Overheid en markt in het
maatschappelijk debat
R. de Klerk en F. van der Ploeg*
D
e overheid is nietpopulair onder economen. In de voorstellen van het Nationaal
economiedebat over de rol van de overheid en de werking van hetpolitieke
bedrijfstaan terugdringing, vermindering en verlaging centraal. Dat de
economische theorie ook motieven levert waarom overheidsingrijpen in markten
gerechtvaardigd kan zijn, klinkt in de voorstellen nauwelijks door. Deze motieven
zijn van belang vooreen evenwichtige beoordeling van de vraag in welke gevalien
overheidsingrijpen in de marktwerking wenselijk of noodzakelijk is.
“Een duur, log en te omvangrijk apparaat dat slechts
zeer gedeeltelijk in behoeften voorziet en dat remmend werkt op de (rest van de) economic.” Dat is
zo ongeveer de grootste gemene deler van de opvattingen van economen, zoals die uit het Nationale
economiedebat naar voren komen. Overheidsingrijpen lijkt door economen intui’tief en rationeel vrij
onmiddellijk in verband te worden gebracht met het
gevaar van technische en economische “inefficiencies’. Deze negatieve houding hangt waarschijnlijk
voor een deel samen met de logica van de economische discipline: de economic is in hoge mate een ‘liberale’ wetenschap en economen vinden dat via de
gedecentraliseerde werking van de markt in het algemeen beter op de behoeften van de burger kan
worden ingespeeld dan door ambtenaren op een ministerie. Het is immers bijna onmogelijk voor politici
en ambtenaren om te bepalen wat precies de behoeften zijn van individuele burgers.
In dit artikel geven wij een persoonlijk commentaar
op (een selectie uit) de ideeen zoals die in het Nationale economiedebat naar voren zijn gebracht. Om
het betoog enige structuur te geven, knopen wij aan
bij in de literatuur genoemde motieven om overheidsoptreden te rechtvaardigen. Na de bespreking
van deze motieven gaan wij wat nader in op een
aantal voorstellen die op het terrein van de organisatie van de overheid gedaan zijn.
Economic en overheid
De economische theorie heeft een reeks argumenten opgeleverd waarom ‘terugdringing’ van de overheidssector noodzakelijk is. Deze argumenten lopen
uiteen van een te ver opgerekt aandeel van de collectieve sector in het nationaal produkt (fnuikend
voor winstaandeel, investeringen en werkgelegenheid), via een te hoge bruto loonstijging (als oorzaak van structurele werkloosheid) en een omvangrijke overheidssector (als bron van inflatie en als
bron van werkloosheid op de lange termijn zoals in
de oude marxistische studies en de nieuwe studies
over de ‘battle of the mark-ups’1) tot de negatieve
ESB 18-3-1992
gevolgen van een te hoog financieringstekort. In
overeenstemming daarmee pleiten Nederlandse economen blijkens de uitkomsten van het Economiedebat in overgrote meerderheid voor minder overheidsbemoeienis, minder ministeries en een betere
managementkwaliteit binnen het overheidsapparaat.
De economische theorie biedt echter ook argumenten om overheidsoptreden te rechtvaardigen. Overheidsingrijpen – hetzij via de prijsvorming, hetzij via
ver- of geboden – is wenselijk of noodzakelijk op
grond van (1) rechtvaardigheidsoverwegingen, (2)
collectieve goederen, (3) ontbrekende markten en
externe effecten en (4) marktbelemmeringen.
Op dit ogenblik zijn er drie factoren die in sterke
mate bepalend geacht kunnen worden voor de visie
van economen op het functioneren van de overheid. In de eerste plaats noopt Europa 1992 tot een
herbezinning op de rol van de overheid in het economische proces. In de tweede plaats gaat het milieuvraagstuk gepaard met, soms emotioneel geladen, opvattingen over overheidsingrijpen. En ten
slotte speelt natuurlijk het probleem van de inactiviteit en de WAO. Ondanks, of misschien wel dank
zij, deze ontwikkelingen verwachten de deelnemers
aan het economiedebat in de huidige economische
en sociale situatie, van de overheid niet veel goeds.
