Nederland in Europa, 1952-1992
Na het verlies van Indonesië was Europese integratie voor Nederland
de enige realistische optie voor toekomstige welvaart en stabiliteit. De
sprong in het duister heeft goed uitgepakt, mede omdat interne integratie goede externe betrekkingen niet in de weg heeft gestaan.
Gaat men terug tot vlak na de tweede wereldoorlog, dan wordt men
zich pas bewust welk een radicale
verandering van het politiek-economisch perspectief van ons land sindsdien heeft plaatsgevonden. Het is bijna uit de herinnering weggezakt,
maar toentertijd waren ook zeer velen, die niet in de bestendiging van
de rijksband met Indonesië geloofden, niettemin overtuigd van de onmisbaarheid voor Nederlands èn
Indonesië’s herstel van de hervatting
van de vooroorlogse economische
relaties, de transitohandel en het
driehoeksverkeer Nederland-Indonesië-rest van de wereld. Een dergelijk schema past ook goed in het destijds vigerende bilateralisme. “Indië
verloren, rampspoed geboren” was
een door velen letterlijk genomen
voorspelling die in het licht van de
vooroorlogse cijfers onbetwistbaar
leek.
Volgens berekeningen van Tinbergen en Derksen, nadien door Baudet
en Wijers bijgesteld, zou het loslaten
van Indië in 1938 een daling van tegen de 14%in het Nederlandse nationale inkomen teweeg hebben gebracht!. Geen wonder dat een herstel van deze oude relatie na augustus 1945, na de capitulatie van de Japanners, een van de pijlers leek
waarop de economie van het verwoeste vaderland weer kon worden
opgebouwd.
Van bi- naar multilateralisme
De geschiedenis zou echter anders
beslissen: terwijl de relatie met Indonesië, na een tijdelijke opleving, eindigde in de confrontatie over NieuwGuinea en een tijd lang tot nul werd
teruggebracht, deden zich in West-Europa ontwikkelingen voor die voor
de Nederlandse economie geheel
nieuwe openingen boden. Het afsterven van het een liep vrijwel gelijk op
met het opkomen van het andere: de
overgang van bilateralisme in het
handels- en betalingsverkeer naar
multilateralisme, met dank zij het
Marshallplan sterke nadruk op de
Westeuropese economische ruimte.
Midden in de voorbereidingen voor
de ronde-tafelconferentie die eind
1949 het uiteengaan van Nederland
en Indonesië zou bezegelen, publiceerde minister Van den Brink zijn
eerste Industrialisatienota; daarin
werd met geen woord over de betrekkingen met Indonesië gerept.
De wissel was omgezet, al besefte
niet iedereen dat het Nederlandse
buitenlands-economische beleid
voortaan zijn bedding zou vinden in
de multilaterale aanpak, in de voorhoede daarvan en met partners die
Nederland zich uit gevoelsoverwegingen niet zou hebben uitgezocht. Dit
waren echter wel de partners met
wie een vast kader kon worden geschapen voor de in gang gezette
industrialisatie, respectievelijk de
stabilisatie en expansie van de landbouwmarkten.
Benelux
Tijdens het interbellum had Nederland samen met de zuiderburen een
vergeefse poging gedaan om een multilaterale doorbraak van het verstarrende bilateralisme op gang te brengen door met België af te spreken en
de overige handelspartners aan te bieden om op basis van wederkerigheid
een substantiële reductie van de douanerechten door te voeren en na gebleken succes op die weg verder te
gaan. Met verwijzing naar de meestbegunstigingsclausule uit bilaterale
verdragen werd deze poging door de
grote landen, met name door het
Verenigd Koninkrijk, gefrustreerd;
Nederland en België mochten best
tegenover elkaar hun douanerechten
halveren, maar waren dan gehouden
dat ook tegenover de andere handelspartners te doen, die daar echter niets
tegenover behoefden te stellen.
Deze zeer ontnuchterende ervaring
had de lage landen er niet van weerhouden om tijdens de oorlog te besluiten een douane-unie en een economische unie tot stand te brengen;
dit leidde er later toe dat de Beneluxlanden in Parijs bij het op gang brengen van de Marshallhulp met één delegatie optraden. De Amerikanen
waren hier zeer van onder de indruk.
