Over netwerken en organisaties
De toenemende synergie tussen computer- en telecommunicatietechnologie, c.q. de
toenemende betekenis van netwerken stelt organisaties, zowel in de markt- als in de
publieke sector, voor ten minste een tweetal uitdagingen. De eerste betreft de
toegenomen turbulentie en complexiteit van de omgeving, die – vergeleken met vroeger
– principieel andere eisen stelt aan management en interne organisatie. De tweede
uitdaging betreft de invoering van de telematica/netwerktechnologie in het
produktieproces, waar – op straffe van een afbrokkelende ‘concurrentiepositie’ – geen
organisatie om heen kan. De telematica biedt in princioe de mogelijkheid om twee vliegen
in een klap te slaan, c.q. om gelijktijdig met de technologische innovatieook in bestuurlijkorganisatorisch opzicht een ‘leading edge’ positie in te nemen. In dit artikel wordt dit
nader toegelicht. Het betoog spitst zich toe op Neerlands grootste werkgever, de
overheid, maar geldt – mutatis mutandis – evenzeer voor organisaties in de marktsector.
PROF. DR. DRS. T. HUPPES*
Fysieke goederen versus
‘informatiegoederen’
De reden waarom ik verwacht, dat organisaties in de
toekomst geheel anders zullen functioneren dan vroeger,
is gelegen in een principieel verschil tussen de moderne
netwerktechnologie en de conventionele produktietechnologie uit het industriele verleden. Dit verschil is te verduidelijken met een tweetal ‘ideaaltypen’: 1. de gemechaniseerde produktie van fysieke goederen in de fabriek en 2. de
geautomatiseerde produktie van informatie in een kantooromgeving. De produktie van fysieke goederen is te typeren als het verzamelen en bewerken van grondstoffen
(en onderdelen) met behulp van machines (en gereedschappen) tot een gereed produkt. Machines vergen een
bepaald ruimtebeslag; de bewerkingen per machine geschieden daarom volgtijdig. Wil men de efficiency van de
volgtijdige bewerkingen verhogen – Adam Smith 1) en na
hem vooral Taylor 2) hadden dat goed gezien – dan dient
men deze bewerkingen verder op te splitsen. Het aantal
volgtijdige deelhandelingen, alsmede het aantal machines
en werknemers neemt dan toe. De geografische afstand,
die het te vervaardigen produkt door de fabriek aflegt,
wordt verlengd. In het voortraject van de produktie vergt
ook de opslag van grondstoffen (en onderdelen) ruimte; de
aanvoer naar de werkplek is daarom – opnieuw ter wille
van de efficiency – gescheiden van de bewerking op de
werkplek. Hetzelfde geldt voor de opslag en distributie van
het eindprodukt.
Ook de produktie van ‘informatiegoederen’ is te typeren
als het verzamelen en bewerken van grondstoffen met behulp van machines. Organisaties in de dienstensector zijn
aanvankelijk dan ook veelal opgezet naar het voorbeeld
van het ‘fabrieksmodel’, c.q. de ‘machine-bureaucratie’
3). Het primaire proces werd gesplitst in deelbewerkingen
die vervolgens volgtijdig werden verricht in ruimtelijk gescheiden afdelingen. Dank zij de opkomst van netwerken
kunnen nu principieel nieuwe wegen worden ingeslagen,
c.q. is het noodzakelijk noch efficient de arbeid te delen en
de produktie-organisatie dienovereenkomstig te differentieren.
932
a. Netwerken verbinden de gebruiker desgewenst ‘on
line’ met in principe alle voor de produktie relevante
grondstoffen/gegevens, c.q. databestanden. Glasvezelkabels en satellietverbindingen vormen de nieuwe
snelwegen, waarlangs ze worden vervoerd. De microcomputer/terminal, c.q. het workstation stelt de gebruiker in staat de grondstoffen/gegevens op het door hemzelf gewenste moment ‘real time’ te verzamelen en zonodig tijdelijk in een persoonlijk magazijn/bestand op te
slaan.
b. Dank zij de sterk verbeterde prijs-prestatieverhouding
van de hardware kan de gebruiker de grondstoffen/gegevens in principe zelf (d.w.z. decentraal) bewerken,
waarbij geavanceerde softwarepakketten en gebruikersvriendelijke programmeertalen hem in staat stellen
niet een, maar in principe alle (voordien gescheiden)
bewerkingen uit te voeren. Het werkstation vervult dan
alle functies, die vroeger werden verricht door over
meerdere afdelingen verspreide machines.
c. Via het netwerk kan iedere gebruiker ten slotte vanuit
de werkplek – onafhankelijkvantraditioneelhierarchische communicatiekanalen – met andere werkplekken, met de klant en met externe instanties communiceren. Ook in de opslag en distributie van het eindprodukt kan in principe zonder tussenkomst van derden en
zonder fysiek transport worden voorzien.
Figuur 1 stelt beide ideaaltypen aanschouwelijk voor.
De figuur spreekt voor zich: in plaats van de deelbewerkingen volgtijdig door meerdere personen te laten verrichten,
* Bijzonder hoogleraar economische en maatschappelijke aspecten
van de informatietechnologie aan de Economische Faculteit van de
Rijksuniversitelt Groningen. Oit artikel is gebaseerd op zijn op 6 oktober jl. uitgesproken oratie.
1) Zoals bekend, observeerde Adam Smith de effecten van arbeidsdeling in een Schotse speldenfabriek. De door hem ‘gemeten’ produktiviteit nam hierdoor toe van 20 naar 4800 spelden per dag. Zie: A.
