TenneT legt momenteel een ondergrondse hoogspanningsverbinding met Noorwegen aan. Uit de economische
onderbouwing van deze NorNed-kabel zijn een aantal
lessen te leren voor toekomstige investeringen in de
energie-infrastructuur.
D
e hoogspanningsverbinding naar
Noorwegen die TenneT momenteel aanlegt, is vermoedelijk eind oktober gereed.
Dit artikel analyseert de aanvraag door
TenneT en de goedkeuring van DTe om deze NorNedkabel aan te leggen, in de hoop bij te dragen aan
betere, toekomstige beslissingen door de overheid
om al dan niet te investeren in energie-infrastructuur. De eerste paragraaf bespreekt NorNed vanuit
Nederlands perspectief. De daarop volgende paragrafen bespreken achtereenvolgens de criteria, de
berekening van de welvaartseffecten, het effect op
concurrentie, het effect op leveringszekerheid en de
gebruikte discontovoet.
NorNed
Michiel de Nooij
Onderzoeker bij SEO Economisch Onderzoek
NorNed wordt door de Nederlandse en de Noorse
Transmission System Operators (TSO’s, hoogspanningsnetbeheerders) aangelegd en zal 580 kilometer
lang zijn, een vermogen van 700 megawatt en een
spanning van 400 kilovolt hebben. TenneT is de
Nederlandse TSO, dit bedrijf is in staatsbezit en
heeft geen banden met productie of levering. Beide
TSO’s delen de kosten en opbrengsten van NorNed.
De TSO’s zullen stroom kopen op de dagmarkt met
de laagste prijs (in Nederland de APX), deze transporteren en verkopen op de dagmarkt in het andere
land. Deze opbrengst wordt de handelsopbrengst
genoemd. Prijsverschillen tussen landen kunnen optreden omdat ten eerste het Noorse prijspatroon over
de dag vlakker is dan het Nederlandse, ten tweede
omdat er over langere tijd hogere prijzen in een van
de landen zijn (bijvoorbeeld als de Nederlandse
gasprijs hoog is of als het water voor de Noorse
waterkrachtcentrales schaars is), of omdat ten derde
er onverwachte schokken zijn, zoals centrales die
onverwacht uitvallen. De belangrijkste kosten zijn de
investeringskosten (273 miljoen euro). De cijfers die
hier worden genoemd, zijn, tenzij anders vermeld,
afkomstig uit DTe (2004) en TenneT (2004). De al
gemaakte voorbereidingskosten (24 miljoen euro)
zijn, omdat deze al verzonken zijn, in de afweging
niet meegenomen. De jaarlijkse operationele kosten zijn 2,2 miljoen euro. De belangrijkste baat is
de handelsopbrengst (40,9 miljoen euro per jaar),
hiervan gaat het stroomverlies tijdens transport nog
af (3,8 miljoen euro). De welvaartseffecten door de
gemiddeld lagere prijs van elektriciteit op de groothandelsmarkt zijn 2,2 miljoen euro per jaar.
Criteria
De beslissing van de DTe om de investering door
TenneT goed te keuren is niet gebaseerd op heldere
criteria. Verder wijken de toegepaste criteria af van
wat gebruikelijk is. De DTe heeft veel criteria bekeken (DTe, randnummer 52), zoals de kosten en
baten voor TenneT en de netgebruikers, de waarde
voor leveringszekerheid, het effect van de kabel
op de consumenten- en producentenprijzen en
de mogelijkheden om via marktkoppeling de handelsopbrengsten te materialiseren. Deels overlappen
deze criteria, deels kunnen ze strijdig zijn waarbij
onduidelijk is wat de doorslag geeft. Deze beoordelingsgronden lijken bij elkaar genomen te zijn in
een socio-economische beoordeling (randnummers
53-98) oftewel een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). NorNed moet door de overheid
goedgekeurd worden en wordt gefinancierd uit de
opbrengst van de interconnectoren met Duitsland
(die gebaseerd zijn op wettelijke regelingen). Daarom
ligt een vergelijkbare aanpak met MKBA’s voor
overheidsprojecten voor de hand. Hierbij zijn de
OEI-leidraad (zie Eijgenraam et al., 2000) en de
daarop volgende verbeteracties verplicht (minister
van Verkeer en Waterstaat, 2004). Deze aanpak is
hier niet gevolgd.
