Lagere overheidsschuld,
minder economische activiteit?
E. Sterken, J.P.A.M. Jacobs, G.H. Kuper en S.K. Kuipers*
5 het mogelijk om de overheidsschuld te verminderen, zoals benodigd voor deelname
aan de EMU, en tegelijkertijd de verhouding tussen het aantal inactieven en actieven
(de i/a-ratio) te verlagen? Het kabinet tracht dit te doen door tekortreductie en het
stimuleren van marktwerking en dynamiek. Een maatregel die in dit beleidpast is
het vergroten van het verschil tussen loon en uitkering. Uit simulatie met een
eenvoudig Keynesiaans model, aangevuld met enkele aanbod-elementen, blijkt dat
ontkoppeling van uitkeringen en lonen de twee doelstettingen dichterbij brengt, maar
wel ten koste gaat van de economische activiteit.
1
De Miljoenennota 1996zet het kabinetsbeleid langs
drie lijnen uiteen. Het kabinet tracht de overheidsflnancien te saneren om te voldoen aan de criteria
voor de EMU, wil het aantal actieven ten opzichte
van het aantal inactieven vergroten en de werking
van de markten verbeteren. Het valt niet te ontkennen dat dit laatste, versterking van de marktsector,
een positieve invloed zal hebben op de andere twee
doelstellingen, mits de uitgaven ten behoeve van dit
beleid gematigd zijn. De verhouding tussen de andere twee doelstellingen is ingewikkelder. Ze kunnen
strijdig met elkaar zijn: immers, directe bestrijding
van de werkloosheid vereist hogere collectieve uitgaven of lagere belastingen en leidt zo tot vergroting
van de staatsschuld, en een extra reductie van overheidsbestedingen kan door de nadelige bestedingseffecten tot een extra aanwas van de inactiviteit leiden.
Empirisch vertonen ze echter een sterk positief
verband: een stijging van de i/a-ratio wordt met een
vertraging van twee a
Figuur 1. Scbuldquote (% bbp) en i/adrie jaar gevolgd door
ratio (%), 1975-1996
vergroting van de schuldquote (figuur 1). Dit is te
verklaren doordat de
twee ratio’s een gemeenschappelijke determinant
hebben: de omvang van
de economische activiteiten. Bij economische
voorspoed zijn veel mensen aan het werk (lage
i/a-ratio), en van hen ontvangt de overheid veel
belastinginkomsten terwijl de uitgaven aan uitkeringen beperkt blijven
(daling financieringstekort1).
Slechts een beleid dat gericht is op vergroting van
de economische activiteit zonder dat hierdoor het financieringstekort wordt vergroot, maakt het mogelijk
zowel de schuldquote als de i/a-ratio te verlagen.
Het kabinet denkdit gevonden te hebben in beleid
dat beoogt door deregulering en verbetering van de
dynamiek en de werking van markten de economische groei te stimuleren. Een voorbeeld van een dergelijk beleid is het vergroten van het verschil tussen
lonen en uitkeringen. Zo’n beleid heeft echter weinig
oog voor de negatieve effecten van een beperkte bestedingsgroei voortvloeiend uit het binnen de Europese Unie bestaande voornemen om de overheidstekorten en schuld terug te dringen. Dit laatste beleid zal
namelijk zonder twijfel belangrijke consequenties
hebben voor de groei van de uitvoer naar andere lidstaten.
In dit artikel onderzoeken we met behulp van
een klein, prototype bestedingsmodel in hoeverre negatieve bestedingseffecten van een beperkte groei
van uitvoer en binnenlandse consumptie het beleid
met betrekking tot het reduceren van de schuldquote
en de i/a-ratio kunnen doorkruisen. Tevens zal worden nagegaan in welke mate ontkoppeling van lonen
en uitkeringen het bereiken van deze doelstellingen
beinvloedt.
Het model
De kern van het model dat de ontwikkeling van de
schuldquote en de verhouding tussen inactieven en
* De auteurs zijn verbonden aan CCSO en de Faculteit der
Economische Wetenschappen, Rijksuniversiteit Groningen.