Smith, An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations,
bewerkt door: R.H. Campbell, A.S. Skinner, W.B. Todd, Clarendon
Press, Oxford, 1976, biz. 14-15.
2) F.W. Taylor, Shop management, in: Scientific management, Harper & Brothers Publishers, New York/Londen, 1947 (1911).
3) H. Minzberg, The structuring of organizations, Prentice-Hall, Inc.,
Englewood Cliffs, N.J., 1979.
I
zoals bij de fysieke goederenproduktie, is het bij de pfoduktie van informatie mogelijk het gehele proces in een
hand te houden en aldus de Want niet alleen sneller, maar
ook meer persoonlijk te bedienen. Arbeidsdeling is onder
deze omstandigheden niet alleen overbodig, maar ook inefficient.
Voor de (niet afgebeelde) verticale differentiatie van de
organisatie – het aantal hierarchische niveaus – geldt in
wezen hetzelfde. De fabrieksmatige produktie van goederen vereiste – om redenen van efficiency – een strikte
scheiding tussen planning en controle enerzijds en uitvoering anderzijds. Ook dat had Taylor goed gezien. Dank zij
de netwerktechnologie is dit niet langer noodzakelijk.
Werknemers, afdelingen en/of divisies hebben via het netwerk desgewenst zelf toegang tot de automatisch geregistreerde bedrijfsactiviteiten, en kunnen daardoor in principe zichzelf controleren en bijsturen. Managementinformatie kan in principe op iedere werkplek in het netwerk
worden gegenereerd, al dan niet met behulp van beslissingsondersteunende modellenbanken. Mogelijkheden
tot het delegeren van managementverantwoordelijkheid,
tot zelfbeheer en verzelfstandiging zijn derhalve volop
aanwezig.
De vernieuwing van produktie-organisaties in de hierboven aangegeven richting komt inmiddels op diverse
plaatsen van de grond. Figuur 2 geeft een voorbeeld van
een dergelijke vernieuwing uit de verzekeringsbranche:
een (motorrijtuigen)verzekeringsbedrijf. Voor 1965 was
het bedrijf opgezet volgens het traditionele industriele
model: afdelingen waren verbijzonderd conform de volgtijdige bewerkingen die het verzekeringscontract onderging. Tussen 1965 en 1985 – de in de figuur ontbrekende
periode – kwam de automatisering in het bedrijf op gang,
aanvankelijk uitsluitend ten behoeve van rekenintensieve
werkzaamheden en routinematig-administratieve handelingen. Het rekencentrum was gescheiden van de rest van
de organisatie, maar bemvloedde deze niettemin sterk.
Ten behoeve van een optimale belading van het mainframe dienden afdelingen hun werk gestapeld aan te leveren
(‘batch processing’). Wachttijden en coordinatieproblemen kwamen hierdoor veelvuldig voor; bij storingen in het
rekencentrum ontstond chaos. De leiding van het bedrijf
reageerde hier aanvankelijk op – conform de tayloristisch-bureaucratische principes – met verbijzondering en
vereenvoudiging van werkzaamheden. Nieuwe afdelingen
werden gecreeerd voor inputverzorging, computerplanning en outputcontrole. Voor gespecialiseerde taken werden nieuwe stafdiensten gecreeerd. Aldus ontstond een
weliswaar geautomatiseerde, maar niettemin weinig flexibele organisatie, bestaande uit een aaneenschakeling van
routinematige taken en verbijzonderde functies. Aan de
eisen van de markt en commerciele afdelingen, zoals het
snel inspelen op wensen van clienten en produktvernieuwing, kon onvoldoende tegemoet worden gekomen. De
dank zij automatisering behaalde efficiencywinst ging gepaard met effectiviteitsverlies en afnemende arbeidssatisfactie.
Figuur 1. Ideaaltypische weergave van het verschil tussen gemechaniseerde produktie van fysieke goederen en
geautomatiseerde produktie van ‘informatiegoederen’
De techniek had evenwel tussen 1965 en 1985 niet stilgestaan. De prijs-prestatieverhouding van computers
steeg spectaculair. Netwerken en micro-computers deden
hun intrede, waardoor directe (‘on line real time’) gegevensverwerking op de werkplek technisch en financieel
haalbaar werd. Medewerkers van een afdeling konden
hierdoor in principe het gehele primaire proces van contracten afhandelen, in tegenstelling tot het per afdeling
verrichten van een beperkt aantal taken (bij voorbeeld alleen ‘accepteren’). Eind jaren zeventig werd daarom
besloten de organisatiestructuur van de onderneming, na
een proef- en opleidingsperiode, drastisch te vernieuwen.
De centralistische functionele structuur werd omgezet in
een gedecentraliseerde, gedivisionaliseerde structuur (zie
figuur 2). Ondernemersverantwoordelijkheid werd gelegd
op divisieniveau. Het netwerk diende tevens de communicatie met de klant: grotere klanten kregen terminals
rechtstreeks aangesloten op het eigen mainframe, kleinere klanten maakten gebruik van videotex-technieken. Het
geheel van technologische en sociaal-organisatorische
vernieuwingen heeft – althans volgens de directie – ertoe geleid, dat de ‘performance’ van het bedrijf significant
boven het bedrijfstakgemiddelde is komen te liggen.
Het gekozen voorbeeld, het (motorrijtuigen)verzekeringsbedrijf, maakt deel uit van de dienstensector. De terugtocht van de traditioneel-tayloristische organisatievorm is echter eveneens te bespeuren bij een (toenemend)
aantal geautomatiseerde bedrijven in de sector Industrie.
