Kapitaalvlucht uit ontwikkelingslanden

Kapitaalvlucht uit
ontwikkelingslanden
Tegenover de grote schulden van ontwikkelingslanden staan soms niet onaanzienlijke
vorderingen van particulieren die hun kapitaal over de grens hebben gebracht. De
kapitaalvlucht bemoeilijkt de ontwikkeling van de schuldenlanden en vormt voor
westerse banken en overheden een argument om geen kredieten te verlenen. Daardoor
zijn schuldenlanden mogelijk in een vicieuze cirkel van overmatig zware
schuldverlplichtingen, economische stagnatie en kapitaalvlucht gevangen.

DRS. M.G. BOS*
Kapitaalvlucht is een belangrijk onderwerp geworden in de
krachtmeting tussen schuldenlanden en hun crediteuren – en
tussen de crediteuren onderling – inzake de oplossing van de
schuldenproblematiek. Aan het bestaan van kapitaalvlucht
ontlenen de crediteurbanken en -overheden argumenten om
een restrictief kredietbeleid te voeren ten opzichte van schuldenlanden. Niet alleen wordt-terecht-gesteld datdeschuldproblemen van een aantal landen zo niet veroorzaakt, dan
toch verergerd zijn door kapitaalvlucht, maar ook dat nieuwe
kredietverlening waarschijnlijk slechts zou leiden tot meer kapitaalvlucht. Bovendien wordt gezegd dat van de buitenlandse crediteuren niet mag worden verwacht dat zij geld steken
in schuldenlanden, terwijl de ingezetenen van de schuldenlanden zelf hun vermogen in het veilige buitenland laten of
daarheen overbrengen .
Deze redenering houdt er te weinig rekening mee dat de
huidige kapitaalvlucht juist het gevolg kan zijn van een overmatig zware schuldenlast (‘debt overhang’) en van de noodzaak om een omvangrijke netto transfer naar het buitenland
te verrichten. In deze alternatieve visie vormen overmatige
schuldenlast en kapitaalvlucht een vicieuze cirkel, die juist
door verruiming van externe financiering zou moeten worden
doorbroken. Uit de analyse van de oorzaken van de kapitaalvlucht in dit artikel wordt de conclusie getrokken dat voor deze
redenering veel te zeggen valt.

Kapitaalvlucht
De term kapitaalvlucht wekt associaties met praktijken die
het daglicht niet kunnen verdragen. Maar het illegale karakter
is niet het wezenskenmerk van kapitaalvlucht uit ontwikkelingslanden. De kern van het probleem is de onttrekking van
schaars kapitaal (en de opbrengst ervan) aan een voor het
ontwikkelingsland produktieve aanwending door het aanhouden van vorderingen op het buitenland buiten het land van
vestiging2. Kapitaalvlucht kan worden omschreven als alle kapitaalexport (anders dan voor schuldaflossing) uit een ontwikkelingsland die de economische ontwikkeling van dat land niet
ten goede komt.
Ontwikkelingslanden beschikken over een relatief kleine
kapitaalgoederenvoorraad en bescheiden mogelijkheden om
besparingen te genereren. Door de grotere kapitaalschaarste

ESB 26-10-1988

kunnen de marginale kapitaalproduktiviteit en het rendement
op investeringen er binnen de grenzen van het absorptievermogen in principe hoger zijn dan in industrielanden. Op grand
daarvan is een structured netto kapitaalinvoer als aanvulling
op de binnenlandse besparingen in beginsel ook strikt economisch bezien gerechtvaardigd. Indien daarentegen kapitaaluitvoer plaatsvindt blijven de binnenlandse investeringen bij
de binnenlandse besparingen achter, waardoor hetontwikkelingspotentieel niet ten voile kan worden benut.
Kapitaalvlucht gaat vooral uit van particulieren, zij het dat
daarbij wel staatseigendom in het geding kan zijn. De schulden zijn voornamelijk in handen van de overheden, mede als
gevolg van schuldherstructureringen. De (uiteindelijke) verantwoordelijkheid voor het voldoen van rente en aflossing van
de buitenlandse schuld ligt dus vooral bij de overheden terwijl
de exportinkomsten meestal grotendeels neerslaan in de particuliere sector.
Voor het individu is kapitaalvlucht een middel tot nuts- c.q.
winstmaximalisatie. In een op het methodologisch individualisme geente definitie wordt kapitaalvlucht uitsluitend gezien
als een reactie op verliezen en risico’s die in de perceptie van
de kapitaalbezitter ‘groot’ zijn3. Het nadeel van deze definitie
is, naast het onvermijdelijk subjectieve karakter van de beoordeling van individuele risicopercepties, dat de negatieve exteme effecten van kapitaalvlucht worden veronachtzaamd.
* Werkzaam op het secretariaat van de SER. Oil artikel is op persoonlijke titel geschreven. Met dank aan, onder anderen, Peter
van Bergeijk, Franke Burink, Jan Donders, Henri Tamerus en Jan
Joost Teunissen voor kritiek op eerdere versies.
1. “Psychologically, nothing has contributed more to the pervasive sense of frustration over the LDC debt problem than the realization that capital flight persisted, if on a much reduced scale, almost throughout the 1983-85 period of ‘involuntary’ lending. Creditors, both private and official, are understandably reluctant to
provide fresh funds unless the debtors put a stop to the capital
flight.” Morgan Guaranty Trust Company, World financial markets,
September 1986, biz. 6.
2. De vraag van ingezetenen naar buitenlandse valuta hoeft overigens niet tot kapitaalvlucht te leiden. Valutasubstitutie kan ook
de vorm aannemen van opname van vreemde valuta in de binnenlandse geldcirculatie of van opening van vreemde-valutategoeden bij het binnenlandse bankwezen. In dat geval vloeit er
geen vermogen het land uit.
3. M. Deppler, M. Williamson, Capital flight: concepts, measurement, and issues, IMF Staff Studies to the World Economic Outlook, augustus 1987, biz. 39-58, inz. biz. 40.