Nederland werd zo het braafste jongetje van de multilaterale klas; wrijvingen uit de nadagen van het Nederlands-Indonesische conflict waren
spoedig vergeten en minister Stikker
reisde als ‘mr Europe’ de wereld rond
om de vorderingen bij de Europese
economische samenwerking breed uit
te meten.
OEES en Betalingsunie
De resultaten waren dan ook indrukwekkend: het liberalisatieprogramma
van de Organisatie voor Europese
Economische Samenwerking (OEES,
voorloper van de OESO) garandeerde
een geleidelijke maar gestage opheffing van quota’s terwijl de Europese
Betalings Unie de bilaterale deviezenregimes verving door een multilaterale regeling, die een aanmerkelijke verruiming van het betalingsverkeer met
zich meebracht.
Nadat dit alles bereikt was, stagneerde het OEES-programma echter; de organisatie slaagde er niet in de douanerechten (die na het wegvallen van de
contingenteringen en de deviezenobstakels zichtbaar werden als volgende handelsbarrières) aan te pakken,
noch om greep te krijgen op de landbouwproblematiek in Europees perspectief, dan wel het vervoersbeleid
meer onder één noemer te brengen.
Pogingen om buiten de OEESom met
een kleinere groep een douane-unie
te ontwerpen, mislukten ook.
EGKS
De stagnatie in de voortgang der
economische integratie werd doorbroken door Frankrijk, in samenwerking
met de kersverse Bondsrepubliek
Duitsland, toen in mei 1950 door
Parijs werd voorgesteld de kolen en
staalnijverheid onder een gemeenschappelijk beheersorgaan te stellen
en in een ‘gemeenschappelijke markt’
(de eerste maal dat deze term, die
spoedig gemeengoed zou worden, gebruikt werd) te laten opereren.
Het Franse voorstel sloot naadloos
aan bij Adenauers beleid om de nieuwe Westduitse staat in de westelijke
wereld te verankeren. Het aanbod
kwam van Frankrijk, bij uitstek de historische antagonist; eenzijdig geallieerde controle op de Duitse zware in1. Cijfers ontleend aan H. Baudet, M. Fennema e.a., Het Nederlands belang bij Indië, Het Spectrum, 1983.
dustrie werd in een klap opgeheven
en vervangen door een gemeenschappelijk beheers regime; en de nieuwe
organisatie zou niet berusten op het
drijfzand van tijdelijke allianties en
arrangementen, doch op het functioneren van gemeenschappelijke instituties met eigen bevoegdheden.
De Britse regering hield zich echter
buiten dit nieuwe experiment. In
1950was het VKeen wereldmacht op
het gebied van kolen en staal. Daarnaast garandeerden de ‘commonwealth preferences’ een geprivilegieerde positie in het handelsverkeer
met andere continenten.
EGen toetreding VK
Ook aan de oprichting van de EEG en
Euratom in 1957/’58 wilden de Britten
niet deelnemen. Doch reeds in het
begin van de jaren zestig kwam de regering-McMillan in Londen tot de conclusie dat zij aansluiting bij de Europese Gemeenschappen moest zoeken:
het Europa van de zes had zich ontwikkeld tot een uiterst dynamische
pool van groei en innovatie, waar de
Britse eilanden flets bij afstaken. De
zes hadden zelfs onderlinge consultaties op het terrein van de buitenlandse politiek, waarvan niet-leden uiteraard uitgesloten waren. Een Britse
poging om het oprichten van de EEG
vergezeld te doen gaan van het instellen van een Europese vrijhandelszone
waarin die EEG een soort kerngebied
zou vormen, was mislukt. Dat alles
leidde tot het verzoek om te onderhandelen “om vast te stellen of de
voorwaarden van toetreding wederzijds aanvaardbaar zouden zijn”. De
onderhandelingen liepen vast in allerlei details, waarna de Franse president De Gaulle er bruusk een einde
aan maakte.
De Gaulles veto gaf een schok, maar
de Gemeenschap bleek daardoor niet
verlamd; zelfs niet toen De Gaulle
twee jaar later zijn machtswoord intern gebruikte en uit politieke verontwaardiging over een ambitieus voorstel van de Europese Commissie alle
Franse vertegenwoordigers op één na
uit het Brusselse vergadercircuit terugtrok. Frankrijk had uiteindelijk de Gemeenschap evenzeer nodig als de
Gemeenschap Frankrijk: het conflict
eindigde in een patstelling, ten onrechte als het ‘compromis van Luxemburg’ bestempeld.