Een spectaculair voorbeeld is het (vijf miljard dollar) Saturnusproject van General Motors 4), waarin de lopende band
heeft plaatsgemaakt voor een netwerk van ‘work-units’,
waarop ook de leveranciers van onderdelen en de dealers
zijn aangesloten. In de nieuwe organisatiestructuur is niet
alleen de arbeidsdeling sterk teruggedrongen, maar is ook
het aantal hierarchische niveaus drastisch gereduceerd.
Het aantal bedrijven waarin automatisering gepaard
gaat met organisatorische innovatie is vooralsnog gering.
De mogelijkheid hiertoe wordt veelal eerst na jarenlang
vallen en opstaan ontdekt (zoals in het verzekeringsbedrijf) en/of afgedwongen door een crisissituatie (zoals in
het geval van General Motors). De comparatief-statische
organigrammen in figuur 1 en 2 tonen slechts de gestileerde begin- en eindsituatie en suggereren daardoor een
misleidende eenvoud. In de praktijk blijkt simultane
technologisch-organisatorische innovatie een complexe
aangelegenheid, waar (met name grote) organisaties niettemin steeds minder omheen kunnen. De netwerktechnologie functioneert namelijk niet alleen als ‘carrot’ maar ook
als ‘stick’. Zij draagt bij aan de toenemende dynamiek en
complexiteit van de omgeving van organisaties, waardoor
managementstrategieen die vroeger de efficiency en effectiviteit bevorderden – taylorisering/bureaucratisering
– deze nu belemmeren. Organisatorische innovatie is
derhalve geen luxe maar bittere noodzaak, zowel voor ondernemingen als voor de overheid. Aan laatstgenoemde is
de rest van dit artikel gewijd, waarbij afzonderlijk zal worden ingegaan op:
1. de bijdrage van de netwerktechnologie aan de veranderende omgeving en de hieruit voortvloeiende noodzaak tot bestuurlijke innovatie;
2. de benutting van de netwerktechnologie gericht op de
bevordering van deze innovatie.
De veranderende omgeving: toenemende
overinformatie
Tot de meest onderschatte, door de ontwikkeling van de
telematica versnelde verandering van de omgeving behoort ongetwijfeld de ongekende toename en diversificatie
van alle de samenleving ter beschikking staande informatie. Informatie in de (gangbare) betekenis van: gegevens
4) Zie voor een uitvoeriger beschrijving van het Saturnusproject van
General Motors: T. Huppes, The western edge. Work and management in the information age, Kluwer Academic Publishers, Dordrecht,
1987, biz. 108-113.
Figuur 2. Automatisering en sociaal-organisatorische innovatie: een voorbeeld uit de verzekeringsbranche
Voor automatisering (1965)
LeKting
Siaf
I
ACCW.«
1
im£” i
.
Schadereeling
1
Ex rttrt.se
1
1
Scnade-
Rechisbijsiand
inspectie
Na aulomatisermg (1985)
dieons werkelijkheidsbeeld bei’nvloeden. De netwerktechnologie brengt deze toename – die overigens reeds eerder, door het toenemende aantal informatiewerkers, het
gestegen scholingsniveau, de massacommunicatiemedia
een historisch hoogtepunt had bereikt – in een steeds
hogere versnelling; het einde hiervan is nog niet in zicht.
De informatie-explosie manifesteert zich op de meest uiteenlopende gebieden. Welke activiteit de burger/bestuurder ook onderneemt, overal wordt hij geconfronteerd met
overinformatie, waaruit een keuze moet worden gemaakt
5).
Gegeven de beperkte menselijke informatieverwerkingscapaciteit, leidt de toenemende overinformatie er logischep/vijs toe, dat de per individu geselecteerde informatie onderling steeds sterker gaat verschillen. De kans dat
men over dezelfde informatie beschikt wordt kleiner; de
kans dat men met nieuwe informatie wordt geconfronteerd
neemt toe. Anders geformuleerd: overinformatie leidt tot
individualisering en dynamisering van het bewustzijn; de
betekenis van collectieve, door een ieder gedeelde voorstellingen neemt af. Voor het openbaar bestuur heeft deze
ontwikkeling verstrekkende gevolgen. Zij betreffen zowel
de vraagkant (de burger/klant, het te besturen systeem)
als de aanbodkant (politici en ambtenaren). Beperken we
ons voorlopig tot de vraagkant. Nieuw is niet het kiezen als
zodanig – ook vroegeroversteegdebeschikbare informatie de individuele verwerkingscapaciteit – maar het ontbreken van vanzelfsprekende selectiecriteria. Vroeger
stonden deze criteria betrekkelijk vast. Zij maakten deel uit
van een algemeen aanvaard cultuurpatroon, dattijdens de
opvoeding en scholing werd gei’nternaliseerd en de keuzevrijheid veelal voor de rest van het leven in banen leidde.
Overinformatie werpt de burger terug op zichzelf. Steeds
meer dient hij zelf zijn levensorientatie vast te stellen, en zolang hij zich niet afsluit – deze aan te passen of te verdedigen tegenover een steeds meer pluriforme omgeving.
Informatisering versnelt aldus het historische proces van
individualisering en differentiate van onze cultuur en
draagt bij tot:
• diversificatie/individualisering van de regelgeving en
dienstverlening (‘de overbelaste democratic’). Een
gei’ndividualiseerde samenleving vraagt om een verfijning van de regelgeving, c.q. om een meer klantgerichte benadering. Bovendien moet de overheid kunnen inspelen op een snel veranderend behoeflenpatroon.
