-, vennootschaps- en omzetbelasting is
het gevolg. Vaststelling van Internationale
verrekenprijzen (,,intercompany”-transacties) in strijd met het ,,arm’s length”beginsel kan tot winstverschuiving naar
een buitenlands concerndeel leiden (betalen zonder werkelijke tegenprestatie b.v.).
Fraude is ook mogelijk door niet bestaan-
vermogen voor de fiscus e.d. verborgen
vermogen, waaruit dan ook de inkomsten
zwart zullen zijn. Tussen witte en zwarte
kringloopgedeelten zijn vele, al dan niet
door het CBS geregistreerde, verbindingen
(betalingen en leveringen).
Annex 1 bij het onderhavige deelrapport
bevat een instructief schema dat de overlappingen van geregistreerde (officiele) en
ongeregistreerde economic, en witte en
zwarte circuitgedeelten, helder weergeeft
(biz. 323). In samenhang hiermee zie men
de factoren van voornoemd schema zoals
weergegeven in tabel 1 (biz. 268-269), en
een schema dat verstrengelingen tussen
witte en zwarte circuits (kringloopgedeelten) weergeeft (biz. 270-272). Een belangrijke constatering is dat de hierna te noemen methoden om de omvang van fraude
(misbruik) te meten van verschillende
grootheden uitgaan. Sommige noemen alleen cijfers over zwarte produktie (omzet),
andere letten ook op verdeling van primair
inkomen e.d.
Door de eigen informatieactiviteiten van
het CBS (enquetes, directe waarnemingen,
schattingen) omvatten CBS-cijfers ook een
zeker deel van het zwarte circuit. Analoog
hieraan is een bepaald gedeelte van de niet
geregistreerde economic wit (doe-het-zelfactiviteiten, burenhulp, sommige vriendendiensten). Ook het onderscheid tussen
monetair en niet-monetair (in natura) vallen niet altijd samen met dat tussen wit en
zwart, en omgekeerd (men zie biz. 272276).
Bezorgdheid wordt geuit over de toename van het doe-het-zelf-werk uit kosten- en
belastingbesparingsoogpunt. Naar mijn
inzicht van tweee’n een: of men schroeft
staatstaken en belastingdruk terug, of men
7) Idem, biz. 34-38.
8) Dr. N. Nobel, Big Brother ISMO en de risicoBV’s, Maandblad Belasting Beschouwingen,
juli-augustus 1985 (ISMO-themanummer), biz.
193-196.
9) Zie noot 3, biz. 39-40.
10) Idem, biz. 3 en 4; biz. 8.
accepteert dit als een der natuurlijke grenzen van belastingheffing.
Sommige (de meeste) delen van de illegale economic (criminele opbrengsten) zijn
tevens relevant voor de meting van het
zwarte circuit. Hierbij horen ook vermindering van bedrijfswinst door diefstal, verduistering in dienstbetrekking e.d. Inzake
het vorenstaande zijn er soms belangrijke
verschillen tussen fiscale en CBS-gegevens
(biz. 276-278). Ik verwijs voorts naar het
themanummer van ESB van 26 december
1984 over illegale eocnomie. Rond 1983
wordt de instroom vanuit de criminele sector in het zwarte circuit geschat op 1 !/2 a
2!/2 % van het nationale inkomen, waarvan
circa drie kwart (!) voor rekening komt van
de drugshandel.
vuldig”). Dat doet op het eerste gezicht
ren en corrupte drugshandelaren e.d. en
wat vreemd aan, maar onderaan biz. 291
onthult het Ministerie – bij monde van de
ISMO – de ware beweegreden: ,,De ra-
bouwbedrijven enz. die overheidsopdrach-
ming van Sleurink dient echter niet zozeer
op zijn technische merites te worden beoordeeld, maar moet meer, zoals Frey en
Pommerehne (twee Zwitserse onderzoekers) dat formuleren, gezien worden als
,,uitlokking” plaats door bedoelde vormen van bedrijvigheid.
De auteurs gebruiken elementen van de
theorie over monopolistische marktstruc-
turen (die dus geen markten in eigenlijke
zin meer zijn) om uit te leggen dat er
een poging om het publiek, maar ook de
,,koop” plaatsvindt door corrupte bedrij-
politici ervan te doordringen, dat het fenomeen bestaat en niet langer kan worden genegeerd”. Hier wordt dus de doelstelling
overheidspropaganda op naar mijn mening wat bedenkelijke wijze vermengd met
de toch enigszins haaks daarop staande
doelstelling van in beginsel onafhankelijke
journalistiek en wetenschapsbeoefening.