Pas onder president Pompidou is
Frankrijk meegegaan met de onderhandelingen die het VK, Ierland en
Denemarken begin 1973 binnen de
Europese Gemeenschappen brachten. Al die tijd was aan de oorspron-
kelijke Europese verdragen, die van
Parijs (EGKS) en Rome (EEG en Euratom) slechts op twee punten iets veranderd: het samenvoegen van de
bestuursorganen tot de Europese
Commissie en de Raad van Ministers
alsmede het invoeren van financiële
autonomie voor EEG en Euratom.
Nauwere monetaire samenwerking
was op vrijwillige basis tot stand gekomen, maar niet in verdragen geconsolideerd.
Institutionele vormgeving
In Nederland werd Jean Monnets
idee van een geheel onafhankelijk
gezagsorgaan voor kolen en staal aanvankelijk met scepsis begroet. Echter,
toen Frankrijk het Benelux-voorstel
van een Raad van ministers als trait
d’union tussen de in te stellen Hoge
Autoriteit en de EGKS-lidstaten zelfs
met enig enthousiasme aanvaardde,
was de basis voor de instituties gelegd die vandaag de dag nog altijd de
leiding aan de Gemeenschap geven:
• een onafhankelijk communautair
gezagsorgaan dat bij enkelvoudige
meerderheid van stemmen besluiten
neemt;
• een Raad van ministers, die met gekwalificeerde meerderheid of met
unanimiteit beslist,
• een parlementaire vergadering
die het gezagsorgaan controleert en
met een motie van wantrouwen tot
aftreden kan dwingen, en
• een gerechtshof, dat genomen besluiten aan het verdragsrecht en het
daarvan afgeleide recht toetst.
In de EEG vond men analoge organen, doch met enkele belangrijke mutaties: de rol tussen het communautaire orgaan (Commissie) en het orgaan
van de regeringen (Raad) werd omgedraaid: beslissingen door de Raad
konden alleen op voorstel van de
Commissie genomen worden, en alleen met eenstemmigheid geamendeerd worden.
Dat strookte weer met een ander belangrijk verschil: in het EEG-verdrag
moesten vele regels nog door de Gemeenschapsorganen gemaakt worden
aan de hand van de doelstellingen en
de basisregels van het verdrag van
Rome. In het verdrag zelf al gegeven
regels, zoals die over concurrentie,
moesten echter net als in de EGKSalleen door het communautaire orgaan,
de commissie, toegepast worden, zonder tussenkomst van de Raad van ministers. Beide systemen voorzagen
financiële autonomie voor de Gemeenschap, doch bij de EGKSwas
deze al in het verdrag gedefinieerd;
in de EEG moest die nog worden uitgewerkt en dat duurde tot 1970, niet
toevallig vlak voor het begin van de
definitieve toetredingsonderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken.
Was veel in het EEG-verdrag dus overgelaten aan nadere wetgeving door
de Gemeenschapsorganen zelf, ook
de rol die de Gemeenschap in de wereld zou spelen was aan nadere besluitvorming voorbehouden: de handelspolitiek werd een exclusieve
bevoegdheid van de Gemeenschap,
met de Commissie als onderhandelaar
en de ministerraad in de dubbele
functie van gever van ‘richtlijnen’ en
bevestiger van de bereikte akkoorden. Uitgangspunt was het in het verdrag vastgelegde gemeenschappelijke
douanetarief, zijnde het rekenkundig
gemiddelde van de tarieven der verschillende lidstaten. Dat gemiddelde
lag uiteraard hoger dan de relatief
lage tarieven van de Bondsrepubliek
en de Benelux; dat leidde tot bezorgdheid in Nederland.
Fort Europa?
