Openbare financien en
(de)centralisatie
Een impressie van het 46e IIPF-congres
Met 46e congres van het International Institute of Public Finance (HPF), dat
dit jaar van 27 tot 31 augustus in Brussel werd gehouden, had dit keer als
onderwerp overheidsfinancien en verschillende overheidslagen. In deze tijd
van tegengestelde tendenties (decentralisatie in Oost-Europa en integratie of
centralisatie in West-Europa) is dat bepaald een boeiend onderwerp.
Tijdens de plenaire openingszitting
hield de Belgische premier Martens een
inleiding onder de titel Public finance: a
federal Belgium within a unified Europe.
Subtiel verwees hij naar de (on)bestuurbaarheid van zijn land door op te
merken dat Brussel gezien het onderwerp een trefzeker gekozen plaats was
voor dit congres. Dat de openingstoespraak werd gehouden door een hoogwaardigheidsbekleder uit de politick
was tamelijk gebruikelijk. Een nieuwigheid was echter dat voor de openingszitting achtergrondpapers waren vervaardigd door Owens en Norregaard,
door Bahl en Linn en door Hacik en
Lushin. In plaats van deze auteurs traden anderen als sprekers op (Kessler
en Gates), die in hun paper ingingen op
de achtergrondpapers. Een soort Droste-effect dus.
Decentralisatie
Op veel terreinen is sprake van slingerbewegingen, ook op economised
gebied. Zo is de macro-economische
politiek van de jaren zeventig, waarin
het Keynesiaanse element overheerste, gevolgd door een ‘aanbodeconomisch’ beleid (wat dat dan ook moge
betekenen), terwijl in de tweede helft
van de jaren tachtig de macro-economische politiek werd gekenmerkt door een
soort nihilisme. “Al geruime tijd wordt in
de meeste belangrijke industrielanden
geen actief conjunctuurbeleid door middel van begrotingspolitiek meer nagestreefd”, constateerde het Centraal
Planbureau eerder dit jaar1. Andere
trends van de jaren tachtig, met name
op het gebied van de financien van
lagere overheden in OESO-landen,
worden opgesomd in de paper van
Owens en Norregaard, zoals een afnemende groei van de uitgaven per hoofd
ESB 10-10-1990
door lagere overheden, een daling van
de uitkeringen van centrale overheden
aan lagere overheden (gepaard gaande met een grotere nadruk op algemene uitkeringen) en decentralisatie van
overheidsuitgaven en -inkomsten. Ook
op deze terreinen lijken zich slingerbewegingen voor te doen. Het hoeft geen
verbazing te wekken als de huidige decentralisatietendens over tien of twintig
jaar weer verkeert in een hernieuwde
centralisatietrend.
Aan de gehanteerde begrippen kunnen sterk verschillende betekenissen
worden gehecht, zoals Owens en Norregaard uiteenzetten. Lagere overheden kunnen zowel aan de inkomstenals aan de uitgavenkant een uiteenlopende graad van autonomie hebben,
terwijl de mate van zelfstandigheid ook
nog op verschillende manieren kan
worden gemeten. Zonder nauwkeurige
begripsbepalingen is het dus lang niet
zeker dat met autonomie van de lagere
overheden steeds hetzelfde wordt bedoeld. Uit de informatie in de paper van
Owens en Norregaard leid ik bovendien
af dat de procentuele aandelen van lagere overheden in het totaal van overheidsinkomsten en/of -uitgaven sterk
afhangen van de vraag of de sociale
zekerheid al dan niet in dat totaal is
begrepen. Toch wordt dat laatste niet
altijd expliciet vermeld. Daar komt nog
bij dat overheidslagen, met name gemeenten, in verschillende landen niet
altijd vergelijkbaar zijn. Het Verenigd
Koninkrijk telt bij voorbeeld slechts 540
gemeenten, terwijl er in Frankrijk maar
liefst 36.000 zijn. Dit impliceert dat een
Franse gemeente gemiddeld ruim
1.500 inwoners telt en een Britse gemeente ruim 105.000.
