Kosten-batenanalyse blijft nodig
Aute ur(s ):
Koopmans, C.C. (auteur)
De auteur is clusterhoofd b ij de Stichting voor Economisch Onderzoek (seo) en hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam. Hij dankt Wim
Groot (cpb) en Michiel de Nooij (seo) voor nuttig commentaar. (auteur)
koopmans@seo.fee.uva.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 87e jaargang, nr. 4391, pagina D15, 21 december 2002 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Weg voor je geld
Tre fw oord(e n):
projectevaluatie
Theoretisch is ‘Weg voor je geld’ een goed systeem. In de praktijk kleven er echter haken en ogen aan. Dit kan leiden tot verkeerde
investeringen en tot onder- of overfinanciering. Kosten-batenanalyse is daarom een noodzakelijk complement.
Voordat wordt besloten tot uitbreidingen van transportinfrastructuur wordt doorgaans een maatschappelijke kosten-batenanalyse
uitgevoerd om na te gaan of de voordelen opwegen tegen de kosten. In ‘Weg voor je geld’ zijn daarentegen heffingsopbrengsten
bepalend voor de vraag of infrastructuur zal worden aangelegd. In dit artikel wordt nagegaan welke overeenkomsten en verschillen er
zijn tussen beide benaderingen. De kernvragen daarbij zijn: leidt de beslisregel van ‘Weg voor je geld’ tot andere keuzes dan kostenbatenanalyse? En vullen beide methoden elkaar aan of is er een keuze nodig? Eerst wordt beschreven uit welke onderdelen een kostenbatenanalyse bestaat. Daarna worden de methodes vergeleken. In de conclusie wordt getracht bovenstaande vragen te beantwoorden.
Kosten-batenanalyse
In de jaren negentig verliep de besluitvorming rond de Betuwelijn en de hsl-Zuid zeer moeizaam. Het onderzoek was sterk
gefragmenteerd. Dit laatste was aanleiding om het Onderzoeksprogramma Economische Effecten van Infrastructuur (oeei) op te zetten.
Het onderzoek leidde in het jaar 2000 tot een publicatie waarin richtlijnen worden gegeven voor de uitvoering van een maatschappelijke
kosten-batenanalyse (de zogenaamde oeei-leidraad 1). Vervolgens besloot het kabinet dat een dergelijke analyse voortaan verplicht zou
worden bij grote investeringen in transportinfrastructuur. Inmiddels zijn bij circa vijftien grote projecten kosten-batenanalyses
uitgevoerd. Kleinere projecten (zoals bijvoorbeeld wegverbredingen) zijn veelal onderworpen aan een beknopte kosten-batenanalyse 2.
Een maatschappelijke kosten-batenanalyse brengt alle kosten en baten van investeringen (of andere beleidsmaatregelen) integraal in
beeld. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen vervoerseffecten, indirecte effecten, externe effecten en verdelingseffecten (zie figuur
1). De vervoerseffecten bestaan vaak voor een groot deel uit voordelen voor gebruikers en exploitanten, zoals een vermindering van
reistijd of hogere opbrengsten uit kaartverkoop. Indirecte effecten zijn gevolgen voor anderen die via bestaande markten verlopen, zoals
extra vestiging van bedrijven. Ook de bestedingseffecten die tijdens de bouw optreden (extra werkgelegenheid en productie) behoren tot
de indirecte effecten. Externe effecten zijn gevolgen voor derden die niet via markten verlopen, zoals milieueffecten en congestie op de
weg. Tot slot zijn verdelingseffecten van belang omdat uiteenlopende gevolgen voor verschillende inkomensgroepen of regio’s een
belangrijk aspect vormen in de politieke afweging. De verschillende soorten effecten komen samen in een integrale kosten-batenanalyse.
Figuur 1.Onderdelen van een kosten-batenanalyse
Het uitvoeren van een maatschappelijke kosten-batenanalyse houdt doorgaans in dat eerst toekomstscenario’s worden geformuleerd.
Binnen deze scenario’s wordt een prognose gemaakt van de vraag naar vervoer en de bijbehorende congestie. Vervolgens wordt
nagegaan welke invloed uitbreiding van infra-structuur heeft. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de genoemde soorten effecten.
De effecten worden voor zover mogelijk in geld uitgedrukt, omgezet in netto contante waarden en gesaldeerd. Het eindresultaat is
doorgaans een financieel saldo aangevuld met enkele ‘pro memorie posten’: effecten die niet in geld zijn uitgedrukt.
Waarom kosten-batenanalyse?