Een centralistisch ingestelde bureaucratic kan hieraan
niet voldoen;
• afnemende (be)stuurbaarheid (‘de ontwortelde samenleving’). Een gemdividualiseerde samenleving is minder makkelijk te (be)sturen dan een samenleving waarin collectieve voorstellingen – zoals het drieluik God,
Koningin en Vaderland – de werkelijkheidsorientatie
van burgers bepalen. De sociale controle neemt af, het
‘afwijkend gedrag’ toe. Dit laatste aspect wordt vrij dramatisch ge’illustreerd door de ontwikkeling van anomieindicatoren, zoals bij voorbeeld de criminaliteitsfrequentie, die, anders dan in het vooralsnog pre-individualistische Japan, in Westerse landen de afgelopen
decennia verveelvoudigde;
934
• afnemende consensus over de probleemdefinitie. Ook
aan de aanbodkant wordt de zaak er niet eenvoudiger
op. De politicus/ambtenaar wordt dagelijks overstelpt
met overinformatie, waarbij het steeds minder eenvoudig wordt consensus te bereiken over de probleemdefinitie. Dit geldt zowel ‘horizontaal’, c.q. interdepartementaal als ‘verticaal’, c.q. interbestuurlijk. Is bij voorbeeld eenmaal vastgesteld dat werkloosheid en
criminaliteit de belangrijkste problemen vormen, dan
staat de bestrijdingswijze – anders dan vroeger toen
we (al dan niet terecht) meenden oorzaak en gevolg
helder te zien – nog geenszins vast. Werkloosheid is
– afhankelijk van de geraadpleegde bron – een probleem van te hoge loonkosten, van te trage technologische innovatie, van te snelle (arbeidsuitstotende) innovatie, van onderbesteding, van overbesteding en daarmee gepaard gaande inflatie, van een te grote
collectieve sector, van te weinig scholing, van een internationaal verschuivende arbeidsverdeling en – ook
dat wordt beweerd – van een verkeerde definitie van
werk. Voor criminaliteit geldt iets dergelijks. Is het een
probleem van de politie, van strafmaat, van pakkans,
van opvoeding en scholing, van een versnelde samenlevingsdynamiek of – en dan is de cirkel rond – van
toegenomen werkloosheid? Databanken en beslissingondersteunende systemen bieden de bestuurder weinig houvast, zeker niet wanneer blijkt dat meerdere van
de gesuggereerde causaliteiten door ‘objectief cijfermateriaal worden ondersteund. De politicus/ambtenaar dient zelf te kiezen, in de wetenschap dat 1. zeer
verschillend over het probleem wordt gedacht, 2. van
zijn keus relatief weinig gezag uitgaat en 3. het uiteindelijk uitgestippelde beleid geenszins vanzelfsprekend
en soms zelfs geheel niet wordt uitgevoerd.
Samenvattend stelt de informatisering/individualisering
van de samenleving de overheid voor een aantal – historisch gezien – nieuwe problemen. Aan de toenemende individualisering en dynamisering van de wensen van de
burger/klant is zonder drastische vernieuwing van organisatie en dienstverlening niet meer te voldoen. De noodzaak tot vernieuwing wordt nog eens versterkt door de afnemende bestuurbaarheid, c.q. toenemende ontworteling
van de samenleving, waarmee de informalisering/individualisering (vooralsnog) gepaard gaat. Daarnaast neemt
aan de aanbodzijde de pluriformiteit van inzichten steeds
verder toe, hetgeen het bereiken van consensus over de
‘juiste’ probleemdefinitie, c.q. de uitvoerbaarheid van het
beleid bemoeilijkt.
Initiatieven tot de-bureaucratisering
,,Er is een groeiende anti-overheidsinstelling. Het wantrouwen van de burger jegens de politiek is groot. De kritiek op het functioneren van de overheid is hevig”. Aldus
de opening van de Strategienotitie Om de kwaliteit van het
bestuur (1984) van het DG Binnenlands Bestuur van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken. Aan deze m.i. niet onjuist gediagnostiseerde situatie heeft de overinformatie
een (overigens moeilijk te schatten) bijdrage geleverd.
Een niet minder relevante oorzaak staat hier niettemin buiten: de over een lange reeks van jaren toegenomen bureaucratie.
Onder bureaucratisering verstaan we – Max Weber
parafraserend – het lange-termijnveranderingsproces
van organisaties, gekenmerkt door 1. differentiate, zowel
horizontaal (arbeidsdeling, specialisatie) als verticaal (een
toenemend aantal hierarchisache niveaus), 2. centralisatie (beslissingen op uitvoerend niveau worden in principe
voorafgegaan door een beslissing aan de top), 3. formalisering/standaardisering van de dienstverlening. De bu5) J.J. van Cuilenburg en J.A. de Ridder, Informatisering van beleid:
tussen noodzaak en overlast, Bestuurswetenschappen, nr. 6, november 1985.
reaucratische organisatievorm is met name functioneel
onder relatief stabiele omstandigheden. Op externe veranderingen pleegt een bureaucratic te reageren met een
averechts werkende aanpassing: verdergaande bureaucratisering 6). Dit proces is bij de (Nederlandse) overheid
nog eens versterkt door het streven naar rechtsgelijkheid.