Oates signaleert een tegenstelling
tussen de huidige vrij algemene roep
om decentralisatie en de integratie in
EG-verband, die immers de creatie van
een nieuwe (federate) overheidslaag inhoudt. Hij is het oneens met Brennan en
Buchanan, die decentralisatie beschouwen als een middel om concurrentie tussen overheden tot stand te
brengen en aldus te voorkomen dat de
overheid tot een Leviathan uitgroeit.
Daarbij gaat Oates niet over een nacht
ijs, want hij baseert zich op twee analyses: een van 43 landen en een van de
staten en lokale overheden binnen de
Verenigde Staten. Uit geen van die analyses blijkt een significant negatief verband tussen de mate van fiscale decentralisatie en de omvang van de overheid
(gekwantificeerd door het aandeel van
de belastingontvangsten in het bruto
nationaal produkt).
Op het eerste gezicht lijkt dit in tegenspraak met de bevindingen van Peacock en Rizzo. Ook zij wijzen op verschillende benaderingen van het
(de)centralisatieverschijnsel en op de
theoretische overwegingen daarvoor.
Maar ze wijzen tevens op de beperkingen van het beschikbare statistische
materiaal, waardoor bepaalde theoretische overwegingen in de praktijk niet
kunnen worden gehonoreerd. Op basis
van een analyse van gegevens over 23
landen constateren ze dat de correlatie
tussen de omvang van de publieke sector en de mate van centralisatie en decentralisatie in sommige gevallen sterk
is en bijna altijd positief. Voor zover het
centralisatie betreft is dit in overeenstemming met de verwachting,
maar het is tegen de verwachting voor
zover het decentralisatie betreft. Maar
de auteurs relativeren hun conclusie
vervolgens heel sterk door op te merken dat begrotingstekorten niet in aanmerking zijn genomen. Daarom komen
ze uiteindelijk toch niet tot een heldere
conclusie.
Oates signaleert in zijn paper ook
een asymmetrische ontwikkeling in de
financien van de lagere overheden in de
Verenigde Staten. Toen de federale
overheid onder president Reagan bezuinigde op de uitkeringen aan de lagere overheden, verhoogden de laatsten
hun eigen belastingen om hun uitgaven
op peil te houden. Kennelijk reageren
de uitgaven van lagere overheden in
Amerika wel op verhogingen van de
federale uitkeringen (in de jaren zeventig), maar niet op verlagingen van die
uitkeringen (in de jaren tachtig). Overigens verwijst Oates ook naar een onderzoek van Inman, waaruit blijkt dat de
economische theorie geen bevredigende verklaring heeft voor de structuur
van de federale uitkeringen aan de lagere overheden in de Verenigde Staten.
Ook Moesen en Van Rompuy wijzen
de redenering van Brennan en Buchanan af, hoewel zij – als ik het goed zie
– langs een andere weg uiteindelijk wel
tot dezelfde conclusie komen. Zij gaan
ervan uit dat verschillende overheidslagen met uiteenlopende budgettaire
randvoorwaarden te maken hebben.
Met het oog op de stabilisatiefunctie
geldt voor de centrale overheid een
‘zachte’ randvoorwaarde, dat wil zeggen dat ze die zelf bepaalt zonder dat
er toezicht wordt uitgeoefend door een
1. CPB, Economisch Beeld 1991, Den Haag
1990, biz. 11.
947
hogere overheid. In dat geval zullen
beleidsmakers volgens de auteurs
sneller toegeven aan de wensen van
belangengroepen en van bureaucraten, omdat de mogelijkheid van tekortdekking door leningen betekent dat
slechts een deel van de rekening direct
aan de kiezer/belastingbetaler behoeft
te worden gepresenteerd. Hun hypothese is daarom dat in een gecentraliseerd systeem de publieke sector groter zal zijn dan in een gedecentraliseerd
stelsel. In het geval van centralisatie
worden immers meer begrotingsbeslissingen genomen onder een ‘zachte’
randvoorwaarde. Uit een toetsing op
basis van centralisatieratio’s in vijftien
OESO-landen leiden de auteurs steun
af voor hun hypothese.