Was de deelname aan de EGKSnog
een overzienbare, duidelijk afgebakende participatie in een direct met
Nederlandse belangen verbonden organisatie geweest, toetreden tot de
EEG leek veel meer een sprong in het
duister. De ratificatiedebatten in 1957
waren niet zonder emotie: het spookbeeld van het ons anderhalve eeuw
eerder door Napoleon opgelegde continentale stelsel werd met de EEGin
verband gebracht en de ‘grand old
man’ van het vaderlandse economische establishment, dr K.P.van de
Mandele, waarschuwde in dit zelfde
tijdschrift ernstig voor de heilloze gevolgen die een ons afsluiten van de
(Angelsaksische) wereld, via een protectionistische EEG,voor onze economie zou hebben.
Er was nog een andere vrees: Nederland was een lage-Ionenland, het had
de voordelen van de zware devaluaties na de tweede wereldoorlog beter
weten vast te houden dan de concurrenten, en vreesde onder harmonisatiedrang die troefkaart te verliezen.
En wat zou er in de Gemeenschap gebeuren met de positie van Rotterdam,
zou die niet afgesnoerd worden?
Neêrlands vrees in bange dagen werd
echter allerminst werkelijkheid. Integendeel, de eerste jaren van de Gemeenschap leidden tot een grote euforie en een sterke economische expansie. Het gevreesde gemeenschappelijke douanetarief, dat in de overgangstijd van twaalf jaar bereikt zou wor-
I
den, kwam nooit tot toepassing aangezien wereldhandelsrondes
tot substantiële verlagingen leidden, waar
dan weer concessies van de andere
handelspartners tegenover stonden.
De toename van de interne handel in
de Gemeenschap ging gepaard met
een regelmatige groei van de buitenhandel. Juist door het bestaan van de
Gemeenschap vonden de Verenigde
Staten nu een partner tegenover zich
die gelijkwaardige concessies kon
aanbieden, maar dus ook bedingen.
Tot nog toe is iedere interne vooruitgang van de Gemeenschap dan ook
gepaard gegaan met externe liberalisatie, en dat moet zo blijven.
niet vergeten, doch onderschat in hun
ingeniositeit en taaiheid. Artikel 100EEG onderwerpt het “nader tot elkaar
brengen van wettelijke en bestuurlijke bepalingen” die de werking van de
gemeenschappelijke
markt beïnvloeden aan de eis van eenparige goedkeuring door de raad van ministers.
Jarenlang hebben Europese commissarissen hun tanden stuk gebeten op
dit voorschrift, totdat via het witboek
van Lord Cockfield de Europese Akte
hiervoor meerderheidsbesluiten
toeliet, alsmede lichtere vormen van harmonisatie en wederzijdse erkenning
van voorschiften invoerde. Sinds 1987
is aldus het grootste deel van het witboekprogramma afgewerkt.
Het groene front
De Uruguay-ronde heeft de schijnwerpers weer gericht op het Europese
landbouwbeleid, eens het boegbeeld
van de EEG, nu een zorgenkind. In
tegenstelling tot het bevrijden van het
handelsverkeer binnen de Gemeenschap voor industrieprodukten,
vergde de eenmaking van de landbouwmarkten het opgaan van allerlei verschillende nationale steunmaatregelen in één homogeen systeem. Met
het gelukken van deze uiterst moeilijke operatie is de naam van Mansholt
onverbrekelijk verbonden.
De sturingsmechanismen
van het systeem konden echter onvoldoende gehanteerd worden ten gevolge van de
uiterst moeizame besluitvorming in
de ministerraad. Een steeds stijgende
produktiviteit leidde tot stijgende
overschotten en gesubsidieerde exporten die de wereldmarktprijzen
drukten. Drastische hervormingen
werden onvermijdelijk, kregen eerder
dit jaar hun vorm op initiatief van
McSharry, en moesten daarna vertaald worden in concessies in het kader van de GATT-onderhandelingen.
Commissaris McSharry en onze landgenoot Andriessen hebben moed getoond door als EG-onderhandelaars
hun eigen verantwoordelijkheid
ten
volle te nemen.
De Interne Markt
Zoals de wereldhandelsonderhandelingen na de aanval op de douanetarieven geconfronteerd werden met
non-tarifaire belemmeringen, zo ging
het de Gemeenschap uiteraard ook.