Vraag- en aanbod van overheidsdiensten hebben zich
derhalve, althans tot voor kort, in een volstrekt tegenoverstelde richting bewogen. De individualisering en dynamisering aan de vraagzijde ging gepaard met een toenemend onvermogen aan de aanbodzijde om hieraan te
voldoen. De bureaucratie Hep vast. Voorstellen tot verbeteringvullen – alleen al voor de Rijksdienst – eenindrukwekkende rij rapporten, waarvan vooral die van de
commissie-Vonhoff 7) en van de Regeringscommissaris
Reorganisatie Rijksdienst, Tjeenk Willink 8), de aandacht
hebben getrokken. Vonhoff wijst met name op het gegroeide aantal hierarchische niveaus en op de gebrekkige (horizontale) integratie, met verkokering en stammenoorlogen
als gevolg. Vooral het interne functioneren wil hij verbeteren. Tjeenk Willink benadrukt de gegroeide afstand tussen
de (centrale) overheid en de burger/klant. Hij ziet het externe functioneren als het voornaamste probleem.
Als voortvloeisel uit het rapport-Vonhoff heeft het vorige
kabinet besloten tot het doen uitvoeren van een zestal
‘grote operaties’ met het doel de bureaucratie terug te
dringen en de efficiency en effectiviteit van het openbaar
bestuur te verhogen:
– heroverweging van het takenpakket;
– deregulering van overgeperfectioneerde wet- en regelgeving;
– decentralisatie van taken naar ‘lagere’ overheden;
– privatisering/verzelfstandiging van taken;
– reorganisatie van de Rijksdienst, toegespitst op het terugdringen van de historisch gegroeide differentiate;
– personeelsvermindering (4 x 2%-operatie).
Stuk voor stuk zijn de grote operaties te beschouwen als
een poging om de ontwikkelingstrend uit het verleden om
te buigen. De overheid wil minder doen (heroverweging,
deregulering en privatisering), zij wil het effectiever doen
(decentralisatie en reorganisatie) en ten slotte efficienter
doen (2%-operatie). In plaats van – uitgaande van een
holistisch overheidsconcept – de samenleving vanuit een
centraal punt te besturen, wil zij – vanuit een meer pluralistische opvatting – bevoegdheden en verantwoordelijkheden verplaatsen naar dichter bij de burger/klant staande
organen en/of deze organen verzelfstandigen. De aanbodzijde zou daardoor beter kunnen inspelen op de snel wisselende, gemdividualiseerde wensen aan de vraagzijde.
Niet alleen de Rijksdienst is in beweging. De gemeenten
tonen een vergelijkbaar beeld 9). Differentiate en centralisatie grepen ook daar lange tijd om zich heen, totdat recentelijk op tal van plaatsen initiatieven werden ontplooid
om het tij te keren. Vrijwel iedere gemeente kent tegenwoordig een herstructurerings- en/of reorganisatieplan.
De voorgestelde de-bureaucratiseringsscenario’s betekenen ook hier een trendbreuk met het verleden: afslanking
van de secretarie gekoppeld aan verzelfstandiging van
diensten (decentralisatie), terugdringing van de differentiate van de organisatie door samenvoeging van diensten
en afdelingen (horizontale integratie) en afplatting (verticals integratie). Ook hier de erkenning, dat sturing vanuit de
top in een snel wisselende omgeving slechts mogelijk is op
hoofdpunten, en dat de noodzakelijke flexibiliteit/klantgerichtheid slechts door relatief zelfstandige diensten en bedrijven, of zelfs door verzelfstandigde onderdelen daarvan
kan worden gegarandeerd. Vergelijkbare scenario’s treft
men ten slotte aan in de nota Politie in verandering 10) ten
behoeve van de reorganisatie van politiekorpsen, in de
HOAK-nota 11) ten behoeve van de vernieuwing van het
universitaire bestel en – voor de marktsector – in bestsellers als McCrae’s The coming entrepreneurial revolution, Reich’s The Next American Frontier, Naisbitts Reinventing the corporation en Tofflers The adaptive corpo-
ration. De noodzaak tot bestuurlijk-organisatorische innovatie, c.q. de-bureaucratisering wordt over een breed front
erkend.
Telematica en de-bureaucratisering
Wie anno 1987 de overheid opnieuw zou moeten organiseren, zou waarschijnlijk als laatste de bestaande structuur voorstellen. De mogelijkheid om de bureaucratiseringstrend uit het verleden te doorbreken is (zoals eerder
aangegeven) in principe aanwezig, maar bij een complexe
organisatie als de overheid allerminst eenvoudig te realiseren. Een uitzondering betreft de efficiencyverbetering,
c.q. produktiviteitsgroei, waarmee technologische vernieuwing in het algemeen, en derhalve ook de invoering
van de telematica gepaard kan gaan. Zoals cijfermateriaal
vanhetCPB – grafischweergegeveninfiguur3 – suggereert, heeft de technologische innovatie op dit punt bij de
overheid nog weinig effect gesorteerd (afgezien van mogelijke kritiek op de CPB-meetmethode).
Daarentegen vertonen banken en verzekeringsmaatschappijen de laatste jaren een opmerkelijke groei, waaraan de opkomst van netwerken het hare heeft bijgedragen. De overheid blijft hierbij achter, ondanks de drie miljard gulden die inmiddels jaarlijks in computers en wat dies
meer zij wordt gei’nvesteerd. Bij een voortzetting van de
produktiviteitsgroei in de commerciele dienstensector in
de jaren negentig – het Massachusetts Institute of Technology (Cambridge, VS) verwacht een toename van 5%
per jaar 12) – moet het echter mogelijk zijn ook in de publieke sector een aanzienlijke groei te realiseren. Gegeven
de ‘minder overheid – meer markt’-trend, c.q. gegeven
een hooguit gelijkblijvende en waarschijnlijk zelfs dalende
‘omzet’ van de overheid, zouden verdere automatisering
en afslanking zich simultaan kunnen voltrekken. Een belangrijke doelstelling van de ‘grote operaties’ en van de lokale herstructureringsplannen ligtdan binnen handbereik.