Rechtvaardigheidsoverwegingen
In welke mate moet de overheid ingrijpen in het
economische proces? Laten we om te beginnen uitgaan van een denkbeeldige samenleving waarin een
perfect werkend marktmechanisme is gerealiseerd,
in de zin dat er voor alle tegenwoordige en toekomstige goederen markten bestaan en dat alle externe
effecten afwezig of volledig geinternaliseerd zijn.
Ook in deze (in ieder geval voor economen) ideale
wereld kan er een rol voor de overheid zijn wegge* De auteurs zijn universitair decent resp. hoogleraar macro-economie aan de Universteit van Amsterdam.
1. Zie R. Layard, S. Nickell en R. Jackman, Unemployment,
Oxford, 1991.
legd als de uitkomsten niet stroken met de gehanteerde (niet-economische) doelstellingen van het beleid. De uitkomsten van de ongebreidelde marktwerking kunnen strijdig zijn met in de samenleving
heersende rechtvaardigheidsbeginselen en dus politick onaanvaardbaar zijn.
Herverdelen van inkomens moet in de praktijk gebeuren met behulp van verstorende belastingen en
subsidies. Maar hoge belastingen op arbeid, de wig,
en hoge uitkeringen verminderen de prikkel om aan
de slag te gaan en veroorzaken dus (vrijwillige)
werkloosheid en inactiviteit. Herverdelen van inko-
men gaat dus bijna altijd ten koste van de werkgelegenheid en het totale nationale inkomen. Dit is precies wat economen bedoelen met het spanningsveld
tussen enerzijds een rechtvaardige inkomensverdeling en anderzijds een efficiente werking van het
marktmechanisme. Er hangt dus een prijskaartje aan
het principe van een rechtvaardige inkomensverdeling. Linkse politici zullen eerder bereid zijn die
prijs te betalen dan rechtse politici. Echter, zelfs link-
se politici zullen zich moeten afvragen wat de meest
efficiente manier is om hun principe te verwezenlijken. Als hoge belastingtarieven voor de hogere inkomens leiden tot de vlucht van talent en vermogen
naar het buitenland en onze concurrentiepositie op
de Europese markt verslechteren, is het wellicht be-
ter die tarieven te verlagen en meer aandacht te be-
NATIONAAL
ECONOMIE
DEBAT
In de tweede fase van het nationaal economiedebat zijn circa 600 ideeen ingestuurd die mogelijkerwijs kunnen bijdragen aan het verminderen
van knelpunten in de Nederlandse economic.
Een selectie van deze voorstellen wordt besproken in een reeks van zeven ESB-artikelen. Deze
week het derde artikel, dat handelt over voorstel-
len op het terrein van overheid en politick. Eerder verschenen:
– J. Hartog en J.J.M. Theeuwes, Arbeid en arbeidsmarkt (4 maart 1992).
– C.G. Koedijk en C.J.M. Kool, Kapitaalmarkt
zonder knelpunten? (11 maart 1992).
met name worden genoemd. Misschien wel meer
dan ooit ligt er een belangrijke overheidstaak op het
specifieke terrein van scholing en training. Recente
feitelijke ontwikkelingen en de theoretische verwer-
steden aan minder mobiele factoren, bij voorbeeld
king daarvan in theorieen over werkloosheid, eco-
in de vorm van individuele huursubsidie. Het vaststellen van de effecten van overheidsingrijpen (en
dus van het prijskaartje daarvan) is natuurlijk een
nomische groei en technologische ontwikkeling
hebben het tweezijdige belang (voor het individu
en voor de maatschappij als geheel) van goed onderwijs, met name lager en technisch onderwijs, aangetoond. Het is triest dat met name op het onderwijs
bezuinigd moest worden. Het gevolg is wachtrijen
voor taalonderwijs aan allochtonen en uiteindelijk
minder actieven en produktieven in onze samenleving. Maar ook dit argument breekt niet door de
muur van de op terugdringing en stroomlijning gerichte opvattingen van Nederlandse economen.
empirische kwestie.