Berekening van de welvaartseffecten
TenneT berekent voor Nederland een jaarlijkse
welvaartswinst van ongeveer twee miljoen euro. Dit
bestaat uit een consumentensurplus van 47 miljoen
euro en een producentensurplus van min 45 miljoen euro. Volgens de DTe (randnummer 92) is de
precieze verdeling tussen producenten- en consumentensurplus bijzonder onzeker, mede omdat de
gehanteerde modellen om deze getallen te berekenen daartoe niet geëigend zijn en op economische
gronden het niet investeren in een kabelverbinding
tot een ander investeringsgedrag van marktpartijen
in productievermogen kan leiden. De DTe acht het
saldo minder afhankelijk van de aannames, en heeft
daarom het jaarlijks welvaartssaldo van twee miljoen
euro meegewogen in de beslissing. Dit roept echter
twee cruciale vragen op.
Ten eerste, als de modellen niet geschikt zijn om
consumenten- of producentensurplus uit te rekenen, hoe kunnen ze dan de handelsopbrengst
uitrekenen? Immers producenten- en consumentensurplus hangen af van de prijs en respectievelijk
de marginale kosten en de marginale baten van
stroom. Precies deze dingen bepalen ook de handelsopbrengst. Figuur 1 illustreert dit punt met een
eenvoudige variant van het model dat gebruikt is
om de handelsopbrengsten van NorNed te bepalen.
Voor de eenvoud is hier aangenomen dat het aanbod in Noorwegen (SNOR) niet op de prijs reageert.
ESB
13 juli 2007
429
internationaal
Leren van NorNed
echter het gevaar op de loer dat met een roze bril
te grote baten worden ingeboekt. Zo zal het effect
van een extra arbitragemogelijkheid anders zijn dan
van splitsen. Om dit goed te doen zou eerst een
overzicht gemaakt moeten worden van de manieren waarop de concurrentie verbeterd kan worden
(waaronder dus een interconnector), hoe de effecten
van die manieren zich tot elkaar verhouden, en wat
er elders over concurrentiebaten bekend is.
figuur 1
Berekening handelsopbrengst en welvaartseffecten
SNL
PNOR
SNOR
Leveringszekerheid
A
PNL+
B
D
C
P
NL
DNL
QDNL+
QSNL+
QNL
Het aanbod in Nederland (SNL) reageert wel op de prijs, hetzelfde geldt voor de
vraag (DNL). Zonder interconnector kan er niet gehandeld worden en is de prijs in
Noorwegen gelijk aan PNOR en in Nederland gelijk aan PNL. Door een interconnector met capaciteit QDNL+ – QSNL+ wordt de prijs in Nederland PNL+. De handelsopbrengsten zijn rechthoek A, en deze worden tussen Noorwegen en Nederland
verdeeld. Het consumentensurplus daalt met – B – C, en het producentensurplus stijgt met B + C + D. Totale welvaartswinst is daarmee ½A + D – kosten.
Kortom, de handelsopbrengst is niet los te bepalen van het producenten- en
consumentensurplus.
Ten tweede, hoe reageren de producenten? De producenten worden geconfronteerd met een lager producentensurplus van 45 miljoen euro per jaar. Tenzij ze
nu overwinsten maken die verdwijnen, zullen de producenten verlies lijden bij
gelijkblijvende productie- en investeringsbeslissingen. Aanpassing van het investeringsgedrag (minder en/of andere types centrales) ligt dan ook voor de hand.
Dit beïnvloedt de marginale kosten en de prijs in Nederland. Dan veranderen ook
de handelsopbrengst en de welvaartseffecten. Hoewel de DTe aangeeft ander
investeringsgedrag niet uit te sluiten, wordt dit nergens geanalyseerd.