Ook de recent voorgestelde vermindering van 26.000
ambtenaren is met een in principe haalbare produktiviteitsgroei van 3 tot 4% binnen enkele jaren te realiseren.
Een forse personeelsvermindering is overigens de laatste
10-15 jaar bij grote ondernemingen in de marktsector een
‘normaal’ verschijnsel. Voor Philips, Unilever, de chemische Industrie in Nederland, maar ook voor bij voorbeeld
de overgrote meerderheid van de Fortune 500 geldt, dat
de produktiviteitsgroei de afgelopen 10-15 jaar gepaard is
Figuur 3. Produktiviteitsstijging
1950-1985
Bank- en verzekeringswezen
in de dienstensector,
Dienstensector (incl. overheid)
6) Zie bij voorbeeld: C.W. Vroom, Bureaucratie, het veelzijdige instrument van macht, Samsom Uitgeverij b.v., Alphen aan den Rijn, 1980.
7) Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (commissie-Vonhoff) Eindadvies, Den Haag, 1981.
8) H.D. Tjeenk Willink, Berichten Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, Pogingen tot uitlokking, Den Haag, 1985.
9) T. van der Krogt, Organisatieverandering in gemeenten, M & O,
tijdschrift voor organisatiekunde en sociaal beleid, 1986, nr. 5.
10) Projectgroep Organisatiestructuren (POS), Politie in verandering, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1977.
11) Ministerie van Onderwijs & Wetenschappen, Hoger onderwijs,
autonomie en kwaliteit, Zoetermeer, maart 1987.
12) C. Jonscher, Information resources and economic productivity,
Massachusetts Institute of Technology, Cambridge, 1983.
gegaan met een aanzienlijke daling van het werknemersbestand, de veelal niet geringe omzetstijging ten spijt. Blijkens de voorspellingen van nun CEO’s is het einde van het
contraire verloop van omzet en personeelssterkte nog niet
in zicht.
Niet minder belangrijk dan het tempo van technologische innovatie en de daarmee gepaard gaande produktiviteitsgroei is het gewijzigde type innovatie, hieronder getypeerd met een aantal elkaar overlappende trends:
– ‘technology push’ versus ‘demand pull’-innovatie;
– lineaire versus iteratieve ontwikkelingsmethoden (prototyping);
– procesgeorienteerde
versus
datageorie’nteerde
systemen;
– eilandautomatisering
versus
ge’i’ntegreerde
netwerken.
Vroeger werd de computer vooral gebruikt om grote volumes eenvoudige deelhandelingen te verrichten. Het
sprekende voorbeeld bij de overheid is de loon- en salarisadministratie, uitbesteed aan grote rekencentra, zoals het
Rijkscomputer Centrum. De systeembouwer bekommerde zich toen nog weinig om de interne organisatie. Automatisering was een zaak van de specialist in het ‘externe’
computercentrum. Dankzij de ontwikkeling van microcomputers en netwerken is deze aanbiedersmarkt (‘technology push’-innovatie) geleidelijk veranderd in een vragersmarkt (‘demand pull’-innovatie). Niet de technische
mogelijkheden, maar de informatiebehoefte van de gebruiker bepaalt nu de richting waarin ‘toepassingen’ zich
ontwikkelen. Bij het ontwerpen van informatiesystemen
werd aanvankelijk een z.g. lineaire strategic gehanteerd,
waarbij de eenmaal vastgestelde informatiebehoefte
geacht werd voor langere tijd constant te blijven. Lineair
ontwikkelde systemen bleken echter onvoldoende flexibel
om – bij een sterk dynamische omgeving – de wisselende informatiebehoeften te bevredigen. Deze systemen
hadden bovendien veelal betrekking op onderdelen van
het produktieproces: ‘eilandautomatisering’.
De doorbraak naar ge’i’ntegreerde netwerken is van recente datum. Deze heeft niet alleen consequenties voor
het type systeem, maar ook voor de ontwikkeling daarvan.
De lineaire methode wordt vervangen door een iteratieve
benadering, waardoor de materiedeskundigheid van de
gebruiker in het systeemontwerp kan worden geintegreerd. Hierbij wordt in een vroeg stadium van het ontwikkelingstraject een voorlopig, maar niettemin reeds werkend systeem gecreeerd, dat vervolgens in overleg met de
gebruiker wordt geevalueerd, verbeterd en opnieuw uitgeprobeerd, net zolang tot een bevredigend resultaat is bereikt (prototyping). In plaats van uit te gaan van het proces,
definieert men bij de informatieanalyse de gegevens die
nodig zijn voor het produceren van de gewenste eindprodukten (de datageorienteerde aanpak), waardoor het uiteindelijke systeem de organisatie niet vastlegt, maar ruimte biedt voor vernieuwing. Bij deze ontwikkelingsmethode
is het bovendien niet noodzakelijk de informatiebehoefte
van de gebruiker tevoren uitputtend te specificeren. Het
uiteindelijke (relationele data base management) systeem
biedt de gebruiker een ‘omgeving’ die het in principe mogelijk maakt om ook achteraf opkomende informatiebehoeften (met behulp van gebruikersvriendelijke vraagtalen) te bevredigen.
Samenvattend zijn informatiesystemen geevolueerd
van extern ten opzichte van de organisatie ontwikkelde
EDP-oplossingen (automatisering ‘sec’) naar intern, in samenspel met de leverancier ontwikkelde systemen, waarbij de keuzevrijheid met betrekking tot de inrichting van de
organisatie sterk is toegenomen. Automatiseringsproces13) Commissie Overheidsbestedingen op het gebied van Informatietechnologie (commissie-Pannenborg), Overheidsbestedingen en in-
formatietechnologie, Den Haag, 1985.