ven, of onderwereld, van eigendomsrechten van corrupte ambtenaren die monopolist zijn in hun feitelijke situatie van gezagsuitoefening. Zij verkopen de mogelijkheid tot illegale produktie of handel tegen steekpenningen of omkoopgeld. Die
markt kent geen vrije toegang en informatie voor de niet-geselecteerde ondernemers. Een recent voorbeeld is het Penta-
Het grootste deel van het onderhavige
Sociaal-economische context:
heffingsweerstand
ten willen verkrijgen. Merendeels vindt
deelrapport is gewijd aan een technisch
diepgaande en naar mijn mening zeer
deskundige analyse van werking en resultaat van de voormelde onderzoeksmethoden. Dit laat zich zonder daaraan grote afbreuk te doen niet in een paar bladzijden
samenvatten, reden waarom ik ernaar verwijs (biz. 290-320), alsmede naar in het bij-
gon: de eigen opsporingsdienst van het
ren voor heffingsweerstand werden onder-
zonder de pre-adviezen 1984 van de Vereniging voor de Staathuishoudkunde.
zocht. Het is niet doenlijk dit hier weer te
geven; ik verwijs naar de biz. 278-279 van
Illegaal gedrag van ambtenaren
Amerikaanse Ministerie van Defensie
haalde 17.000 fraudegevallen boven water
in circa 2 ‘/i jaar (niet alleen General Dynamics). De auteurs gaan zover dat ze stellen
dat zwarte markten deels corrupte ambtenaren nodig hebben om te kunnen bestaan,
een gegeven dat ISMO buiten beschouwing
laat.
Zij hanteren als afwegingsmaatstaven
voor een ambtenaar die voornemens is illegaal te handelen, dezelfde factoren als
interessante beschrijving van verschillen
tussen sectoren en branches ten aanzien
van heffingsweerstand (biz. 280-287).
Bestudering van frauduleus gedrag van
burgers en bedrijven inzake belastingen
enz. dient naar mijn mening als tegenhanger ook de wetmatigheden van illegaliteit
bruikt: verwacht rendement, pakkans en
hoogte van (straf)sancties. Het eerste, de
,,pay-off”, kan zeer verleidelijk zijn voor
een ambtenaar in relatief lage rang met di-
Ramingsmethoden
van overheidswege (corruptie bij ambtena-
to salaris. De pakkans, voorts, wordt klein
Men kan directe en indirecte methoden
onderscheiden. Directe zijn feitelijke,
ren) te omvatten. Men komt veelal dezelfde factoren tegen die frauduleus gedrag
kunnen induceren. Er is wel reeds politico-
geacht. Burgers en persmedia hebben weinig mogelijkheden om achter de feiten te
komen, uitzonderingen daargelaten (,,lek-
logische literatuur over corruptie van politici en/of ambtsdragers, maar specifiek
onderzoek naar economische prikkels voor
ambtenaren om de staat financieel te bedriegen is er niet of nauwelijks, althans
niet in het Nederlandse taalgebied. In de
Amerikaanse literatuur trof ik een onderzoek als bedoeld wel aan, dat in beginsel
mede belastingambtenaren in de beschouwing betrekt 12). De auteurs noemen in
hun inleiding de bekende en gangbare prikkels voor belastingfraude enz. en vragen
zich vervolgens af: ,,Do regulators and tax
collectors also face incentives to engage in
illegal activities? If so, what influences the
strength of these incentives? Is political
corruption likely to be caused by the same
factors that encourage corruption in the
private sector?” Zij gieten hun onderzoek
in een model van een z.g. ..property rights
perspective”: ambtenaren beschikken
voortdurend over eigendoms- en andere
beheersrechten (vergunningen uitdelen of
afwijzen; wijzigingen daarin, of het afnemen van eigendom b.v. door belastingheffing).
Een belangrijke bevinding uit hun onderzoek is een positieve relatie tussen een
grote mate van ,,discretionary control”,
wat ik vertaal met beleidsvrijheid, en geneigdheid om via samenspanning met derden, merendeels ondernemers, gelden of
goederen aan de overheid te onttrekken.
Het duidelijkste manifesteert dit zich bij
samenspanning tussn corrupte ambtena-
kende” ambtenaren); collega’s-ambtenaren of ook directe chefs zijn geneigd corruptie in eigen gelederen te verdoezelen,
iets wat voor elke bureaucratische organi-
Besproken wordt de meer economische
literatuur, die uitgaat van de rationeel handelende burger die kosten (pakkans e.d.)
afweegt tegen baten (fraude-opbrengst),
en de meer sociologische/sociaalpsychologische literatuur, waarin ook andere facto-
het deelrapport. Hetzelfde geldt voor de
meer subjectieve, waarnemingen van amb-
tenaren of anderen (de ,,impressionistische” methode) en enquetes of opsporingsacties (van fiscus of CBS). Indirect
zijn er meer: ten eerste de z.g. discrepantiemethode, de vergelijking tussen Nationale
Rekeningen (CBS) en fiscale gegevens;
voorts methoden die de arbeidsmarkt analyseren (verschillen tussen officiele en feitelijke participatie aan het arbeidsproces)
en methoden die monetair van aard zijn.