Eigenlijk is het opvallend dat dit soort argumenten
in de voorstellen van het Nationale economiedebat
nauwelijks spontaan ter sprake komen. Het voorstel
om het tijdspatroon van het inkomen te corrigeren
zodat een maximum wordt bereikt rond de veertigja-
rige leeftijd, ligt qua filosofie een beetje in het verlengde van deze opvatting in de zin dat de uitkomst
van het marktmechanisme wordt gecorrigeerd op
Hooguit opent het voorstel om de burgers voor de
grond van niet-economische overwegingen. Misschien is ook de suggestie om de ontwikkelingshulp
aan het voormalige Oostblok te intensiveren in deze
termen te analyseren. De beste vorm van ontwikkelingshulp lijkt om onze grenzen te openen voor produkten uit Oost-Europa, maar dat zal voorlopig
stranden op een gigantische lobby van de Europese
helft van hun belastingsom de bestemming te laten
vastleggen op zeer indirecte wijze een mogelijkheid: mondige en rationele burgers zouden een
groot deel van hun belastinggeld naar onderwijs
doorschuiven. Ook lijkt de Nederlandse burger best
bereid om te betalen voor een goede gezondheidszorg en bij voorbeeld niet de weg van een ministel-
boeren.
sel op te willen. Het is echter de vraag of deze mis-
Collectieve goederen
die hierboven werd verondersteld, behoeft een
schien wel ijdele hoop een dergelijke
bureaucratische, en het totale failliet van de parlementaire democratic implicerende, institutionele
hervorming wettigt. Vergelijkbare potentiele voorde-
tweede correctie: de overheid dient op te treden in
len en bezwaren heeft het voorstel tot het houden
het geval van collectieve goederen. Het probleem is
dat alle burgers te zamen een belang hebben bij een
adequate voorziening van collectieve goederen,
maar dat er als alles aan de markt wordt overgelaten, te weinig van komen. Niemand heeft zin te betalen voor collectieve goederen, omdat alle anderen
van referenda over maatregelen met belangrijke sociaal/economische gevolgen.
Met betrekking tot de voorziening van collectieve
De sociale markteconomie, ook in de ideale vorm
in de maatschappij ook baat hebben bij dergelijke
goederen.
Het ‘collectieve goederen’-argument pro overheidsingrijpen heeft uiteraard een oude traditie en werd
goederen is het nog nuttig crop te wijzen dat de
meeste subsidies en collectieve goederen meer ten
bate van de midden- en hoge inkomens dan van de
lage inkomens komen. Er blijkt zich dus ook een
‘equity’-probleem voor te doen bij de voorziening
van collectieve goederen. Een interessant voorbeeld
zijn subsidies voor de beeldende kunst. Vroeger wer-
al geformuleerd door de grondleggers van onze we-
den subsidies direct aan de kunstenaar zelf gege-
tenschap. Onder de klassieke voorbeelden van collectieve goederen mag er in de huidige tijd wel een
ven. Hoewel er op deze manier enkele prachtige Appels zijn verworven, hangen de kelders van
gemeenten vol met kunst die men zelfs niet gratis
en het opdelen van markten. Het moge duidelijk
aan de muur wil hangen. De overheid besefte dat
zijn dat de consument de sigaar is. Hier ligt een
het beter is de subsidies direct aan de consument
noodzaak tot overheidsingrijpen dat eigenlijk nummer een op het verlanglijstje van iedere econoom
zou moeten staan. Merkwaardig genoeg is hierover
van kunst te geven, omdat alleen de consument kan
bepalen wat goede of slechte kunst is. Uiteindelijk
krijgen indirect de ‘goede’ kunstenaars subsidie en
de ‘slechte’ kunstenaars vallen uit de markt. Interessant is echter dat de huidige rentegiften van de overheid aan de consument bij aankopen tot 10.000 gulden voornamelijk de yuppie bevoordelen. lets
dergelijks komt voor bij ontwikkelingshulp waar
straatarme derde-wereldburgers geholpen worden
door zwaar overbetaalde experts uit het Westen.
Een rechtvaardigere inkomensverdeling hoeft dus
niet altijd gepaard te gaan met een gelijkere inkomensverdeling.
weinig terug te vinden in het Nationale Economiedebat.