1005

Door kapitaalvlucht verslechtert de schuldpositie en daardoor
de kredietwaardigheid van het betreffende debiteurland; het
gepercipieerde landenrisico bepaalt in belangrijke mate of ingezetenen buitenlands kapitaal kunnen aantrekken. Ontwikkelingslanden hebben slechts beperkt toegang tot de Internationale kapitaalmarkt. Buitenlandse crediteuren baseren de
beoordeling van de kredietwaardigheid van een ontwikkelingsland op de bruto-schuldpositie en zien geen aanleiding
deze te salderen met omvangrijke particuliere activa in het
buitenland. Door kapitaalvlucht zijn de schuldproblemen van
veel landen verergerd en de marginale kosten van buitenlandse leningen verhoogd, totdat uiteindelijk voor iedere ingezetene de toegang tot de internationale kapitaalmarkt verloren
is gegaan.
Voor zover de alternatieve aanwending van het vluchtkapitaal niet in de consumptieve sfeer ligt zal kapitaalvlucht in
het algemeen door een verscherping van de kapitaal- en deviezenschaarste tot lagere investeringen en een verminderde invoercapaciteit leiden, met als gevolg een beperking van
de lopende produktie en van de toekomstige produktiecapaciteit. Door kapitaalvlucht valt ook het opbrengstdeel van binnenlandse investeringen en beleggingen dat aan werknemers, consumenten en de fiscus ten goede komt, weg. De
nadeligste casus is dat de opbrengst van het vluchtkapitaal
steeds in het buitenland wordt herbelegd of bestaat uit de
waardestijging van bij voorbeeld onroerend goed.
De nadelige gevolgen voor de overheidsbegroting hebben
vooral betrekking op erosie van de belastingbasis en op vermindering van het binnenlandse kapitaalmarktaanbod voor
tekortfinanciering. Ten slotte zijn er belangrijke gevolgen voor
de werkgelegenheid en ook voor de inkomensverdeling. Alleen de rijkere ingezetenen zijn immers in staatde (inflatie)belasting effectief te ontgaan. Kapitaalvlucht leidt in de regel tot
een verschuiving van de belastingheffing van kapitaal naar
arbeid. De combinatie van socialisatie van schulden, veiligstelling van particuliere vorderingen in het buitenland en afwenteling van de aanpassingslast op de factor arbeid roept
politieke weerstanden op, te meer indien de bestaande inkomensverhoudingen al als zeer onrechtvaardig worden ervaren.

Schattingen
Bij het bepalen van de omvang van kapitaalvlucht zijn wij
aangewezen op schattingen, omdat een deel van het particuliere kapitaalverkeer zich aan registratie onttrekt. De schattingen kunnen gebaseerd zijn op gegevens over stromen (vooral te ontlenen aan betalingsbalansstatistieken) of over voorraden (met name bankdeposito’s). Er zijn vier schattingsmethoden:
– het saldo van de niet-geregistreerde posten van de betalingsbalans (“errors and omissions”) heeft als nadeel
dat het een saldo is, niet alleen van uit- en instromen van
kapitaal maarookvan andere betalingen. Bovendien behoren ook andere posten van uitgaand particulier kapitaalverkeer te worden meegenomen. Dat kan op een directe wijze, door aan de “errors and omissions” (indien
negatief) de uitstroom van particulier kapitaal toe te voegen;
– vanwege de onvolledige registratie van kapitaalverkeer
in betalingsbalansstatistieken wordt vaak de voorkeur
gegeven aan een indirecte schatting van de kapitaaluitstroom met behulp van mutaties in de omvang van de
externe schuld4. Daarbij wordt kapitaalvlucht gelijk gesteld aan dat deel van de kapitaalinvoer ( = schuldaccres + netto-inkomende buitenlandse investeringen) in
een bepaalde periode dat niet ter financiering van het lopende-rekeningtekort en/of een toename van de deviezenvoorraad heeft gediend. Evenals bij methode 1 kan,
doordat kapitaalvlucht als residu wordt geschat, niet echt