Daarvan onderscheidt ISMO er drie:
– onderzoek naar samenstelling bankbil-
jettenvoorraad;
– onderzoek van verhouding girale en
chartale geldhoeveelheid;
–
de transactiemethode, die let op de verhouding tussen nationaal inkomen en
omvang van het betalingsverkeer.
Ten slotte is er een methode die relaties
legt tussen de omvang van misbruik en f actoren als belastingdruk, mate van over-
heidsingrijpen in het economisch proces en
ontwikkelingen op de arbeidsmarkt.
De journalist Sleurink, indertijd door
het Ministerie van Financien in de arm genomen om het ISMO-interimrapport pu-
bliciteit te geven, deed enkele ,,wild guesses” over de fraude-omvang in Nederland
11). Die zou omstreeks 1981 ongeveer f. 15
mrd. aan gederfde belastingen en premies
zijn geweest. Het onderhavige (definitieve)
ISMO-rapport bekritiseert een en ander
nogal hevig (,,discutabel”, ,,weinig zorgESB 11-9-1985
ISMO voor de belastingfraudeur e.d. ge-
satie geldt; en, ten slotte, speciale controleorganen zoals rekenkamers en parlement
geven weinig prioriteit aan corruptiebestrijding. Wat de strafsancties betreft,
menen de auteurs slechts milde bestraffing
van berechte gevallen te kunnen vaststellen.
De auteurs concluderen in hoofdzaak als
volgt. Toename van overheidsbemoeienis
leidt onvermijdelijk tot meer macht door
middel van grotere beleidsvrijheid (manoeuvreerruimte) voor ambtenaren die iets
te vergeven hebben. Zij bevelen wetgeving
aan die minder ruimte laat voor het zelf invullen van wettelijke criteria. De kans
daarop achten ze niet groot. Ten tweede
voorzien zij ,,reduced monitoring” van
overheidscorruptie; juist door het steeds
omvangrijker en ingewikkelder worden
van de wetgeving, incl. belastingwetgeving, wordt toezicht op de uitvoering moei-
11) H. Sleurink, Hoefraudedesamenleving bedreigt: het ISMO-rapport, Gouda Quint BV,
Arnhem, 1982.
12) B.L. Benson en J. Baden, The political economy of governmental corruption: the logic of
underground government, Journal of Legal Studies, juni 1985, biz. 391-410.
909
lijker. Hetzelfde geldt voor de (geringer
BTW te hebben doen toekomen aan der-
wordende) kans op ontdekking. Een meer
den in samenspanning met hen. Ook zijn
economisch-theoretische conclusie is dat
volgens hen monopoliesituaties bij corruptie zullen afnemen door de toename en
spreiding van overheidsbevoegdheden tot
allocatie van rechten. Sterker nog, en deels
in tegenspraak met het voorafgaande: als
er meer toezicht, controle, en repressie zou
enkele jaren geleden enkele ambtenaren
van de douane en accijnzen gearresteerd
die voor zich zelf in of ook uit te voeren
goederen verkochten, hetgeen nog tot
strafrechtelijke en fiscale jurisprudentie
heeft geleid.
zijn, zou desondanks corruptie waarschijnlijk niet afnemen, ja zelfs institutioneel worden of zijn, gelet op de ervaringen
in sommige ontwikkelingslanden met militaire dictaturen en in het Oostblok.
De auteurs spreken nergens expliciet
over corruptie door belastingambtenaren
of die van de sociale-verzekeringsorganen.
Toch kunnen hun gedachten en bevindingen ook stof tot overdenking geven op
ISMO-gebied, b.v. voor een vervolgstudie.
Ook Nederlandse belastingambtenaren bezwijken wel eens voor de verleiding, ik wijs
op persberichten (o.a. NRC Handelsblad,
7-8-1985) over een Rotterdamse omzetbelastingambtenaar die ervan wordt verdacht — kennelijk niet handig genoeg —
via de computer valselijk restitutie van
Slotopmerkingen
Het (definitieve) ISMO-rapport (en bijlagen vooral) is een belangrijk werkstuk.
Het vorenstaande kon daarvan slechts een
enkel (meer fiscaal-economisch) aspect be-
lichten. Het rapport zal zeker – dit begint
reeds – een aanzet geven tot inspanningen
voor een eenvoudiger fiscale wetgeving,
maar ook – ten dele wellicht contraproduktief – tot meer controle en repressie.
Opnieuw een spiraal van anti-ontgaanswetgeving, heffingsweerstand, belastingvlucht e.d.?
M.A. Wisselink