Soderstrom stelt het uitgangspunt
van Musgrave, dat de verdelings-en
stabilisatiefunctie zijn voorbehouden
aan de centrale overheid, expliciet ter
discussie. Hij wijst op de Scandinavische landen, die zich niets van dit beginsel aantrekken. De lokale overheidsfinancien hebben daar in tweeerlei zin
een sterk egaliserende werking. In de
eerste plaats zijn de lokale belastingen
er progressief. En in de tweede plaats
egaliseren de uitkeringen van de centrale overheid lokale verschillen in de
verhouding tussen middelen en behoeften. Zo streven deze landen zowel naar
verticale rechtvaardigheid (gelijke toegang tot overheidsvoorzieningen van
verschillende personen in dezelfde gemeente) als naar horizontale rechtvaardigheid (gelijke voorzieningsniveaus in
verschillende gemeenten). Dit lijkt sterk
op het derde aspiratieniveau zoals geformuleerd door Goedhart2, een gedachtengang die nu ook voor een internationaal publiek toegankelijk is gemaakt door Van der Dussen en Van
Zaalen in de door hen gepresenteerde
paper. Overigens bestaan er tussen de
Scandinavische landen onderling grote
verschillen en is de autonomie van lokale overheden in Zweden volgens Soderstrom beperkter dan ze op het eerste gezicht lijkt.
Ook Goodspeed signaleert dat de
Scandinavische landen zich niets aantrekken van het orthodoxe voorschrift,
dat de verdelingsfunctie slechts op centraal niveau kan en mag worden uitgeoefend. Hij verbindt hieraan de conclusie dat er behoefte is aan een nieuwe
hypothese, namelijk dat landen kunnen
kiezen uit een reeks van herverdelingsmechanismen. De verschillen in het patroon van bevoegdheidsverdeling zouden dan wellicht kunnen worden verklaard uit:
– verschillende zienswijzen ten aanzien van het belang van herverdeling
binnen en tussen gemeenten;
– verschillen in de behoefte aan herverdeling los van het overheidsniveau;
948
– kostenverschillen tussen gemeenten
in termen van afruil tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid.
Uit een toetsing op basis van gegevens die voornamelijk op OESO-landen
betrekking hebben, leidt Goodspeed
steun af voor zijn hypothese. Overigens
wijst hij erop dat zijn analyse beperkt is,
doordat de uitgavenkant van de begroting buiten beschouwing is gelaten. Om
tot een vollediger theorie te komen zou
die ook in de analyse moeten worden
betrokken.
Belastingheffing in de EG
Vanzelfsprekend wordt in een aantal
papers ingegaan op de ontwikkeling
van de EG. Volgens Biehl wordt het
principe van optimale toekenning van
bevoegdheden geweld aangedaan,
doordat het aantal bevoegdheden op
het niveau van de EG te gering is. Hij
meent dat inkomsten en uitgaven van
de EG (ruim een procent van het bruto
binnenlands produkt) onvoidoende zijn
om van een optimum te kunnen spreken. Daar komt bij dat de eigen middelen in de vorm van tarieven en landbouwheffingen niet kunnen dienen als
instrument van inkomstenpolitiek, omdat die voornamelijk worden bepaald
door Internationale verdragen (GATT),
de wereldmarktprijzen en de wisselkoers van de Amerikaanse dollar. Ook
het eigen middel in de vorm van een
aandeel in de btw-grondslag van de
lidstaten is volgens Biehl geen instrument van inkomstenpolitiek meer sinds
het plafond van 1,4% is bereikt. Het
financiele bestel van de EG vertoont
dus een aantal belangrijke tekortkomingen, waarvan sommige niet op korte
termijn kunnen worden verholpen (met
name de Gemeenschappelijke Landbouwpolitiek). Wel kan op korte termijn
het degressieve bekostigingssysteem
van de EG worden aangepakt. Die degressie is een gevolg van het feit dat de
consumptiequote in arme lidstaten hoger is dan in de rijkere landen. Om die
reden is ook het vierde eigen middel
geintroduceerd (in de vorm van een
percentage van het bruto binnenlands
produkt van iedere lidstaat). Maar volgens Biehl is de mate van degressie
daardoor op zijn best lets verminderd.
Het gaat hem niet ver genoeg. Daarom
is hij voor (eventueel geleidelijke) invoering van EG-opcenten op nationale
progressieve belastingen.