1006

de ‘bruto’-omvang worden geraamd en is de schatting
verder onderhevig aan alle fouten in andere betalingsbalansposten. Zo zijn onderfacturering van de export en
overfacturering van de import bekende methodes voor
clandestiene kapitaalexport. Andere bronnen van onderschatting van kapitaalvlucht zijn illegale uitvoer (zoals
van drugs uit Colombia en Peru) en onvolledige registratie van deviezeninkomsten uit toerisme en uit beleggingen. Overschatting vindt plaats bij onvolledige registratie van de invoer als gevolg van smokkel, onderfacturering of verborgen wapenaankopen5;
– er zijn vrij betrouwbare gegevens over banktegoeden
van ingezetenen van schuldenlanden in het buitenland
beschikbaar (zie label 1); voor informatie over andere
vermogensobjecten – zoals onroerend goed of effecten
– is men echter aangewezen op ‘anecdotal evidence’.
Verder wordt de omvang van kapitaalvlucht onderschat
voor zover tegoeden via een tussenpersoon of bij banken buiten het registratiegebied worden geplaatst. Een
zekere overschatting vindt plaats voor zover de banktegoeden fungeren als werkkapitaal van bedrijven of als
onderpand voor leningen. Vaak vormt de stand van de
particuliere banktegoeden in het buitenland een goede
minimum-schatter van de gecumuleerde kapitaalvlucht;
– de omvang van het ‘niet legitieme’ vluchtkapitaal kan
worden geschat door de geregistreerde instroom van kapitaalopbrengsten te kapitaliseren en dit bedrag af te
trekken van de totale buitenlandse activa van het land6.
label 2 geeft een overzicht van verschillende schattingen
van de omvang van kapitaalvlucht uit zes landen met een omvangrijke buitenlandse schuld. Daaronder is een land (ZuidKorea) dat in de afgelopen jaren zonder schuldherstructurering aan de betalingsverplichtingen heeft kunnen voldoen. De
regels 1 -3 geven de uitkomsten volgens de eerste drie hierboven besproken schattingsmethoden weer. De vierde methode komt in essentie neer op het in mindering brengen van
regel 4 op regel 3. Voorts zijn schattingen gemaakt van de
correcties die op de regels 1 en 2 zouden moeten aangebracht in verband met onjuiste factureringen van in- en uitvoer
(zie regel 5). In regels 6 en 7 staan de hoogste respectievelijk laagste schattingsuitkomsten per land vermeld. Daaruit
blijkt dat de tweede schattingsmethode consequent tot de
hoogste uitkomsten leidt. In regel 8 staat de ‘educated guess’
op basis van de diverse schattingsmethoden door de auteurs
van een recente IIE-studie over kapitaalvlucht. Ten slotte is,
om een orde van grootte aan te geven, de omvang van de totale buitenlandse schuld aangegeven. De uitkomsten van de
verschillende schattingsmethoden vertonen een ruime spreiding. Desondanks mag uit de verschillende schattingen (zie
ook tabel 1) wel worden afgeleid dat de kapitaalvlucht uit Mexico, Argentinie en Venezuela in absolute bedragen gemeten
de grootste omvang heeft aangenomen. Uitgedrukt als fractie van het schuldaccres in dezelfde periode komt men voor

4. Vergelijk J.T. Cuddington, Capital flight: estimates, issues, and
explanations, Princeton studies in international finance nr. 58,
Princeton, N.J., december 1986.
5. Argentinie heeft tussen 1976 en 1982 $ 5-7 mrd. aan wapenaankopen niet op de betalingsbalans geregistreerd. De omvang

van onder- en overfacturering kan door bilaterale vergelijking van
handelsstatistieken worden geschat. Zie: J. Bhagwati, Fiscal policies, the faking of foreign trade declarations, and the balance of
payments, in: J. Bhagwati (red.), Illegal transactions in international trade I, Amsterdam, 1974, biz. 66-83. Dergelijk pnderzoek van
Gulati wijst op aanzienlijke onderfacturering van uitvoer uit diverse Latijnsamerikaanse landen. Deze wordt overigens vaak gecompenseerd door onderfacturering van invoer om invoerbeperkingen en tarieven te ontgaan. Zie: Cuddington, op. cit., biz. 38;
D.R. Lessard en J. Williamson, Capital flight: the problem and policy responses, Institute for International Economics, Washington
DC, 1987, biz. 12.
6. Zie: Deppler en Williamson, op. cit., biz. 42.

label 1. Tegoeden van particulieren (niet-ingezetenen) bij
het Internationale en net VS-bankwezen in mrd. $, jaarultimo’s

Tabel2. Vergelijking van de uitkomsten van enige alternatieve schattingsmethoden van kapitaalvlucht uitde belangrijkste debiteurlanden, 1976-1984

a

Internationaal bankwezen
vs
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1987

Argentinie
Brazilie
Chili

6,7
3,9
1,2

6,9
4,1
1,5

0,6

0,9
1,0
10,4
1,0
1,1
9,9

7,9
8,1
2,1
2,6
1,0
1,1
12,7
1,2
1,5
10,9

7,6
8,2
2,0
2,4
1,2
1,2
14,3
1,4
1,7
12,0

8,5
9,8
2,2
2,7
1,5
1,3
16,1
1,6
1,9
14,0

8,5
12,0
2,4
2,9
1,4
1,3
16,3
1,8
2,2
12,9

9,0
12,3
2,4
2,9
1,4
1,2
17,5
2,0
2,3
12,7

0,9
1,4

0,9
1,4

0,8
1,2

1,2
1,5

1,3
1,7

1,6
2,3

Colombia
Ecuador

Guatemala 0,8
Mexico
9,4
Peru

0,6
Uruguay
0,9
Venezuela 15,6

Kenya
Nigeria

0,9
1,5

4,4
2,2
1,7
2,1
0,9
1,0
12,0
1,2
1,2
7,1

A
Directe schatting:
e&o + kort kapitaal
Indirecte schatting

(inclusief lang kapitaal)
Partlculiere banktegoeden (ult. 1984)