Overheidsingrijpen hier betekent immers meer en
niet minder markt. Dit beleid heeft geen hoge prijs,
maar leidt tot lagere prijzen en een grotere varieteit
van produkten. Beide verhogen de welvaart. Het
willen realiseren van lagere prijzen zonder bereid-
heid om de kartelvorming te doorbreken is wel zeer
moeilijk, zoals staatssecretaris Simons ten aanzien
van de ziektekostenverzekeraars heeft gemerkt. Het
Het wordt tijd om de ideale markteconomie te verlaten. Niet omdat het er niet prettig toeven is, maar
simpelweg omdat deze nooit bestaan heeft, bestaat,
grote aantal voorstellen voor herstructurering van
het politieke bedrijf2 heeft voor economen kennelijk geen verlengstuk in het particuliere bedrijf. Wel
worden er voorstellen gedaan waarbij beide sectoren elkaar raken . Wat men ook verder van deze
voorstellen op zichzelf denkt, in ieder geval geldt
of zal bestaan. Er kleven altijd wel tekortkomingen
dat het welslagen van dergelijke constructies mede
aan het feitelijk functionerende marktmechanisme.
Zo is er geen complect stelsel van dag- en termijnmarkten. Een belangrijke noodzaak tot overheidsin-
afhankelijk is van het doorbreken van kartels en gevestigde deelbelangen. Dit brengt ons weer terug in
het politieke bedrijf. Weliswaar is het begrip kartelvorming misschien niet strikt van toepassing, maar
Ontbrekende markten en externe effecten
grijpen vloeit dan ook voort uit het ontbreken van
markten. Hierbij kunnen externe effecten gezien
worden als een speciaal geval van ontbrekende
markten. De overheid kan dit manco repareren door
de verschillende ministeries zijn wel knooppunten
van deelbelangen. Dit is in veel grotere mate een
het introduceren van die markten. Het optreden van
dan kartelvorming op de particuliere markt, en dat
externe effecten is een specifiek geval van ontbrekende markten en vervuiling en congestie zijn de
levert een aantal nuttige suggesties op. Herverkaveling van het Ministerie van Landbouw, Visserij en
belangrijkste voorbeelden daarvan. De marktconforvan emissies enzovoort (op een niveau verenigbaar
Natuurbeheer lijkt welhaast onontkoombaar om het
ver doorgevreten lobbyisme op die terreinen te
doorbreken, hoewel nog niet onmiddellijk duidelijk
met duurzame ontwikkeling) en het uitgeven van
verhandelbare emissierechten waaruit prijsvorming
resulteert. De markt is een veel betere verwerker
is welke de beste uitweg vormt.
Ook het voorstel voor een door de oppositie te bezetten ‘Ministerie van Bezuiniging’ en het pleidooi
van de gigantische hoeveelheid informatie dan de
voor invoering van een gematigd districtenstelsel
overheid. Dit pleit voor verhandelbare emissierechten in plaats van Pigoviaanse milieuheffingen.
om aan niet-belangengroepen gebonden kandidaatparlementariers een grotere kans op verkiezing te
geven, wijzen op de wens om de kartelvorming in
het politieke domein een halt toe te roepen.
me oplossing hier is het vastleggen van het niveau
Zo ook is Keynesiaanse werkloosheid het resultaat
van een coordinatiefout: ondernemers zouden wel
meer arbeiders in dienst willen nemen, als andere
doom in het oog van de Nederlandse economen
bedrijven dat ook zouden doen, want alleen dan
Financieel beheer
kunnen ze er zeker van zijn dat de extra arbeiders
hun koopkracht ook zullen benutten om hun produkten te kopen. De macro-economische vraag naar
goederen is echter te gering, want ondernemers zitten vast in een ‘prisoner’s dilemma’. Immers, elk individueel bedrijf heeft er een belang bij af te wijken
van een gecoordineerde vraagverhoging. Hier kan
alleen de overheid uitkomst brengen via bij voorbeeld een verhoogd produktieniveau van collectie-
Los van de vraag of een goed of dienst beter door
de overheid of door de markt kan worden verstrekt,
ve goederen.
geldt dat de overheid natuurlijk borg dient te staan
voor een solide beheer van de overheidsfinancien.