1. In het gehele artikel heeft het financieringstekort of -overschot betrekking op de gehele collectieve sector. Het financieringstekort is berekend als het verschil tussen de netto
collectieve uitgaven en de totale collectieve lasten (inclusief
de binnenlandse gasbaten).
actieven beschrijft wordt gevormd door een tweetal
differentievergelijkingen. De dynamiek in de schuldquote kan als volgt worden beschreven:
Figuur 2. Scbematiscb overzicbt van bet gebanteerde model
A(schuldquote) = primair tekort + (reele rente-groeivoet bbp) x schuldquote(-l)
De groei van de bruto schuld van de collectieve sector (als % van het bbp) is bij benadering gelijk aan de
nieuw ontstane schuld en de rentelasten op de bestaande schuld (aangegeven door de schuldquote uit
het vorige jaar). De schuldquote stijgt als er een primair tekort is en/of de reele rente de volume-ontwikkeling van het bruto binnenlands produkt overtreft.
Het primaire tekort bestaat uit de binnenlandse inkomensoverdrachten en de overige collectieve uitgaven
(exclusief rente) verminderd met het totaal van de
collectieve inkomsten (inclusief gasbaten). De overige collectieve uitgaven omvatten onder andere de
kredietverlening door de overheid, de vermogensoverdrachten en de directe bestedingen. Bovendien
worden de overige niet-belastingmiddelen in mindering gebracht op de collectieve uitgaven.
De dynamiek in de i/a-ratio kan eenvoudig worden
beschreven aan de hand van de groei van de actieven en de groei van de inactieven:
A(i/a-ratio) = (groeivoet inactieven – groeivoet actieven) x i/a-ratio(-l)
Onderlinge relaties
Beide vergelijkingen zijn boekhoudkundige relaties
die op het eerste gezicht weinig met elkaar te maken
hebben. De relaties kunnen met elkaar in verband
worden gebracht via instrumenten van overheidsbeleid enerzijds en de ontwikkeling van produktie en
werkgelegenheid anderzijds. Figuur 2 geeft in grote
lijnen de samenhang tussen de variabelen in het model weer. De doorlopende lijnen geven de belangrijkste verbanden in ons model weer. De stippellijnen beschrijven het aanbodmechanisme, zoals dat
hieronder wordt beschreven.
Het model laat zich het beste beschrijven aan de
hand van een voorbeeld: een verlaging van de uitkeringen. Van de lagere verhouding tussen uitkeringen
en lonen (het vervangingspercentage of ‘replacement
rate’) gaat volgens het aanbodmechanisme, de stippellijn in figuur 2, een positieve werking uit op het arbeidsaanbod (aanmoedigingseffect). De ruimere arbeidsmarkt laat een daling van de lonen toe wat een
positieve uitwerking heeft op de werkgelegenheid
(vervolg stippellijn). De i/a-ratio neemt af via het effect op de noemer. Door de lagere lonen zal het
vervangingspercentage weer gaan stijgen, waardoor
het initiele effect gedeeltelijk teniet wordt gedaan.
Ook de invloed van dit beleid op de bestedingen is
in deze theorie onduidelijk.
Dit brengt ons bij het model dat we in onze analyse gebruiken. Een verlaging van de uitkeringen heeft
twee effecten. In de eerste plaats neemt het
vervangingspercentage af, en daardoor de inactiviteit. Of deze mensen actief gaan participeren op de
ESB 22-11-1995
arbeidsmarkt of zich niet langer op de arbeidsmarkt
aanbieden hangt mede af van de ontwikkeling van
de bestedingen en daarmede van de produktie. Het
tweede effect is dat de lagere uitkeringen in verhouding tot de ongewijzigde loonvoet consequenties
hebben voor het besteedbare inkomen van uitkeringsgenieters. De consumptie van deze categoric
consumenten neemt af, tenzij ze werk vinden. De
ontwikkeling van de bestedingen heeft, via de lagere
vraag naar arbeid, negatieve gevolgen voor de i/a-ra-
tio. Zowel het aantal inactieven (ontmoediging) als
het aantal actieven (lagere bestedingen) neemt af.
Wat per saldo met de i/a-ratio gebeurt is voorshands
niet duidelijk. Wel is duidelijk dat een afname in het
vervangingspercentage in het aanbodkanaal de economie stimuleert, terwijl de lagere bestedingen de
ontwikkeling van de economic afremmen.