B

F

K

M

V

som

16

-0

4

3

36

13

72

25

17

4

4

53

30

133

8

9

1

0,5

15

12

46

2

12

5

7

19

3

37

-5
25

-2

-11

6

16

‘Legitieme’ particuliere

buitenlandse activa
Correctie voor onder-/
overfacturering

Hoogste schatting
Laagste schatting
Voorkeur Lessard/
Williamson

0 -37
30 133
9
5

-2

4
0

-8

-18
53
0

9

4

0

27

30

86

29

a

105

34

377

17

4

p.m. Totale buitenlandse
India
Pakistan
Filippijnen

Indonesie
Egypte
Syrie

1,6
0,7
0,5
0,5

1,6
0,7
0,5
0,5

1,8
0,9
0,8
0,5

1,4
0,9
1,1
0,5

2,6
1,4
1,1
0,8

2,3
1,6
1,3
0,8

2,6
1,7
1,4
0,9

0,1
0,1
0,7
0,1

1,6
0,8

2,2
0,7

2,1
0,9

2,4
1,0

3,4
1,1

3,1
1,1

3,3
1,3

0,1
0,0

schuld (ultimo 1987)

Binnenlandse oorzaken

–

De motieven voor kapitaalvlucht kunnen in de criminele
sfeer liggen: belastingontduiking, het witwassen en/of in veiligheid brengen van illegaal verkregen inkomen en vermogen,
of de financiering van illegale activiteiten. Wij gaan hier in op
die motieven voor kapitaalvlucht waaraan primair economische overwegingen – het streven naar een optimale combinatie van (ree’le) opbrengst en risico – ten grondslag liggen.
In de eerste plaats is het begrijpelijk vanuit een oogpunt van
risicodiversificatie dat juist ingezetenen van landen met een
onderontwikkelde kapitaalmarkt ook in het buitenland willen
beleggen. Daarnaast kunnen specifieke preferenties met betrekking tot de aard van de belegging de kapitaaluitstroom verklaren. Ten slotte kan overheidsbeleid kapitaal over de grenzen ‘stuwen’ of juist ‘aantrekken’. Trekkrachten (zoals een buitengewoon hoge rentevoet, een zeer aantrekkelijk belastingregime of bijzondere waarborgen voor het bankgeheim) zijn
specifiek gebonden aan het land van bestemming. Op de invloed ervan wordt in de volgende paragraaf ingegaan.
Eerst staan de stuwkrachten en daarmee het land van oorsprong centraal. In het algemeen treedt ‘stuwing’ op als de
wig tussen het onderliggende (potentiele) kapitaalrendement
en de ree’le (verwachte) opbrengst voor ingezetenen te groot
is. Belangrijke stuwkrachten kunnen zijn gelegen in:
– negatieve percepties van en verwachtingen over de algemeen-economische ontwikkeling en het economisch

ESB 26-10-1988

115

45

a. Ultimo 1986.
A: Argentinie; B: Brazilie; F: Filippijnen; K: Zuid-Korea: M: Mexico; V: Venezuela; som: totaal van de zes landen.
Bronnen: Donald R. Lessard, John Williamson, Capital flight: the problem
and policy responses, Washington DC, 1987, label 2, biz. 7; World Bank,
World debt tables 1987-88, Washington, DC, 1988; World Bank, World development report 1988, New York, 1988.

a. In de VS aangehouden, geregistreerde tegoeden, incl. schatkistpapier.
Bronnen: IMF, International Financial Statistics, label 7xrd. De opgave is exclusief officiele en interbancaire deposito’s, maar inclusief die van staatsbedrijven. De rapporterende internationale bankcentra zijn: de EG-landen,
Zwitserland, Oostenrijk, Noorwegen, Zweden, Finland, de VS, Canada, Japan, Korea, Hong Kong, Filippijnen, Singapore, Saoedi Arabia, de V.A.E.,
Bahrein, Israel, Libanon, Ned. Antillen, Bahamas, Kaaiman eilanden. US
Treasury Bulletin, label CM-1-4.

deze landen op percentages van rond 50 of meer, tot ruim boven de 100 voor Venezuela.
Kapitaalvlucht is dus wijdverbreid (geweest), kende in de
jaren 1979-1982 een hoogtepunt en heeft de schuldpositie
van een aantal landen sterk negatief be’invloed. De (absolute
en relatieve) omvang van kapitaalvlucht verschilt sterk van
land tot land en van jaar tot jaar7.

49

beleid. Kapitaalvlucht is aantrekkelijker naarmate de
wisselkoers meer overgewaardeerd is (en dus niet alleen activa luidende in vreemde valuta goedkoper zijn,
maar ook het risico op een forse devaluatie in de nabije
toekomst groter is); als het inflatietempo hoog en variabel is; als de rentevoet lager is dan in het buitenland en
mogelijk zelfs – bij voorbeeld door renteplafonds – reeel negatief;
een gebrek aan politieke en financieel-economische stabiliteit en aan waarborgen tegen onteigening e.d.;
een onderontwikkelde binnenlandse geld- en kapitaalmarkt met een beperkt aanbod van beleggingsinstrumenten;
belastingheffing op inkomen en/of vermogen;
een beperking van bestedings- en beleggingsmogelijkheden;
een scheve inkomens- en vermogensverdeling. Naarmate deze verdelingen schever zijn is het potentiele
(rendabele) aanbod van vluchtkapitaal groter, evenals
de kans dat een bepaalde bevolkingsgroep zich – mede
omwille van risicospreiding – sterk orienteert op het buitenland.