Dit betekent niet dat de overheid zichzelf moet laten vastprikken op normen voor het financieringstekort of voor het financieringstekort of de staatsschuld als percentage van het nationale inkomen.
Dergelijke normen werken zeer pro-cyclisch en
gaan ten koste van de overheidsinvesteringen. Een
Ten aanzien van deze problemen zijn er onder de
deeelnemers van het Nationale economiedebat zelfs
geen indirecte aanwijzingen dat er hartstochtelijk ge-
koesterde verlangens bestaan.
Marktbelemmeringen
Nog verder verwijderd van het ideale marktsysteem
raken we als we ons realiseren dat zelfs de aanwezige markten niet echt perfect werken. Met name in
Nederland impliceert kartelvorming het einde van
de onbelemmerde werking van het marktmechanisme. Nederland is een paradijs voor prijsafspraken
ESB 18-3-1992
2. Voorstellen tot vermindering van het aantal ministeries
en directoraten; tot het in het leven roepen van een Ministerie van Bezuiniging, te bezetten door de oppositie; tot beeindiging van de mogelijke combinatie minister van Finan-
cien/partijleider; tot decentralisatie van beleid; en tot bevordering van projectmatig werken door het instellen van
interdepartementale projectgroepen.
3. Deze lopen uiteen van pleidooien om de uitvoering van
overheidsbeleid op contractbasis uit te besteden, voorstel-
len om de sociale partners meer beleidsverantwoordelijkheid te geven, en voorstellen tot joint ventures tussen overheid en bedrijven.
‘gulden financieringsregel’ – hef belastingen voor
consumptieve uitgaven en leen voor investeringen
met een marktrendement – geeft investeringen een
kans, maar is nog steeds zeer pro-cyclisch. Veel beter is het te vertrouwen op de neoklassieke theorie
van ‘tax smoothing’ ofwel belastingsmeren. Dit
betekent dat de overheid leent voor tijdelijke verho-
gingen in uitgaven en belastingen heft voor permanente verhogingen en uitgaven. Alleen dan minimaliseert de overheid de intertemporele verstoringen
van belastingheffing. Dit gaat verder dan de gulden
financieringsregel. De overheid kan namelijk ten tijde van een recessie de schuld wat laten oplopen.
De keerzijde van de medaille is natuurlijk dat wanneer de economic weer opleeft, de overheid de opgebouwde schuld moet aflossen en sparen voor
slechte tijden in de toekomst. Gek genoeg is deze uiterst neoklassieke visie op de overheidsfinancien
niet te onderscheiden van de Keynesiaanse visie.
Helaas brengt de overheid er in de praktijk bitter
weinig van terecht; overheidsinvesteringen in het
nationale inkomen zijn de laatste decennia gehalveerd en uitgerekend midden in een recessie die
wordt veroorzaakt door een gebrek aan vraag moet
de overheid bezuinigen om in zich in het zelf opgelegde keurslijf te wringen.
Het is veel beter als de overheid zichzelf normen
stelt voor het netto vermogen – produktief kapitaal
minus schuld – in plaats van voor de schuld of het
tekort. Dan was het netto vemogen van de overheid
wellicht niet verjubeld geweest. Wat dat betreft is
het triest dat men in Maastricht normen van 3% voor
het tekort en 60% voor de schuld heeft afgesproken.
Zolang de normen voor de overheid iiiet veranderen moet er gezocht worden naar ‘second best’-alternatieven. Hierbij kan men denken aan het invoeren
van een aparte kapitaaldienst. Ook kan men denken
aan een kernkabinet waar de minister-president en
de minister van Financien een veto kunnen uitoefenen over de eisen van de vele uitgavenministers.
Wellicht is het huidige kabinet onder leiding van
Lubbers en Kok een de facto kernkabinet
Overheidsdienstverlening
Gebrek aan economische efficiency lijkt het in het
afgelopen decennium te hebben gewonnen van gebrek aan technische efficiency (de spreekwoordelijke luie ambtenaar), al komt die op een of andere
gievorming en evaluatie, en de uitvoering op con-
tractbasis uit te voeren (denk aan vuilnisophaal).