De ontwikkeling van de bestedingen en daarmee
die van het bruto binnenlandse produkt hebben ook
consequenties voor de ontwikkeling van de schuldquote. Immers, als de groeivoet van het bruto binnenlandse produkt de reele rente overtreft zal, indien er
sprake is van een initieel primair evenwicht, de bruto
schuldquote dalen. Afremmen van bestedingen heeft
een toename van de schuldquote tot gevolg.
De parameters van het model zijn bepaald met behulp van gegevens uit de Macro Economische Verkenning 1996. Aanvullende gegevens zijn ontleend aan
de SocialeNota 1996 en de Miljoenennota 1996. Het
model is deels geschat, deels gecalibreerd over de periode 1981-1996. In het kader worden de uitkomsten
kort beschreven. Een complete beschrijving van het
model is te verkrijgen bij de auteurs.
Tabel 1: Basisprojectie 1998-2013
Uitkomsten
De simulaties starten in 1997 – de CPB ramingen
voor 1995 en 1996 worden als gegeven beschouwd.
De uitkomsten zijn afhankelijk van de veronderstelde
ontwikkeling van de exogene variabelen.
Basisprojectie
De veronderstellingen met betrekking tot de buitenlandse variabelen zijn in de basisprojectie gematigd
positief. De wereldhandel groeit in het licht van het
te voeren Europese begrotingsbeleid met slechts 4%
per jaar, en de buitenlandse prijsontwikkeling is met
een groei van 1% per jaar zeer gematigd. De buitenlandse nominale lange rente wordt gelijk verondersteld aan 6%, het binnenlandse renteniveau wijkt hier
niet van af. In het model is geen koppeling opgenomen tussen lonen en prijzen. De loonsom per werknemer groeit met 2% per jaar, hiervan is 1% contractloonstijging en 1% incidenteel. Nominale variabelen
volgen de ontwikkelingen in het buitenland: de binnenlandse prijsontwikkeling (produktie en export) is
gelijk aan de buitenlandse.
In de basisprojectie wordt verondersteld dat de
overheid het beleid niet wijzigt, hetgeen betekent dat
de overheidsinvesteringen, de overheidsconsumptie
en de niet-belastingontvangsten toenemen met hetzelfde tempo als het bruto binnenlands produkt zodat de beide uitgavencategorieen in verhouding tot
het bbp gelijk blijven.
Met de uitkeringsvoet en de wig-variabelen kan
de overheid respectievelijk de overdrachtsuitgaven
en de loonbelastingen/sociale lasten bei’nvloeden.
Op het basispad wordt aangenomen dat de uitkeringen gelijke tred houden met de contractlonen en is
dus sprake van een koppeling. De wigvariabelen, het
verschil tussen bruto- en nettoloon, en bruto- en netto-uitkering, blijven op het percentage van 1996,
waarbij voor wat betreft de wig op looninkomen rekening wordt gehouden met de progressiefactor in
de belastingen.
Het bovenste gedeelte van label 1 geeft een overzicht van onze veronderstellingen, de uitkomsten
staan er onder. De niet onaanzienlijke groei van de
wereldhandel resulteert in een gematigde binnenlandse groei van het bbp van een kleine 2%; de ontwikkeling in de particuliere consumptie blijft daar nog een
paar tienden van procenten bij achter. De inkomensoverdrachten (in procenten van het bbp) zullen teruglopen, terwijl de collectieve lastenquote vrijwel constant blijft. Per saldo neemt daardoor het
financieringstekort van de collectieve sector (exclusief rente), af. De schuldquote loopt al met al in onze
basisprojectie terug, eerst langzaam, later sneller. De-
salniettemin wordt de Maastricht-norm pas rond 2009
bereikt.
Het beeld voor de i/a-ratio is in onze basisprojectie niet rooskleurig. Het aantal inactieven (in uitkeringsjaren) groeit met bijna 0,95% per jaar terwijl het
aantal actieven (arbeidsjaren) met ongeveer 0,86%
per jaar toeneemt. Hierdoor vertoont de i/a-ratio een
licht stijgende tendens. Zelfs bij een aanhoudende,
zij het gematigde groei, blijven de schuldquote en de
i/a-ratio een hardnekkig hoog niveau houden.