Van deze stuwkrachten is in het afgelopen decennium de
overwaardering van de eigen munt waarschijnlijk het belangrijkst geweest . Overigens kan het ook als kapitaalvlucht
wordt ‘gestuwd’, rationeel zijn om tegelijkertijd investeringen
te plegen met behulp van buitenlands kapitaal. Vaak is de positie van buitenlandse crediteuren namelijk expliciet of impliciet beter gewaarborgd tegen allerlei risico’s dan die van binnenlandse crediteuren. Bij een dergelijke asymmetrische risicoverdeling kan, gegeven een hoger risico op investeringen
in de binnenlandse economie dan in het buitenland, worden
afgeleid dat binnenlandse besparingen in het buitenland worden geihvesteerd en dat de binnenlandse investeringen met
buitenlands kapitaal worden gefinancierd.
De uiteindelijke uitwerking van stuw- en trekkrachten is
mede afhankelijk van de hoogte van de aan effectuering van
7. Vergelijk ook: IMF, International capital markets, Washington,
DC, december 1986, label 52, biz. 142.
8. Cuddington, op. cit., biz. 17-32.

1007

kapitaalvlucht verbonden kosten. Bij legate overbrenging zijn
deze kosten dank zij de technologische ontwikkeling inmiddels betrekkelijk laag. Als kapitaalvlucht illegaal is zullen de
daarmee gemoeide kosten vermoedelijk niet proportioneel
toenemen met de omvang van het vermogen; kapitaalvlucht
loont dan meer naarmate vermogen sterker geconcentreerd
is.

Internationale verwikkelingen
Bij de bestrijding van kapitaalvlucht zijn schuldenlanden
mede afhankelijk van het in andere landen gevoerde beleid
en van de opstelling van het Internationale bankwezen. Dornbusch schetst de gevolgen van het beleid in de VS als volgt9:
“… the capital flight problem is to a large extent of our own
doing. The administration, in an effort to fund our own deficits
at low cost, has promoted tax fraud on an unprecedented scale. The only purpose one can imagine for the elimination of
the withholding tax on nonresident asset holdings in the United States is to make it possible for foreigners to use the US
financial system as a tax haven. To compete with the tax-free
US return anyone investing in Mexico and actually paying
taxes there would need a yield differential, not counting depreciation and other risk, of quite a few extra percentage
points.”
Hoe moeilijk het dan is voor een schuldenland om een ingezetene na belasting een ‘concurrerend’ rendement te bieden kan worden toegelicht aan de hand van de volgende formule:

Hierbij is i* de nominate rentevoet in het ontwikkelingsland
die, gegeven een belastingtarief B op rente-inkomsten, uitgaande van een verwacht depreciatietempo d van de eigen
munt10 en gegeven een nominate rentevoet i in het buitenland, de ingezetene een zelfde rendement na belasting zou
geven als onbelast in het buitenland kan worden verkregen.
Daarbij wordt voor het gemak afgezien van eventuele conversiekosten. Stellen wij bij voorbeeld i = 1 0%, B = 40% en d =
20%, dan i* = 53,3%. En als i = 10%, B = 10% en d = 40%,
dan bedraagt i* 60%. Juist de vermenigvuldiging van verschillen in belastingheffing en in depreciatie- en risicoverwachtingen kan een ‘concurrerende’ rentevoet opleveren die budgettair ondragelijk hoog is, produktieve investeringen ontmoedigt
en speculatie aanmoedigt. Een ‘oplossing’ is om de factor kapitaal maar niet te belasten, maar deze oplossing reduceert
de grondslag van de belastingheffing, verstoort de factorprijsverhoudingen en zal als onrechtvaardig worden ervaren door
de bezitters van minder mobiele produktiefactoren. Het is beter om door internationale samenwerking van fiscale en douane-autoriteiten en door invoering in de internationale financiele centra van hetzij een renterenseigneringsplicht hetzij
een bronbelasting te verhinderen dat kapitaal zich al te gemakkelijk door grensoverschrijding aan enigerleivorm van belastingheffing kan onttrekken11 . Westerse overheden moeten
voorts trachten “te vermijden dat kapitaal op grand van renteverschillen uit ontwikkelingslanden wordt weggezogen”12.
Daarnaast kan het voor schuldenlanden zinvol zijn beperkingen op het internationale kapitaalverkeer toe te passen, zeker zolang ongeremde portefeuillediversificatie door de vigerende risicopercepties tot eenrichtingsverkeer van kapitaal uit
ontwikkelingslanden naar industrielanden zou leiden. ‘Capital
controls’ kunnen effectief zijn mils zij consequent worden toegepast, op de naleving goed wordt toegezien en de regelgeving niet al te frequent en ingrijpend wordt herzien. Er is geen
aanleiding om goed werkende restricties nu af te schaffen en
zeker niet voordat het handelsverkeer is geliberaliseerd .
De houding van het internationale bankwezen ten opzichte van kapitaalvlucht istweeslachtig. Enerzijds, in de sfeervan

1008

kredietverlening, constateert men dat kapitaalvlucht afbreuk
doet aan de kwaliteit van vorderingen op schuldenlanden14.
Aan de andere kant verlenen banken diensten bij het effectueren van kapitaalvlucht. Mogelijk onbedoeld, want niet alle kapitaalvlucht is direct als zodanig herkenbaar. Maar soms gaat
de medewerking verder en wordt er zelfs actief geworven15.
De tweeslachtige houding van banken kan deels worden verklaard uit interne tegenstellingen (kredietverlening versus funding; korte versus lange termijn). Het fundamentele probleem
is echter, kernachtig geformuleerd: “If we don’t do it, the Swiss
will”. Het internationale bankwezen vormt een grote, ‘latente’
groep, waarvan de leden, zo leert de groepstheorie, er zonder dwang of selectieve prikkels niet toe overgaan hun gemeenschappelijke belang – het tegengaan van kapitaalvlucht
– ook werkelijk na te streven. De realisatie van dit collectieve
goed komt immers alle leden ten goede, ook de leden die hun
bijdrage niet leveren, i.e. kapitaalvlucht blijven accommoderen. Voor een individuele bank is het niet rationeel vluchtkapitaal te weigeren: daar zou alleen de concurrentie van profiteren. Dit ‘free rider’-probleem zal door de invoering of verscherping van gedragsregels en door een effectief toezicht op
de naleving ervan moeten worden ondervangen.