Voor een aantal taken lijkt deze suggestie zeker
voor uitwerking vatbaar; op marktprijzen reagerende generaals, politiefunctionarissen en rechters lij-
ken echter niet zo’n gelukkig idee. Vergelijkbare
voor- en nadelen hangen samen met het voorstel
om ‘joint ventures’ van overheid en bedrijfsleven in
het leven te roepen. Het is wel zaak om een grotere
mate van marktwerking bij de uitvoering van over-
heidsbeleid met zorg te implementeren. Elke maatregel in deze richting die wordt ingegeven door financiele overwegingen is per definitie ongewenst.
Slechts efficiency-overwegingen kunnen een besluit
hiertoe wettigen.
Voorbereiding van het economisch beleid
De institutionele structuur waarbinnen het economische beleid in Nederland wordt voorbereid is in essentie nog steeds die van de late jaren veertig. Het
is waarschijnlijk dan ook niet toevallig dat pleidooi-
en voor het afschaffen van de WAO en van de Sociaal-Economische Raad samenvallen. Beide zijn typerend voor de Nederlandse institutionele structuur
zoals die na de tweede wereldoorlog tot stand
kwam: een sterk ontwikkelde welvaartsstaat en gei’nstitutionaliseerd tripartite overleg als belangrijk onderdeel van de besluitvormingsprocedure. Afschaffing van dit laatste, enigszins vermolmde, element
lijkt zo langzamerhand opportuun. Niet zozeer omdat de regering in aanwezigheid van de SER niet
zou regeren (zoals in een der voorstellen naar voren
komt), of dat de verantwoordelijkheid voor macroeconomische resultaten per se meer naar sociale
partners moet worden verschoven als wel omdat de
specifieke combinatie van overlegstructuur en loonvorming in Nederland volgens internationaal onderzoek tot achterblijvende macro-economische prestaties leidt.
Dat in het debat over de Sociaal-Economische Raad
ook het Centraal Planbureau wordt meegetrokken,
lijkt, gezien de historische wortels (dat wil zeggen
de gelijke constitutie, uiteraard komen beide voort
uit verschillende zuilen), voor de hand te liggen. In
het voorstel tot een parlementaire enquete naar de
voorbereiding van het beleid en naar de rol van het
Centraal Planbureau klinkt iets van wantrouwen
door, een wantrouwen dat er op zich op wijst dat de
manier toch te voorschijn (bij voorbeeld in de voor-
eens vrijwel onaantastbare positie van het bureau
stellen tot uitwisselingsprogramma’s met bedrijven
en verschillende pleidooien voor doelmatiger werken) als het gaat om het beargumenteren van de
toch aan slijtage onderhevig is geweest. Het voorstel om van het bureau een echte onafhankelijke wetenschappelijke instelling te maken is wat dat betreft meer recht-door-zee en toe te juichen. In het
noodzaak tot terugdringing van de overheid. Het
wantrouwen jegens de overheidsproduktie komt het
duidelijkst naar voren in het voorstel om grote bezuinigingen mogelijk te maken door middel van een
grootscheeps onderzoek naar de mate waarin overheidsdiensten in een behoefte voorzien. Grappig in
dit geval is natuurlijk dat de uitkomst van een dergelijk onderzoek kennelijk, gezien het feit dat het eigenlijk wordt gepresenteerd als een middel tot be-
kader van de doorbreking van de belangengroepen-
structuur (zie boven) lijkt dat de creativiteit en maatschappelijke aanvaardbaarheid van het bureau alleen maar ten goede te kunnen komen.
Besluit
Zoals gezegd is de overheid niet populair onder eco-
nomen. Wij hopen dat de in dit artikel gepresenteer-
zuiniging, al vaststaat.
de opvattingen een kader te bieden voor een meer
Een aantal voorstellen zoekt de oplossing in de uitvoering van de Overheidsdienstverlening. Ook op
dit terrein wordt gepleit voor een grotere mate van
evenwichtige afweging van overheidsingrijpen en
marktwerking. Sommigen stellen voor de taak van
de politick te beperken tot beleidsvaststelling, strate-
Rob de Klerk
Rick van der Ploeg
marktwerking.