Kosten-batenanalyse biedt een volledig beeld van alle effecten van infrastructuur, niet alleen voor Nederland als geheel maar ook voor
regio’s en groepen binnen Nederland. De gedachte dat integrale afwegingen alleen kunnen worden gemaakt op basis van integrale informatie, ligt voor de hand. Discussies over kosten-batenanalyse betreffen meestal de vraag of het mogelijk is om ook niet-financiële
effecten in geld uit te drukken. In de praktijk lukt dit voor een deel wel en voor een deel niet. Voor zover het lukt, zijn deze effecten
daarmee vergelijkbaar gemaakt met financiële effecten. Effecten waarbij monetarisering niet mogelijk is, kunnen veelal in andere eenheden
worden gekwantificeerd, of kwalitatief worden beschreven. Een belangrijk voordeel van dit systeem is dat al deze effecten systematisch
zijn onderzocht op basis van dezelfde, expliciete uitgangspunten ten aanzien van het project en de omgeving.
Ook geschikt voor heffingen
Maatschappelijke kosten-batenanalyse is niet alleen geschikt voor het evalueren van infrastructuur. Ook voor de kilometerheffing en
congestieheffingen zijn maatschappelijke kosten-batenanalyses uitgevoerd. Daaruit blijkt dat dergelijke heffingen zeer grote positieve
welvaartseffecten hebben, omdat zij leiden tot minder milieueffecten en een betere verdeling van schaarse wegcapaciteit. Bij sommige
vormen van deze heffingen zijn de kosten ook hoog (fraudebestendige elektronische kilometerteller in elke auto), maar de baten zijn naar
alle waarschijnlijkheid hoger. Bij een recente beoordeling van investeringsvoorstellen door vier planbureaus werd de kilometer- dan wel
congestieheffing als ‘robuust’ aangemerkt 3. Overigens kunnen kosten-batenanalyses van wegenaanleg worden uitgevoerd met of
zonder de veronderstelling dat er een congestieheffing is. Zonder een congestieheffing is er geen welvaartsoptimale mobiliteit en bestaat
het risico dat er te veel wegen worden aangelegd. Dat is geen nadeel van kosten-batenanalyses, maar van het ontbreken van een
congestieheffing in de realiteit.
Uit het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat er veel te zeggen is voor het uitvoeren van maatschappelijke kosten-batenanalyses
(en voor het invoeren van congestieheffingen). Het concept ‘Weg voor je geld’ maakt de aanleg van infrastructuur echter niet afhankelijk
van een maatschappelijke kosten-batenanalyse, maar van de verwachte opbrengst van congestieheffingen. In het vervolg van dit artikel
gaan we na of dit tot andere investeringen leidt.
Vergelijking
Om na te gaan in hoeverre de beslisregel van ‘Weg voor je geld’ andere uitkomsten oplevert dan maatschappelijke kosten-batenanalyse,
is het nuttig om de beslisregel te bezien vanuit het perspectief van de kosten-batenanalyse. De beslisregel luidt:
De wegcapaciteit kan worden vergroot mits de opbrengsten van optimale congestieheffingen die op nieuwe wegcapaciteit binnenkomen
precies even hoog zijn als de kapitaalkosten om deze extra capaciteit te financieren.
De beslisregel combineert drie elementen: optimale congestieheffingen 4; (zelf)financiering van wegen uit de opbrengsten daarvan; en
wegenaanleg zodra de verwachte opbrengsten op de extra infrastructuur de kosten daarvan dekken. Hier concentreren we ons op het
laatste element, omdat dit net als kosten-batenanalyse de vraag betreft of het zinvol is om te investeren.
Ontbrekende effecten
De beslisregel is geformuleerd in termen van jaarlijkse opbrengsten en kosten. Om een vergelijking met maatschappelijke kostenbatenanalyse mogelijk te maken, kunnen we de regel formuleren in termen van netto contante waarden:
De wegcapaciteit kan worden vergroot mits de netto contante waarde van de opbrengsten van optimale congestieheffingen die op
nieuwe wegcapaciteit binnenkomen precies even hoog is als de investering voor deze extra capaciteit.
Dit komt neer op een gedeeltelijke kosten-baten-analyse, waarin de investeringskosten worden afgewogen tegen de opbrengsten voor
het Rijk. In een ‘echte’ kosten-batenanalyse wordt daarnaast rekening gehouden met netwerkeffecten, indirecte effecten, andere externe
effecten dan congestie en met verdelingseffecten. In de praktijk van de evaluatie van investeringen spelen deze effecten vaak een
belangrijke rol.
Netwerkeffecten treden op als de uitbreiding van een weg invloed heeft op de congestie op andere wegen. Het zal duidelijk zijn dat dit
vaak het geval is. Misschien kan hier in theorie voor worden gecorrigeerd, maar dat blijkt in de praktijk niet eenvoudig. In ‘Weg voor je
geld’ is dat niet gelukt 5.