Het effect op concurrentie
Een van de belangrijkste, zo niet de belangrijkste reden om de NorNed kabel aan
te leggen is de verwachte bijdrage hiervan aan de concurrentie op de elektriciteitsmarkt. De Europese Commissie wil meer interconnectie om de concurrentie
te stimuleren, maar het waarderen van meer concurrentie is lastig. Bestaande
elektriciteitsmodellen kunnen deze vraag niet beantwoorden omdat ze wel
prijsvorming in een oligopolistische markt bestuderen, maar geen uitspraak doen
over de efficiëntie waarmee geproduceerd wordt. Een andere, ruwe benadering
is door te kijken naar eerdere studies die het effect van een verandering van de
marktstructuur relateren aan de efficiëntie. Deze aanpak is bijvoorbeeld gevolgd
in het splitsingsdebat. Zowel het CPB als SEO Economisch Onderzoek hebben
de baat van meer concurrentie geschat als een percentage van de omzet van de
elektriciteitsopwekking (respectievelijk 0,375 procent en 5,9 miljard euro). Dit
is een baat van 22 miljoen euro per jaar, oftewel een contante waarde van 259
miljoen euro (looptijd 2008-2047, reële discontovoet 6,8 procent). Hierbij ligt
430
ESB
13 juli 2007
De bijdrage van de kabel aan de leveringszekerheid
heeft in de beslissing een rol gespeeld, maar is niet
gekwantificeerd (randnummers 97-98). Als Nederland
een onverwacht tekort aan opwekkingscapaciteit
heeft, dan kan via NorNed extra stroom worden geïmporteerd om de schaarste op te lossen. Schaarste
kan bijvoorbeeld optreden als het koelwater in een
hete zomer op raakt (zoals in 2003) of er onverwacht
centrales uitvallen. Stel één storing door schaarste
per twintig jaar (waarbij zonder de NorNed-kabel een
onderbreking optreedt), ter grootte van 700 MW gedurende twee uur (in die tijd kunnen een aantal grootverbruikers afschakelen of andere productiecentrales
worden opgeschakeld) en een waarde van 8,60 euro
per kWh niet geleverde stroom. Dan is de verwachte
baat 0,6 miljoen euro per jaar; dit is verdisconteerd
over veertig jaar tegen 6,8 procent reëel 7,2 miljoen
euro. Er zijn een aantal redenen waarom dit vermoedelijk een bovengrens is. Zo heeft zich nog nooit een
dergelijke storing voorgedaan, eens per twintig jaar
kan dus aan de hoge kant zijn. Kortom, de leveringszekerheidsbaten zullen, voor Nederland, waarschijnlijk
niet erg groot zijn.
De discontovoet
In een MKBA wordt de netto contante waarde van
de kosten en baten in de verschillende jaren uitgerekend. De hierbij gebruikte discontovoet is een maat
voor de tijdsvoorkeur en het risico dat gelopen wordt.
De discontovoet bij de NorNed-beslissing is sterk
bediscussieerd en toch is de uitkomst vreemd (DTe,
2004, randnummers 68-71 en TenneT, 2004). Eerst
bespreken we een aantal issues rond de waardering
en tot slot geven we de gevolgen van de verschillende discontovoeten weer. De discontovoeten zijn
steeds inclusief 2,2 procent inflatie.
Ten eerste, de discontovoet is anders dan de standaarddiscontovoet bij een overheidsinvestering. Dat
betekent dat of de overheid een investering al dan
niet goedkeurt, onder andere afhangt van het onderdeel van de overheid dat de aanvraag beoordeelt.
Dat is niet wenselijk. Bij een overheidsinvestering
was vier procent (recent verlaagd naar 2,5 procent)
plus een risico-opslag van drie procent × een projectspecifieke maat voor het risico gebruikelijk. Deze
waarde hier is 4% + 0,9 × 3% + 2,2% inflatie, dus
8,9 procent.
Ten tweede is het perspectief van waaruit NorNed
beoordeeld wordt niet helder. TenneT corrigeert de
discontovoet nog voor de 34,5 procent vennoot-
tabel 1
Effect van discontovoet en tijdsperiode (Netto Contante Waarde, in miljoen euro, tijdshorizon 40 jaar, tenzij anders vermeld)
Nominale
discontovoet
NCW
1
TenneT’s discontovoet voor belasting
6,31%
448
2
TenneT’s discontovoet na belasting: zoals ingediend
9,65%
175
3
DTe’s discontovoet, kosten en tijdshorizon gelijk aan TenneT’s.
9,00%
213
4
DTe berekeningen, met hogere kosten en kortere tijdshorizon (25 jaar): zoals gehanteerd in het besluit
9,00%
3
5
OEI discontovoet
8,90%
220
Bron: Rij 2 TenneT (2004); overige NCW’s eigen berekeningen gebaseerd op DTe (2004) en TenneT (2004).
schapsbelasting. Corrigeren voor belasting is logisch
voor een bedrijf, maar niet voor de overheid (de
beslissing is door de DTe, de overheid dus, genomen). Immers voor het bedrijf zijn belastingen een
reële kostenpost, terwijl deze vanuit maatschappelijk
oogpunt slechts een overdracht zijn en dus hebben
deze geen invloed op de maatschappelijke aantrekkelijkheid. DTe corrigeert zijn berekeningen terecht
niet voor het tarief van de vennootschapsbelasting.
Hierdoor ontstaat de interessante situatie dat TenneT
vindt dat DTe een te hoge discontovoet gebruikt
(namelijk negen procent in plaats van 6,3), terwijl
TenneT een hogere discontovoet gebruikt (namelijk
9,65). Niet corrigeren voor de belasting en helderheid vooraf lijkt raadzaam.