Tabel 2. Hogere groei wereldbandel (afwijkingen t.o.v. de basis-
projectie)
komen. Omdal hel laatste lager wordt, dalen de particuliere consumptie en het bruto binnenlands produkt.
De reductie van de uitkeringshoogte
verbelert de schuldpositie van Nederland
enorm. De lichte lerugval in loonbelastingen en sociale lasten wordl ruimschools
gecompenseerd door de vermindering in
de overdrachtsuitgaven. De 60%-norm
wordl nu reeds in 2004 gehaald.
Besluit
Dil artikel geefl een modelmalige analyse
van hel belangrijkste probleen waarvoor
het kabinet staal: hel simullaan realiseren
van een reduclie in de schuldquole en de
i/a-ralio. Vergroling van de economische
aclivileil zonder dat hierdoor hel financieringstekort wordt vergroot, zoals een exo-
gene vergroting van de uitvoergroei, kan
een oplossing bieden. Ook een aanbodbeleid in de vorm van onlkoppeling van
Hogere groei wereldbandel
uitkeringen en lonen kan de twee doelstellingen op
In de basisprojectie gaan we uit van een gematigde
groei van 4% ten gevolge van het te voeren Europese
begrotingsbeleid. Deze wereldhandelsgroei ligt ongeveer 1%-punt onder het gemiddelde van de afgelopen 15 jaar. Als de wereldhandel zich ondanks het
Europese begrotingsbeleid op het gemiddelde handhaaft, bereikt Nederland de Maastricht-norm eerder
(zie label 2). Immers, de groei van het bbp neemt
dan toe. Omdat het aantal inactieven licht afneemt en
het aantal actieven stijgt, neemt de i/a-ratio sterker af
dan in de basisprojectie. Het fmancieringstekort exclusief rente ligt onder dat van het basispad: de norm
van 60% van het bpp voor de schuldquote wordt bij
een 1%-punt hogere wereldhandel reeds rond het
jaar 2005 bereikt.
zich realiseren. Het heeft echter als nadeel dal de economische acliviteii ook vermindert omdal bevriezing
van de uilkeringen lol vraaguitval leidl.
De veronderslelling van gegeven prijzen weegi
echter zwaar. Immers, in de modeluitkomslen is de
reductie van de inaclieven slerker dan de aanwas
van aclieven. In ons model Irekken sleeds meer personen zich lerug uil hel arbeidsproces, hetgeen bij
een ongewijzigde loonvoet plausibel is. Wellicht dat
een ruimere arbeidsmarkt een reele loondaling uiilokl, waardoor de aclivileit zou kunnen toenemen.
E. Sterken
J.P.A.M. Jacobs
G.H. Kuper
S.K. Kuipers
Ontkoppeling
Deze variant staat model voor een te voeren aanbodbeleid: vergroting van de afstand tussen lonen en uilkeringen. We nemen aan dat de uitkeringen worden
bevroren, terwijl de lonen met twee procent blijven
toenemen. De kloof tussen de inkomens van uitkeringstrekkers en loontrekkers wordt steeds groter. Zoals blijkt uit label 3 treden aanzienlijke verschillen
aan het licht ten opzichle van onze basisprojeclie.
De bevriezing van de uilkeringen laal hel
vervangingspercentage dalen, hetgeen een relatieve
verslechtering impliceert van de positie van uitkeringsgenielers. Het aantal inactieven daalt mei 0,6%
per jaar vergeleken mel de basisprojectie. Echter, ook
hel aantal aclieven neeml in ons model lichl af. Inactieven gaan dus niet participeren op de arbeidsmarkl,
ze Irekken zich ervan lerug. De sterke daling bij de
inactieven gecombineerd met een lichte afname van
de werkgelegenheid belekent een afname in de i/aratio.
Bevriezing van de uitkeringen heeft in ons model
negatieve effeclen op de besledingen. De consumptie hangt af van het looninkomen en hel uilkeringsin-
ESB 22-11-1995
Tabel 3- Ontkoppeling (afwijkingen t.o.v. de basisprojectie)