14) Aldus een inmiddels ingeburgerde uitdrukking, afkomstig van de
Regeringscommissaris Reorganisatie Rijksdienst, Tjeenk Willink.
15)Zie: Adviescommissie voor de uitbouw van het technologiebeleid
(commissie-Dskker), Wissel tussen kennis en markt, ‘s-Gravenhage,
april 1987.
936
Figuur 4. Ontwikkeling overheidsautomatisering
Voor1970
Na1980
bureaucratisering
de-bureaucratisering
Voor1970
automatisering
‘sec’
CPA
SOAG
Na 1980
automatisering
organisatievernieuwing
sen krijgen hierdoor in toenemende mate het karakter van
organisatieveranderingsprocessen. Voor de overheid,
maar ook voor organisaties in de marktsector, betekent
deze ontwikkeling een belangrijke nieuwe uitdaging. Veel
meer dan tot voor kort het geval was, kan overheidsautomatisering gekoppeld worden aan een normatief uitgangspunt, c.q. aan de doelstellingen van grote operaties,
herstructureringsplannen en wat dies meer zij. De ‘Overheidsbestedingen op het gebied van informatietechnologie’ 13) kunnen hiertoe bijdragen, indien en voor zover ze
aan deze doelstelling worden getoetst.
Naarmate de ontwikkeling en implementatie van informatiesystemen meer het karakter krijgt van een organisatieveranderingsproces, dient tevens ‘de organisatie’,
waarop de automatisering betrekking heeft, nader te worden gespecificeerd. ,,Deoverheid bestaat niet” 14), degemeente evenmin. Wat bestaat is een groot aantal relatief
zelfstandige organisaties – veel meer dan de optelsom
van het aantal departementen en gemeenten – met ieder
een eigen ‘centre of decision’, een eigen ‘cultuur’, een eigen ontwikkelingspad, ook op het gebied van automatisering. Deze pluralistische visie op de overheid (versus de
traditioneel-holistische) wint terrein en komt – afhankelijk
van het succes van de ‘grote operaties’ en herstructureringsplannen – ook meer overeen met derealiteit. Zij past
in een tijd waarin de externe omgeving snel verandert en
steeds complexer wordt. Alleen relatief zelfstandige organen zijn onder deze omstandigheden in staat de burger/klant adequaat te bedienen.
In figuur 4 is de omslag in de bestuurlijk-organisatorische ontwikkeling geconfronteerd met trends in de informatietechnologie. Voor 1970 bevond de overheidsautomatisering zich in het eerste kwadrant. De verwerking van
grote hoeveelheden administratieve gegevens vond
plaats op de mainframes van ‘externe’ rekencentra. Een
voorbeeld betreft de geautomatiseerde mutatie van bevolkingsgegevens, naast het handmatig bijhouden van de
persoonskaart, waartoe de Wet Bevolkings- en Verblijfsregister van 1887 gemeenten nog steeds verplicht. Mede ge(vervolg op biz. 940)
after-salesservice. Daar waar nodig zijn de piramiden onderling ook weer verweven. De fysieke verbinding tussen
de verschillende stadia is het transport, intern of extern. In
de assemblage kunnen transportfunctie en assemblagef unctie zodanig met elkaar zijn verweven dat ze in een netwerk zijn gekoppeld. Een goed voorbeeld daarvan is het
‘flexibele transportsysteem’ van Philips Alkmaar, dat tevens een assemblagesysteem voor produkten tot ca. 40
kilo is. Ook bij het gebruik van ‘automatic guided vehicles’
in de zwaardere Industrie, is sprake van integratie van
twee functies. Een belangrijk deel van de bewegingen tussen de basis van de ene piramide naar de top en van de top
van de volgende naar de basis komt tot stand door middel
van extern transport. Wil een netwerk goed functioneren,
dan is het nodig dat deze verbindingsschakel er een gei’ntegreerd deel van uitmaakt. De toename van netwerken bij
de goederenproduktie heeft dan ook tot gevolg gehad dat
de transportsector ingrijpende wijzigingen heeft ondergaan ten einde aan dat integratieproces te kunnen deelnemen. Alle grotere Nederlandse transportondernemingen
kennen op het ogenblik wel programma’s om te kunnen
voldoen aan de zich sterk wijzigende eisen van de opdrachtgevers. Een van de grootste Nederlandse bedrijven
op dit gebied, Frans Maas uit Venlo, biedt de afnemers van
zijn diensten een pakket aan dat de volgende kenmerken
heeft:
– de goederenstroom wordt vanaf het afleverpunt bij de
leverancier geanalyseerd, waarbij het vraagpunt het
onderhanden werk van de ontvanger is;
– de goederenstroom wordt gekwantificeerd naar waarde, volume en gewicht;
– met afnemer en aanbieder wordt nagegaan hoe de desbetreffende goederenstroom kan worden gerationaliseerd.