Ook Spahn vindt dat de EG nieuwe
belastingen nodig heeft, zij het dat die
volgens hem dan wel met specifieke
functies van de EG moeten samenhangen. Als belangrijkste mogelijkheid ziet
hij een belasting op energiedragers, die
niet alleen kan dienen als instrument
van milieubeleid, maar ook als middel
tot harmonisatie van de transportkos-
ten. Voorts pleit hij voor de introductie
van een cash-flow belasting met een
gestandaardiseerde grondslag en een
vast tarief. Hierdoor zou impliciet en
automatisch een minder ongelijke verdeling van de welvaart binnen de EG
worden bevorderd. De grondslag van
deze belasting is immers negatief in
regie’s met veel particuliere investeringsactiviteiten en positief in regie’s
met een min of meer voltooide economische structuur. Aangezien Spahn
meent dat de lidstaten sterk hechten
aan hun soevereiniteit, verwacht hij
noch harmonisatie noch centralisatie
van de btw. Evenmin verwacht hij dat
een inkomstenbelasting voor de hele
EG zal worden gerealiseerd. Als alternatief schuift hij naar voren een combinatie van de door hem bepleite cashflow belasting en een persoonlijke consumptiebelasting.
Voor Schwidrowski en WaWstaat het
vast dat door het wegvallen van de binnengrenzen harmonisatie van de btw
noodzakelijk wordt. Dat kan op verschillende manieren worden gerealiseerd.
Als de nationale overheden hun discretionaire begrotingsruimte willen maximaliseren, komen handhaving van het
oorsprongbeginsel en tariefsharmonisatie niet in aanmerking, omdat die methoden de discretionaire begrotingsruimte verkleinen. Alleen door centralisatie van de belastingheffing op
supranationaal niveau is btw-harmonisatie volgens hen onder bepaalde voorwaarden verenigbaar met een vergroting van de discretionaire begrotingsruimte. Wordt niet aan die voorwaarden
voldaan, dan achten zij het waarschijnlijk dat het bestemmingsbeginsel zal
worden gehandhaafd, omdat de discretionaire begrotingsruimte dan niet wordt
be’fnvloed. Maar dat vereist wel dat er
regelingen worden geintroduceerd ter
vervanging van de thans bestaande
controles aan de binnengrenzen. Wat
het bestemmingsbeginsel betreft zijn
Schwidrowski en Wahl het eens met
Spahn, maar ze delen niet zijn opvatting
dat noch harmonisatie noch centralisatie van de btw is te verwachten.
De mate van overeenstemming over
het beginsel waarop de btw-heffing
moet zijn gebaseerd, lijkt vrij groot. Volgens het bestemmingsbeginsel verlaten exporten het land van oorsprong vrij
van btw en worden ze belast in het land
van bestemming. Omdat dit systeem
grenscontroles vereist, wilde de Europese Commissie aanvankelijk overstappen op het oorsprongbeginsel,
waardoor exporten in het land van oorsprong zouden worden belast en impor-
2. C. Goedhart, Hoofdlijnen van de leer der
openbare financier*, Leiden, 1975, biz. 433.
ten van btw zouden worden vrijgesteld.
Maar wegens de vele bezwaren die
daaraan kleven, kwam de Commissie
daar later op terug. Bij nader inzien
wilde ze het bestemmingsbeginsel
handhaven en grenscontroles overbodig maken door de invoering van een
verrekensysteem. Spahn verwacht dat
het hier inderdaad op zal uitdraaien. In
geen van de papers wordt onverkorte
toepassing van het oorsprongbeginsel
bepleit. Spahn wijst het expliciet af, terwijl Schwidrowski en Wahl ervan uitgaan dat het bestemmingsbeginsel gehandhaafd zal blijven.
Onduidelijk is in hoeverre Internationale coordinate van belastingpolitiek
gewenst is. Beleidsmakers die zich iets
van wetenschappelijke inzichten willen
aantrekken, zijn er op dit congres wat
dit punt betreft bekaaid afgekomen. Onzekerheid is troef. Diverse auteurs (Bovenberg, Musgrave, Srensen) nemen
zeer subtiele standpunten in en vinden
dat in zijn algemeenheid niet is te zeggen of concurrentie dan wel coordinate
de voorkeur heeft. Het antwoord hangt
niet alleen af van de omstandigheden,
maar ook van de soort belasting. Mikese//wijsteropdatdeverschillendeoverheidslagen in de Verenigde Staten hun
consumptiebelastingen onafhankelijk
van elkaar heffen. Alleen met betrekking tot de ‘sales tax’ is sprake van
cob’rdinatie tussen (deel)staat en lokale
overheden. Tussen de staten bestaan
dan ook grote verschillen, met name op
het gebied van accijnzen op alcoholhoudende drank en nutsvoorzieningen.