Indirecte effecten betreffen de economische uitstraling van een investering. Overheden hebben op dit punt vaak hoge verwachtingen. In
de praktijk blijken investeringen vaak eerder tot verplaatsing van economische activiteiten dan tot extra activiteiten of
efficiëntieverbetering te leiden, maar deze effecten kunnen niet zonder meer buiten beschouwing blijven.
Andere externe effecten dan congestie spelen een belangrijke rol bij beslissingen over infrastructuur. Zo is het laatste stuk van de a4
tussen Schiedam en Delft al zo’n twintig jaar in discussie omdat dit tracé een natuurgebied doorsnijdt. In de studie ‘Weg voor je geld’
wordt ook een milieuscenario uitgewerkt, maar omdat de beslisregel daarin feitelijk is uitgeschakeld (de milieukosten zijn prohibitief hoog
en er wordt niet meer geïnvesteerd), worden de milieueffecten daarin niet vergeleken met andere effecten. Dit gebeurt in een kostenbatenanalyse wel. Het is niet eenvoudig om de waarde van milieu en natuur te schatten, maar het is in veel gevallen wel mogelijk 6.
Verdelingseffecten wegen in het transportbeleid vaak zeer zwaar. Zo wordt de kilometerheffing vooralsnog niet ingevoerd, onder meer
omdat de ‘gewone man’ dan moet betalen (of niet rijden) terwijl de ‘rijken’ er geen last van hebben. De Zuiderzeelijn wordt aangelegd
omdat deze een (beperkt) positief effect heeft op de economie van het Noorden, ten koste van andere delen van het land. Politieke
afwegingen kunnen niet worden gemaakt op basis van alleen de totale effecten.
Onrealistische veronderstellingen
De beslisregel gaat uit van veronderstellingen die minder realistisch zijn 7.
De theorie waarop de beslisregel is gebaseerd gaat ervan uit dat wegen continue (dat wil zeggen: met willekeurige hoeveelheden) kunnen
worden uitgebreid (bijvoorbeeld een centimeter breder maken), en dat de effecten evenredig zijn aan de omvang van de uitbreiding. De
studie ‘Weg voor je geld’ erkent dat dit in de praktijk niet zo is en tracht dit op te lossen door voor verschillende soorten wegen
vuistregels te formuleren. Zo wordt bijvoorbeeld een weg met twee rijstroken met één strook uitgebreid zodra de opbrengsten van de
congestieheffingen 1,8 maal de kapitaalkosten van uitbreiding zijn. Deze vuistregels leiden echter tot te hoge investeringen. Zo geldt
voor enkele tientallen – door de vuistregels aanbevolen – investeringsprojecten dat de opbrengsten na het bouwen minder dan tien
procent van de kosten zijn 8. In deze gevallen leidt ‘Weg voor je geld’ tot ‘Geld weg’. Bovendien wordt in deze vuist-regels uitgegaan van
de congestie vóór uitbreiding. Een kosten-batenanalyse gaat daarentegen uit van toekomstscenario’s met doorgaans toenemende
congestie. Daarmee kunnen ook verkeerde inschattingen worden gemaakt, maar de kans hierop lijkt veel kleiner dan bij methoden die
alleen naar de huidige congestie kijken.
De beslisregel gaat alleen op als de kosten van uitbreiding recht evenredig zijn met de omvang van de uitbreiding. Dit lijkt in de praktijk
vaak niet het geval te zijn. Zo zal uitbreiding van de a4 bij het ringvaartaquaduct van de Haarlemmermeer met twee stroken niet tweemaal
zo duur zijn als bij uitbreiding met één strook, omdat in beide gevallen een extra aquaduct moet worden gemaakt. En op plaatsen met
andere ruimtebeperkingen zal één extra strook soms eenvoudig toe te voegen zijn, terwijl twee stroken een ingrijpende herstructurering
zouden vergen. In een maatschappelijke kosten-batenanalyse worden dergelijke niet-lineariteiten meegenomen in de kostenschattingen.
Politiek en draagvlak
Een belangrijk potentieel voordeel van financiering van wegenaanleg uit congestieheffingen is dat deze heffingen daardoor mogelijk
voor de samenleving en daarmee de politiek acceptabeler worden: het betaalde geld, dat anders maar zou ‘verdwijnen’ in de algemene
middelen, wordt zichtbaar besteed aan zaken waar de automobilisten een hoge prijs op stellen. Dit voordeel lijkt meer te worden bepaald
door het financieringselement in het ‘Weg voor je geld’-concept dan door de beslisregel voor nieuwe investeringen.