Ten derde is het vreemd dat DTe geen kosten en
baten na 25 jaar meetelt. DTe heeft de kortere
tijdshorizon gekozen in verband met de onzekerheid
over de technische levensduur na 25 jaar (er is nog
weinig ervaring met ondergrondse HVDC-kabels om
de verwachte levensduur van veertig jaar te kunnen
garanderen) en vanwege de grotere onzekerheden
over de economische opbrengsten na 2020 (de
modellen voor na 2020 zijn minder gedetailleerd).
Tot voor kort was het gebruikelijk om bij MKBA’s na
dertig jaar af te kappen en de eerste dertig jaren
niet voor risico te compenseren. Nu (zie Ministerie
van Verkeer en Waterstaat, 2004) is de horizon zo
lang als het project duurt en wordt een risico-opslag
toegepast. De DTe doet beide. Een andere aanpak,
zoals een hogere, maar niet oneindige discontovoet
of een conservatievere inschatting van de baten na
25 jaar lijkt hier meer op zijn plaats.
Tabel 1 illustreert het effect van de verschillende discontovoeten. Het corrigeren voor de vennootschapsbelasting kost veel in verwachte netto
contante waarde (vergelijk rij 1 en 2). Het verschil
tussen de overheidsdiscontovoet (rij 5), de gecorrigeerde discontovoet van TenneT (rij 2) en de door
DTe gebruikte discontovoet is niet groot (rij 3). Het
afkappen van de onderzochte periode door DTe (rij
4) heeft daarentegen een groot effect.
delsmarge gerealiseerd worden, en op termijn zal deze niet geheel verdwijnen,
omdat Noorwegen toegang biedt tot goedkope piekcapaciteit. De handelsmarge
zal dus (deels) blijven, en daar komen mogelijk uitgespaarde investeringen en
meer concurrentiebaten bij. Hoewel hier niet precies berekend, lijkt NorNed
daarom welvaartsverhogend. Wel is het te hopen dat toekomstige investeringen
in de energie-infrastructuur beter onderbouwd worden om te voorkomen dat
goede plannen onterecht worden afgewezen of slechte plannen ten onrechte
goedgekeurd. Hiervoor zijn onder andere de volgende lessen nuttig (zie De Nooij
(2007) voor een uitgebreidere bespreking). Ten eerste, wees helder wat het
beoordelingscriterium is. Als er zeven aspecten genoemd staan, is onduidelijk
wat nu de doorslag geeft. Het belangrijkste criterium lijkt een MKBA te zijn,
maar dat is niet zeker. Ten tweede horen dynamische effecten meegenomen te
worden: producenten gaan reageren op een jaarlijks verlies van 45 miljoen euro.
Ten derde, het waarderen van effecten met behulp van kentallen, hoe ruw ook
(met eventueel een gevoeligheidsanalyse) kan de analyse sterk verbeteren. Nu
dat niet gedaan is, lijkt leveringszekerheid overgewaardeerd te zijn, terwijl meer
concurrentie onderbelicht is gebleven. Ten vierde is het vreemd een andere dan
de standaardoverheidsdiscontovoet te gebruiken. Enerzijds omdat dit erg veel
energie kost in vergelijking met andere aspecten van de MKBA, maar ook omdat
het een bias voor of tegen een bepaald type investeringen creëert.
Literatuur
DTe (2004) Besluit op de aanvraag van TenneT tot het toestaan
van de financiering van de NorNed-kabel op grond van artikel
31, zesde lid van de Elektriciteitswet 1998, besluit 101783_2-76.
Eijgenraam, C., C. Koopmans, P. Tang en A. Verster (2000)
Evaluatie van Infrastructuur projecten, leidraad voor kosten-batenanalyse. Den Haag: CPB, Rotterdam: NEI.
Minister van Verkeer en Waterstaat (2004) Brief aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal, getiteld Vaststelling van de
begrotingsstaat van het Infrastructuurfonds voor het jaar
2005, kenmerk 29 800 A, Nr. 42, Vergaderjaar 2004–2005, 23
Conclusie
Hoewel de economische onderbouwing op een aantal
punten niet klopt, lijkt de beslissing om NorNed aan
te leggen terecht. Op korte termijn zal de han
december.
Nooij, M. de (2007) Lessons for the appraisal of interconnection
investments from the NorNed-case, SEO-discussion paper.
TenneT (2004) Rapport Waardering NorNed Project. Arnhem:
TenneT.
ESB
13 juli 2007
431