Aanpassingsbeleid en transferproblematiek
Een noodzakel ijke voorwaarde voor het bedwingen van kapitaalvlucht is de bevordering van een stabiel en daardoor vertrouwenwekkend financieel-economisch klimaat in eigen
land. Het inflatietempo, het begrotingstekort en de wisselkoers zijn daarbij cruciale variabelen. Daarnaast is een aantal gerichte maatregelen wenselijk, zoals bestrijding van corruptie, het beter waarborgen van eigendomsrechten, de ontwikkeling van binnenlandse financiele markten en beeindiging van ‘financiele repressie’ (zoals in de vorm van renteplafonds).
Problematisch is dat door kapitaalvlucht getroffen ontwikkelingslanden door de acute schuldproblemen vaak niet of
nauwelijks in staat zijn om het investerings- en beleggingsklimaat op korte termijn aanmerkelijk te verbeteren. Dat komt
vooral doordat de meeste schuldenlanden onvoldoende tijd
en geld (waaronder binnenlandse besparingen) worden gegund om door structurele aanpassingen en hervormingen de
bestaande interne en externe onevenwichtigheden (groot begrotingstekort, hoge inflatie, overgewaardeerde munt, hoge
buitenlandse-schuld/export-verhouding) te redresseren. Onder gunstige externe omstandigheden vergt het herstel van
gezonde financiele verhoudingen al drastische ingrepen. Ook
dan zal van de aanpassing een deflatoir effect op de binnenlandse economie uitgaan, tenzij de verschuiving van binnenlandse naar exportvraag volstrekt zonder wrijving in de produktiesfeer en zonder ruilvoetverlies aan de afzetkant zou
kunnen plaatsvinden. Doorde ongunstige initiele effecten van
9. R. Dornbusch, International debt and economic instability, Federal Reserve Bank of Kansas City Economic Review, januari
1987, biz. 15-32, inz. biz. 30.

10. In d kunnen ook verschillen in risicoperceptie tussen binnenen buitenlandse beleggingen worden verdisconteerd.
11. Vgl. Lessard en Williamson, op. cit., biz. 40-43 en 45-47.

12. Aldus minister Ruding, Tweede Kamer, vergaderjaar 19851986, 19 200, hoofdstuk IXB, nr. 39, biz. 7.

13. Vgl. S. Edwards, The order of liberalization of the external sector in developing countries Princeton essays in international finance nr. 156, Princeton, december 1984.

14. Overigens is het opmerkelijk dat de internationale banken pas
na 1982 conclusies hebben getrokken uit de massale toestroom

van particuliere tegoeden vanuit bepaalde ontwikkelingslanden.
Vgl. J.M. Guttentag, R.J. Herring, Disaster myopia in international
banking Princeton essays in international finance nr. 164, Princeton, September 1986, biz. 15^6.
15. Vgl. K. Lissakers, Money in flight: bankers drive the getaway
cars, International Herald Tribune 7-3-1986; L. Glynn, P. Koenig,

The capital flight crisis, Institutional Investor, november 1984, biz.
108-119; Lessard en Williamson, op. cit., biz. 47- 48.