Daarbij kan echter de vraag worden gesteld of een verplichte besteding van bepaalde middelen aan specifieke doelen leidt tot een
optimale allocatie van middelen. Er zijn bijvoorbeeld gezinnen waar de uitgaven grotendeels worden gefinancierd uit diverse potjes met
geld in het wandmeubel, maar ik heb niet de indruk dat dit systeem tot optimale keuzes leidt en voor de overheid aanbevelenswaardig is.
Maar als het de enige manier zou zijn om draagvlak te verwerven voor congestieheffingen, verdient het misschien toch overweging.
Overigens geldt voor zowel de beslisregel van ‘Weg voor je geld’ als voor maatschappelijke kosten-batenanalyse dat de politiek ruimte
wil hebben – en zal nemen! – om keuzes te maken die afwijken van de resultaten van de berekeningen. In beide systemen kan dit leiden tot
suboptimale beslissingen. In ‘Weg voor je geld’ kan dit tevens leiden tot over- of onderfinanciering.
Conclusies
Volgens ‘Weg voor je geld’ leidt de combinatie van congestieheffingen, zelffinanciering en een beslisregel voor wegaanleg tot dezelfde
uitkomsten als kosten-batenanalyse. Uit dit artikel blijkt echter dat dit in de praktijk niet het geval is. ‘Weg voor je geld’ is een inferieur
substituut voor kosten-batenanalyse, omdat een deel van de effecten van infrastructuur buiten beschouwing blijft en omdat er
onrealistische veronderstellingen aan ten grondslag liggen.
Het concept kan echter zodanig worden aangepast dat het complementair is aan kosten-batenanalyse. In dit aangepaste concept
(‘Verstandige wegen voor je geld’) ligt de nadruk op de combinatie van congestieheffingen en financiering van wegen, zonder deze
koppeling al te rigide vast te leggen. De opbrengst van de congestieheffingen kan dan worden gebruikt als indicator dat een echte
kosten-batenanalyse moet worden gemaakt.
Dossier Weg voor je geld
P.J.C.M> van den Berg: Weg voor je geld?
P.D. Groote: De cultuur van het heffen
E.T. Verhoef; Zelffinanciering en beslisregel
J.W.M. Dings: Hoe prikkelbaar is de automobilist?
P. Rietveld: Heffen zonder wegaanleg
E. Pommer, L. Ruitenberg; Weglekkend inkomen?
C.C. Koopmans: Kosten-batenanalyse blijft nodig
G.P. van Wee: Congestie weg?
J. Rouwendal: Zelffinanciering: praktisch mogelijk?
G.A. Marlet, J.P. Poort: Tol toereikend
S.A. Rienstra, F. Rosenberg, E. Schol: Weg besluitvorming?
D.J. Kraan: Heffingen en de rijksbegroting
J. de Vries: Geen Weginfra bv!
F.E. Smith: Draagvlak door transpiratie
A.P. Mesker: Waar voor je geld
W. Jonkhoff: Theorie en praktijk
1 C.J.J. Eijgenraam, C.C. Koopmans, P.J.G. Tang en A.C.P. Verster, Evaluatie van infrastructuurprojecten: leidraad voor kostenbatenanalyse, Centraal Planbureau, Den Haag, 2000. Zie voor een samenvatting van dezelfde auteurs ESB, 28 april 2000, blz. 358-361.
2 CPB/RIVM/RPB/SCP, Selectief investeren; ICES-maatregelen tegen het licht, CPB/De Swart, 2002, paragraaf 1.3 en 3.2. Zie voor een
samenvatting C.C. Koopmans, H. Dijkman en A.S. Verrips, Welvaartseconomie en overheidsinvesteringen, ESB, 28 juni 2002, blz. 504507.
3 CPB/RIVM/RPB/SCP, Selectief investeren, op. cit., blz. 57.
4 Dat wil zeggen congestieheffingen die gelijk zijn aan de (waarde van de) negatieve externe congestie-effecten van een autorit.
5 Zie bladzijde 35 van het rapport van CE.
6 Zie bijvoorbeeld B. Baarsma, Monetary valuation of environmental goods: alternatives to contingent valuation, dissertatie, Universiteit
van Amsterdam, 2000; A. de Groot et.al., Natuurlijk vermogen, SEO, Amsterdam, 1998; Centraal Planbureau, Een maatschappelijkeconomische analyse van vier hardnekkige milieuproblemen, Den Haag, 2000, hoofdstuk 4.
7 Zie ook I. Heggie en V. Fon, Optimal user charges and cost recovey for roads in developing countries, Wereldbank, 1991.
8 Zie blz. 68 van de studie, figuur 20, rechtsonder.
Copyright © 2002 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)