Efficientie- en verdelingsargumenten,
zo constateert Mikesell, worden blijkbaar minder belangrijk geacht dan de
individuele beleidsvrijheid van staat en
lokale overheid. Dit blijkt trouwens ook
uit het feit dat geen van de staten ooit
gebruik heeft gemaakt van de al bijna
twintig jaar bestaande mogelijkheid om
de uitvoering van de inkomstenbelasting te delegeren aan de federate overheid.
Besluit
Hetonderwerpvanhet46ellPF-congres past goed bij de ingrijpende veranderingsprocessen die zich in diverse
werelddelen voltrekken. In nog sterkere
mate geldt dat voor het 47e congres,
dat van 26-29 augustus 1991 in Leningrad wordt gehouden. Het onderwerp
was oorspronkelijk omschreven als Public finance in a changing political environment, maar dat is inmiddels iets neutraler geformuleerd als Public finance in
a changing world. Hoewel ik veel van
de papers en de daarop gebaseerde
discussies van het 46e congres zeker
boeiend vond, hebben ze naar mijn
smaak nauwelijks nieuwe inzichten op-
ESB 10-10-1990
geleverd, of het zou moeten zijn dat de
juistheid in twijfel wordt getrokken van,
het sinds Musgrave als orthodox geldende, uitgangspunt dat de verdelingsfunctie exclusief is voorbehouden aan
de centrale overheid.
M.P. van der Hoek
De auteur is verbonden aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam. Hij bedankt A.G.J.
Haselbekke en A.P. Ros voor hun commen-
taar op een eerdere versie van dit artikel.
Appendix
Papers gepresenteerd tijdens het 46e
congres van het IIPF, Brussel, 27-30 augustus 1990:
1. Roy Bahl en Johannes Linn, Fiscal decentralization and intergovernmental transfer in
less developed countries.
2. Dieter Biehl, Reforming the financing system of the European Communities: a progressive surcharge proposal.
3. K. Bogoev, Central government in a highly
decentralized federation (the case of Yugoslavia).
4. A. Lans Bovenberg, The international effects of commodity and capitalincome taxes:
should countries coordinate their tax policies?.
5. Howard Chernick, Distributional choice
and state tax structures under competitive
federalism: in econometric model.
6. Bernard Dafflon, Intergovernmental equalization in Switzerland.
7. J.W. van der Dussen en W. van Zaalen,
Principles and motives for the distribution of
grants from central to local government.
8. Carlos Monasterio Escudero en Javier
Suarez Pandiello, The decentralization of
functions and the financial resources in
Spain.
9. Hans Fehr, Christoph Rosenberg en Wolfgang Wiegard, Value- added tax harmonization in the EC: some (preliminary) applied
19. WernerZ. Hirsch, Economics of intergovernmental mandates.
20. Denis Kessler, Public finance with several levels of government: facts and issues.
21. Gebhard Kirchgassner en Werner W.
Pommerehne, Evolution of public finance as
a function of federal structures: a comparison between Switzerland and the Federal
Republic of Germany.
22. Thomas Kuhn en Horst Hanusch, Verti-
cal and horizontal equity and the grants to
communities in the Federal Republic of Germany.
23. O. Yul Kwon, Regional equity and revenue sharing: the experience of Saskatchewan.
24. Jonathan Levin, Measuring the role of
subnational governments: an international
comparison.
25. Olav Ljones en Kyrre Aamdal, Model/ing
the macroeconomic impacts of local governments in Norway.
26. Joergen R. Lotz, Controlling lokal government expenditure – experiences of Denmark, Norway, Sweden, the Netherlands
and the UK.
27. Gilbert E. Metcalf, The role of federal
taxation in the supply of municipal bonds.
28. John L. Mikesell, Intergovernmental allocation of consumption tax bases: independence, cooperation, and sharing in the
United States.