andere noodzakelijke aanpassingen zijn extra grote ombuigingen in de overheidsfinancien nodig. Devaluatie doet immers de schuldendienstverplichtingen van de overheid uitgedrukt in lokale valuta toenemen en verhoging van de (ree’le)
rentevoet leidt tot hogere rentelasten voor de overheid. Beperking van de invoer houdt vaak verlies van overheidsinkomsten in. Anderzijds stelt het behoud van de financieel-economische en de sociaal-politieke stabiliteit grenzen aan de omvang van de te verwezenlijken uitgavenverminderingen of belastingverhogingen.
De externe omstandigheden zijn echter ongunstig door
toegenomen protectionisme en sterk gedaalde grondstoftenprijzen. Bovendien is door de hoge internationale (ree’le) rentevoet en door de sterke afname van de externe kredietverlening na 1982 uit de meeste zogenoemde midden-inkomenslanden een netto financie le uitstroom16 (kapitaalverkeer – exclusief kapitaalvlucht – plus rentebetalingen) ontstaan. Deze
uitstroom bedroeg in de afgelopen jaren voor geheel LatijnsAmerika $ 25-30 mrd. per jaar (het equivalent van 4% van het
regio-bbp); de grote Latijnsamerikaansedebiteurlanden en de
Filippijnen werden aan het begin van de jaren tachtig geconfronteerd met een omslag in de externe financiering ter grootte van 5 tot 10% van nun bbp (vgl. tabel 3). Afgezien van de
mogelijkheid om in te teren op de deviezenreserves kan deze
netto financiele uitstroom slechts worden verwezenlijkt door
een ree’le transfer die tot uitdrukking komt in een overschot in
het goederen- en dienstenverkeer met het buitenland. Het resulterende transferprobleem is al in de jaren twintig en dertig
naar aanleiding van de Duitse herstelbetalingen onderkend
en geanalyseerd17. Het probleem is drieledig:
– het moeten realiseren van een binnenlands spaaroverschot, vooral via de overheidsbegroting door beperking
van uitgaven en/of belastingverhoging;
– het omzetten van dit spaaroverschot in convertibele valuta (via importbeperking en/of exportexpansie);
– het aanvaarden door de rest van de wereld van een voldoende groot tekort op de eigen handels- en dienstenbalans, als spiegelbeeld van de inkomende transfer.
De meeste schuldenlanden hebben vooral door middel van
bestedings- en importbeperking een omvangrijke transfer bewerkstelligd. Deze heeft echter niet tot een verbetering van
de schuldpositie c.q. de kredietwaardigheid van de betrokken
landen geleid en is op termijn onhoudbaar, niet alleen vanwege de sterke aantasting van de levensstandaard van grote bevolkingsgroepen maar ook vanwege de negatieve gevolgen
voor het beleggings- en investeringsklimaat18. Bovendien
worden de regeringen van schuldenlanden niet aangemoedigd om ingrijpende aanpassingen en hervormingen door te
voeren als de opbrengst ervan door een verhoging van de
transferlast wordt afgeroomd en daardoor niet of nauwelijks
aan de eigen economie ten goede kan komen. De overheid
zit door het abrupte wegvallen van de exteme financiering zodanig in de klem dat beleggers en investeerders niet veel
meer dan de hoop op een financieel-economische sanering
op termijn kan worden geboden om hen te bewegen hun besparingen niet naar het buitenland over te brengen. Het vermogen om de inkomsten van de overheid te vergroten en de
uitgaven te verminderen is op korte termijn beperkt, waardoor
‘crowding out’ en/of monetaire financiering (netting van ‘inflatiebelasting’) plaatsvindt. Omvangrijke bezuinigingen leiden
al snel tot vraaguitval, vermindering van (aan bedrijfsinvesteringen complementaire) overheidsinvesteringen, hogere
werkloosheid en toenemende sociale spanningen19. Bij belastingverhogingen is het in de regel niet aanvaardbaar kapitaalbezitters bij voorbaat uit te zonderen. Op afremming van
kapitaalvlucht gerichte maatregelen – zoals verhoging van de
rentevoet – en faciliteiten – zoals overheidsgaranties met betrekking tot wisselkoersen of rendementen – kunnen door het
budgettaire beslag ervan uiteindelijk een averechts effect
hebben. De stringente budgetrestrictie waaraan de overheid
onderworpen is, schept een interdependentie tussen particu-

ESB 26-10-1988

Tabel 3. Netto-financiele transfer in procenten van het bbp
Gemiddeld

Gemiddeld

1980-1981

1983-85

Argentinie

1,9

-6,8

Brazilie

1,2
4,4
5,2
4,5

-3,9
-5,0
-4,7
-3,9

Mexico

Venezuela
Filippijnen

Omvang van
de omslag
-8,7
-5,1
-9,4
-9,9
-8,4

Toelichting: + inkomende transfer; – uitgaande transfer.
Bron: Helmut Reisen, Axel von Trotsenburg, Developing country debt: the
budgetary and transfer problem, OESO, Development Centre Studies, Parijs, 1988, biz. 25, tabel 1.2.

liere beleggings- en investeringsbeslissingen waardoor speculatief gedrag op kosten van de gemeenschap wordt bevorderd en kapitaalvlucht een ‘besmettelijk’ karakter krijgt21. De
homo economicus doorziet immers dat het ontgaan van belasting door enkelen een hogere last legt op de anderen en
zal zich daartegen wapenen, onder andere door kapitaalvlucht. “Paradoxically, a country committed to servicing its external obligations can thus be more prone to capital flight as
domestic creditors suspect that the government may be able
to maintain external debt servicing only at the expense of
taxing domestic assets.”21

Capital will wait… _______________
“Capital will wait until the problems have been solved; it
will not be part of the solution” . De vicieuze cirkel van hoge
schuldenlast en lage economische groei zal niet doorbroken
worden door repatriering van vluchtkapitaal. Het is zelfs aannemelijk dat de drempel voor terugkeer van vluchtkapitaal hoger is dan voor herstel van buitenlandse kredietverlening omdat ingezetenen aan grotere risico’s (van bij voorbeeld saneties achteraf) blootstaan23. Natuurlijk is het van essentieel belang dat de overheden van de schuldenlanden een verstandig economisch beleid voeren dat sparen en investeren bevordert. Maar een dergelijk beleid kan in veel landen pas effectief worden gevoerd wanneer de huidige netto transfer van
besparingen van schuldenlanden naar industrielanden wordt
beeindigd. De transfer bemoeilijkt de kapitaalvorming en kan
daardoor kapitaalvlucht bevorderen. Bovendien heeft deze
transfer niet het herstel van kredietwaardigheid kunnen bewerkstelligen voor ook maar een van de ontwikkelingslanden
die in 1982/1983 in ernstige betalingsproblemen raakten.
Voor een substantiele verbetering van het investeringsklimaat
16. Zie voor een bespreking van het begrip netto-financiele transfer: H. Reisen, A. von Trotsenburg, Developing country debt: the
budgetary and transfer problem, OESO Development Centre Studies, Parijs, 1988, biz. 11-13.