Als gevolg van het invoeren van ‘just in time’-procedures en in het algemeen een naar achteren verschuiven van
de voorraadhoudende functie, krijgt de kwestie van de
(vervolg van biz. 936)
zien de ondoelmatigheid van de dubbele administratie
nam het Ministerie van Binnenlandse Zaken begin jaren
zeventig het initiatief de bestaande regeling aan te passen. De voorgestelde oplossing – de Centrale Persoonsadministratie (CPA) – voorzag in een gecentraliseerde
bevolkingsboekhouding, waarbij de gemeenten de gegevenszouden toeleveren aan een centrale computer. Deze
oplossing paste binnen het toendertijd nog weinig bekritiseerde holistisch-centralistische overheidsconcept en
werd aanvankelijk dan ook ondersteund door het Samenwerkingsverband Overkoepeling van de Automatisering
van Gemeenten (SOAG). In 1981 werd besloten tot opheffing van het SOAG. De gemeenten zagen – bij de steeds
krachtiger roep om de-bureaucratisering en decentralisatie – geen heil meer in de voorgestelde centrale systeemontwikkeling. Eerst in november 1984, nadat ook de Tweede Kamer afwijzend op de indiening van het Ontwerp CPA
had gereageerd, werd dit vervangen door de Wet Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens (GBA),
waarin de autonomie van gemeenten enigszins werd gerespecteerd. In augustus van dit jaar is het Voorontwerp
GBA toegezonden voor advies aan de Voorlopige Raad
Persoonsinformatievoorziening, de Raad Gemeentefinancien en de Raad voor het Binnenlands Bestuur.
Het GBA houdt weliswaar een verbetering in ten opzichte van het CPA, maar de stap naar de noodzakelijke debureaucratisering wordt niet gezet. Daartoe is het nodig
initiatieven te stimuleren in het vierde kwadrant (zie figuur
4), waaraan overigens inmiddels op meerdere (decentrale)
plaatsen in Nederland inhoud wordt gegeven. In dit kwadrant ligt de nadruk niet op de interbestuurlijke informatievoorziening, maar op de informatievoorziening binnen (en
voor zover zij zelf daartoe het initiatief nemen tussen) afzonderlijke organisaties; niet op de automatisering ‘sec’,
940
I
voorraadkosten in het totale produktieproces een toenemende aandacht. Materiaal dat langer onderweg is dan
strikt nodig is, is ‘rollende voorraad’, die de kosten nadelig
bemvloedt. Onderzoek door Frans Maas heeft uitgewezen
dat als gevolg van het langer dan noodzakelijk onderweg
zijn van materialen de voorraadkosten tot 25 procent hoger kunnen uitvallen. Daarom wordt grote aandacht geschonken aan aspecten als wanneer een stilstaande voorraad wordt omgezet in een rollende, de afwezigheid van
overbodige elementen in een rollende voorraad en het precies op tijd, in de juiste volumes en verpakkingen ontvangen van de materialen. Ook wordt met computerprogramma’s een zo efficient mogelijke benutting van de laadruimte bereikt. Met dergelijke programma’s wordt opname in
het netwerk van de goederenproducent en van de aanbieder mogelijk en wordt behalve op fysieke schakel ook de
noodzakelijke netwerkintegratie tot stand gebracht.
Slot_______________________
Netwerken breiden zich geleidelijk uit, maar er bestaat
grote twijfel over de vraag of de onbemande fabriek, functionerend op basis van totale integratie van procedures en
systemen, ooit tot stand zal komen. Hier en daar in de
wereld zijn proefnemingen met schaalopstellingen aan de
gang, maar de algemene indruk is op het ogenblik dat netwerken in de goederenproduktie weliswaar een zeer hoge
vlucht zullen gaan nemen, maar dat dat in de eerste plaats
geleidelijk zal gaan en dat in de tweede plaats de moeilijkheidsgraad van werkelijk totale integratie zo groot zal zijn
dat het zeer onwaarschijnlijk is dat totaal gei’ntegreerde
netwerken in de goederenproduktie ooit werkelijk probleemloos zullen functioneren.
F.R.Janse
maar op automatisering als organisatieveranderingsproces. De invoering van het GBA, c.q. de ontwikkeling van
een Interbestuurlijk Netwerk (IBN) behoeft hierdoor niet te
worden vertraagd. Integendeel, dank zij de ontwikkeling
van gemtegreerde systemen op lokaal niveau, c.q. van
LAN’s (local area network) en WAN’s (wide area network)
in afzonderlijke organisaties, krijgt de automatisering van
de interbestuurlijke informatievoorziening nieuwe impulsen, omdat organisaties die intern orde op zaken hebben
gesteld, van een IBN ookzelf de vruchten kunnen plukken.
Met het invullen van het vierde kwadrant komt de verantwoordelijkheid voor het stimuleren van overheidsautomatisering overigens meer bij het Ministerie van Economische Zaken te liggen – als onderdeel van het technologiebeleid 15) – dan bij het Ministerie van Binnenlandse
Zaken. Daar hoort het m.i. ook, gezien de gemeenschappelijke uitdaging, waarvoor de telematica/netwerktechnclogie organisaties in de markt- en publieke sector stelt.
Bij de invulling van het Informaticastimuleringsplan is dit
onvoldoende onderkend. Voor innovatieprojecten bij de
overheid (SPIN-OV-projecten) was slechts f. 90 mln. beschikbaar op een totaal te besteden bedrag van f. 1.7 mrd.
Ook de door de commissie-Dekker voorgestelde ‘uitbouw
van het technologiebeleid’ door middel van Innovatie Advies Centra richt zich uitsluitend op de marktsector 15).
Het probleem van te trage innovatie-dirfusie wordt gepositioneerd buiten de organisatie, die het als Neerlands grootste werkgever in feite het meest aangaat. De noodzakelijke herstructurering van onze maatschappelijke instituties,
waarin de overheid het voortouw zou kunnen nemen en
die m.i. de voornaamste bottle-neck vormt voor een versnelling van de innovatie-diffusie, laat zo langer op zich
wachten dan noodzakelijk.
Tjerk Huppes