29. Jack M. Mintz en Henry Tulkens, The
OECD convention: a ‘model’ for corporate
tax harmonization?.
30. Wim Moesen en Paul van Rompuy, The
growth of government size and fiscal decentralisation.
31. Nico P. Mol en Bernard Steunenberg,
Path-dependent development of central-local fiscal and financial relations.
32. Gilberto Muraro, Central appraisal and
financing of local projects: physiology and
pathology.
33. M.N. Murty en Pulin B. Nayak, A normative approach for resource transfers in a
federal state.
34. Peggy B. Musgrave, Should fiscal systems compete or cooperate ?.
35. Shyam Nath en Brijesh C. Purohit, Local
general equilibrium calculations.
fiscal response to expenditure reassignment
10. James M. Ferris en Donald R. Winkler,
and fiscal decentralisation in India.
Agency theory and choice in decentralization.
36. Wallace E. Dates, Public finance with
several levels of government: theories and
11. Elena Flores, 1,2% de PNBpour le bud-
reflections.
get de la Communaute: un plancher ou un
plafond?.
12. Richard Frank en Martin Gaynor, Incentives, optimality, and publicly provided
goods: the case of mental health services.
13. Teresa Garcia-Mila en Therese J. McGuire, The effects of central government financing on regional government expenditures in
Spain.
37. Yeon-Cheon Oh, The allocation of tax
bases between the central & local governments in Korea.
38. Jeffrey Owens en John Norregaard, The
role of lower levels of government: the experience of selected OECD countries.
39. Alan Peacock en llde Rizzo, The concentration process revisited.
40. Katrin Pfeiffer en Luc Weber, Personal
14. Thomas E. Getzen, Health expenditures
at different levels of government in OECD
countries.
income tax sharing in the canton of Geneva
and its fiscal equalization effect.
15. Guy Gilbert en Pierre Picard, Incentives
and the optimal size of lokal governments: a
model.
16. Timothy J. Goodspeed, The assignment
of ability to pay taxes in the OECD countries:
different approaches to redistribution.
17. Rene Goudriaan en Hans de Groot, Internal regulation in the public sector with an
application to American public universities.
18. Vladimir Hacik en Stanislav I. Lushin,
Public finance with several levels of government: the experience of East European
countries.
41. Uri M. Possen en Steven M. Slutsky,
Fiscal policy with multilevel governments.
42. John M. Quigley en Eugene Smolensky,
Competition and complementarity among
governments in a federal system: implications for progressivity.
43. Paul S.A. Renaud en Frans A.A.M. van
Winden, Behavior and budgetary autonomy
of local governments.
44. Andrew Reschovsky en Amy Schwartz,
The impacts of grant-in-aid cutbacks on fiscal disparities among recipient governments.
45. Fernando Rezende en Jose Roberta
949
Afonso, Increased decentralization and macroeconomic policy in Brazil.
46. A. John Robinson, Improving provincial
finances in the Canadian federal system.
47. Jesus Ruiz- Huerta Carbonell en Antonio
Gimenez Montero, On measuring decentralization and decision-making power distribution: the case of Spain.
48. Arnim Schwidrowski en JiJrgen Wahl,
Does EC integration tame the domestic Leviathan?.
49. Anwar Shah, Intergovernmental fiscal
relations in Sri Lanka.
50. Hirofumi Shibata, The restricted origin
principle revisited.
51. Shrawan Singh, Fiscal federalism in In-
dia in the context of planned development.
52. Lars Soderstrom, Local income taxation:
the nordic countries style.
53. Peter Birch Srensen, On the welfare
gains from international fiscal coordination.
54. P. Bernd Spahn, Taxation and grants
policy in multilevel government: options for
the European Community.
55. C.G.M. Sterks en C.A. de Kam, The
scope for local taxation in the Netherlands.
56. Marc Vanheukelen, The assignment of
corporate tax competences in the European
Community.
57. J. Vanneste en S. Lampaert, Absolute
and relative efforts of different governmentlevels in OECD budget policies.
58. Wolfgang Weigel, What determines the
efficiency of public services on the regional
level: a case study of hospital care in Austria.
59. Delisle Worrell, National fiscal policy and
regional economic cooperation – the Caribbean community.