Terugblikkend kan men vaststellen
dat de auteurs van het verdrag van
Rome twee zaken verkeerd hebben ingeschat waar het het tot stand brengen van een ‘level playing field’ op de
binnenmarkt betreft: de monetaire dimensie en de non-tarifaire belemmeringen. De laatste zijn in het verdrag
Monetaire samenwerking
Anders ligt het met de monetaire dimensie, die de euforie over ‘Europa
1992′ inmiddels geheel heeft overschaduwd. Het EEG-verdrag bevat
oorspronkelijk aan monetaire bepalingen eigenlijk alleen een ondersteuningsmechanisme voor de Bretton
Woods-orde. Na het wegvallen daarvan heeft de Gemeenschap met vallen en opstaan getracht daar een eigen orde voor in de plaats te stellen,
aanvankelijk met varianten van de
‘slang’, later met het wisselkoersarrangement van het Europees Monetair
Stelsel, en ten slotte met het Verdrag
van Maastricht.
Het is overigens niet het EMS dat het
de laatste maanden heeft laten afweten, het zijn de spelers die er de
grondregels niet van hebben gerespecteerd. Het zijn ook niet alleen economische factoren die het arrangement onder druk hebben gezet, maar
evenzeer fundamentele politieke onzekerheden over de vastbeslotenheid
van de twaalf partners om de Europese marktintegratie met een monetaire
component te voltooien.
Edinburgh
De Europese top van Edinburgh heeft
deze problemen niet opgelost, maar
wel verhelderd en aldus hopelijk hanteerbaar gemaakt. Het kader voor de
financiering van de Gemeenscha p tot
het eind van de eeuw is vastgesteld;
zelfs de zetelkwestie is voor het Europese Parlement tot een – niet ideale oplossing gebracht en kan nu voor
ettelijke andere organen een volgende keer worden geregeld. Juridisch
goochelwerk staat Denemarken toe
het verdrag van Maastricht te ratificeren zonder het uit te voeren, maar
ook zonder het te saboteren.
In Edinburgh werd duidelijk gemaakt
dat er een scheiding der geesten
dreigt: indien voor de zomer van 1993
de Britten en de Denen niet in de
boot zijn gestapt, dan gaan de overige
lidstaten zonder hen verder, zij het
met smart en teleurstelling.
Tot slot
Nederland heeft, met aanvankelijke
aarzeling, in de Europese Gemeenschap al spoedig een vertrouwd kader gevonden dat economische perspectieven en stabiliteit in zich verenigde. De Gemeenschap is geen
beletsel gebleken, zoals sommigen
vreesden, om vruchtbare betrekkingen met andere delen van de wereld
te onderhouden.
Dat 70% van ons
handelsverkeer
plaatsheeft met de
Europese economische ruimte (EG
en EVA) belet niet dat Nederland een
van de grootste investeerders in Amerika is, en ook elders in de wereld
actief is.
Nederland heeft er steeds naar gestreefd om Groot-Brittannië volwaardig aan de Europese integratie mee te
laten werken, al vergemakkelijkte dat
onze positie niet altijd. Indien echter
het Verenigd Koninkrijk – of Denemarken, of wie dan ook – het integratieproces voortijdig af wil breken dan
wel verdagen, dan kan niet meer van
de partners verlangd worden dat deze
zich daarbij neerleggen. De uit zulk
een stagnatie voortvloeiende politieke – en daardoor ook monetaire – onzekerheden zijn te groot dan dat de
huidige structuren daartegen eindeloos bestand zouden zijn. Het Europees Monetair Stelsel is nooit bedoeld
om er eeuwig in te verblijven (en nog
minder om er naar believen in en uit
te lopen). In deze tijd van overal opkomend nationalisme is het zaak de
cohesie tussen de staten van onze regio met alle middelen te bewaken en
te versterken. Stilstand is te riskant.
Overigens: regeringsleiders die pretenderen naar een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
op weg te zijn, zouden niet het leeuwedeel van hun halfjaarlijkse discussies aan interne onenigheden en wrijvingen moeten besteden, doch zich
eindelijk richten op de hen omringende hartverscheurende
problemen, in
hun eigen deel van de wereld alsook
elders. Daar was in Edinburgh nog
maar een beetje tijd en aandacht
voor over, van enkelen. Dat is beschamend; het zou omgekeerd moeten zijn.
E.P. Wellenstein
De auteur is oud-directeur generaal buitenlandse betrekkingen van de EG.