17. Idem, biz. 72-89. De Duitse herstelbetalingen bedroegen in de
jaren 1924-1932 rond 2,5% van het bnp (idem, biz. 24-27).
18. Het Brundtland-rapport (The World Commission on Environment and Development, Our common future, Oxford/New York,
1987) waarschuwt voorts voor de kapitaalvernietiging in de vorm

van roofbouw op natuurlijke hulpbronnen en aantasting van het
milieu die het gevolg is van deze transfer.
19. Vgl. Reisen en von Trotsenburg, op. cit., biz. 34-38.
20. J. Eaton, Public debt guarantees and private capital flight, The
World Bank Review, nr. 1, 1987, biz. 379.

2!. A. Ize en G. Ortiz, Fiscal rigidities, public debt and capital flight,
IMF Staff Papers, nr. 34, 1987, biz. 312.
22. ‘Capital’ staat hier voor vluchtkapitaal. Dornbusch, op.cit., biz.
30.
23. Vgl. Lessard en Williamson, op. cit., biz. 49-55; R. Cumby, R.

Levich, On the definition and magnitude of recent capital flight,
NBER Working Paper nr. 2275, juni 1987, biz. 27. Voor zover al
wel vluchtkapitaal is teruggekeerd is dat vooral gebeurd om speculatieve korte-termijn beleggingen te financieren (zoals tijdens de
kortstondige hausse op de Mexicaanse aandelenbeurs in 1987).

1009

in schuldenlanden zijn onder andere hernieuwde kapitaalverstrekking en een zekere vermindering van de nominale waarde van de schuldverplichtingen geboden24. Alleen daardoor
kunnen herstel van de economische groei en verlaging van
de impliciete marginale belastingvoet op economische aanpassing tot een niveau dat het uitvoeren van ingrijpende doch
noodzakelijke economische hervormingen niet langer ontmoedigt, worden bewerkstelligd. De omstandigheid dat er ka-

pitaalvlucht optreedt is op zich zelf geen reden om niet tot kredietverlening en/of schuldverlichting over te gaan.

Marko Bos
24. Vgl. SER-Commissie ISEA, Advies UNCTAD VII, Den Haag,
22mei 1987.

vervolg van biz. 1000
van de hogere loongroep gaan we ook nog naar C. Daarvan
is hier nog geabstraheerd .
Een toename van de werkgelegenheid met per saldo
94.000 personen (inclusief deeltijd) impliceert rekening houdend met het gegeven dat niet eenieder zich laat registreren,
een afname van de geregistreerde werkloosheid van 66.000
arbeidsjaren. Inbegrepen het gegeven dat niet alle geregistreerde werklozen een uitkering ontvangen, leidt dat structureel tot een daling van de uitkeringslasten voor de overheid
met ongeveer / 800 miljoen. Bij afwezigheid van kosten (tegenover de kosten van de ene staan immers de baten van de
andere werkgever) is men geneigd te zeggen: baat het niet,
het schaadt ook niet. Toch is het niet alles rozegeur en maneschijn.
Weliswaar zijn er geen financiele kosten en kan de gemiddelde wig dalen (vanwege de lagere uitkeringslasten), de marginale wig neemt toe. Dat is een negatief punt waarvan de gevolgen onduidelijk zijn. Deze risicofactor noopt dus tot voorzichtigheid. Weliswaar is het mogelijk om de marginale-wigproblematiek te omzeilen door de premiereductie te beperken
tot ex-langdurig werklozen en/of die reductie alleen te geven
in de eerste jaren nadat iemand aan de slag kwam, maar dat
vergt allerlei bureaucratic die de effectiviteit drastisch kan beperken. Men denke aan de premiereductieregeling ‘Ver-

meend/Moor’ voor ex-langdurig- werklozen, die slechts 9.000
plaatsingen per jaar kent, terwijl er voordien al jaarlijks circa
24.000 langdurig werklozen een baan vonden. Bij bureaucratische vormgeving van de loonkostendifferentiatie gelieve
men de uitkomst van de sommen door drie te delen.
Ten slotte wijzen we op het gegeven dat we geen invloed
van de relatieve arbeidsmarktontwikkelingen, verschuivingen
in de vraag naar en het aanbod van specifieke beroepsgroepen, op de relatieve lonen hebben waargenomen. Bij veranderingen in de loonvorming waarbij de relatieve arbeidsmarkt
wel invloed zou krijgen op de loonvorming zal dat uiteraard
een gunstig effect op de daling van de werkloosheid hebben.
In plaats van de grate verschillen in loonpeil die er thans blijkens tabel 1 naar leeftijd en opleidingsniveau bestaan zouden beloningsverschillen dan mede worden gebaseerd op
een factor die relevant is voorde groei van werkgelegenheid.

vervolg van biz. 1004

Daamaast zal er exportgeleide groei ontstaan, dank zij een
sterke daling van gemiddelde loonkosten ten opzichte het buitenland. Soortgelijke buitenlandse maatregelen gaan minder
ver. (Dit kan overigens kritiek van EG-partners uitlokken. De
Engelse Temporary employment subsidies’ moesten in 1979
onder druk van EG-partners worden afgeschaft. Het hier besproken voorstel zou misschien als compensatie kunnen worden gepresenteerd voor het feit dat Nederland zich zelf jarenlang op een vrijwillige concurrentie- achterstand heeft gezet.)

Voor een regeling waarvan mag worden verwacht dat er
op grote schaal gebruik van wordt gemaakt, zullen de genoemde verdringingsmaatregelen op ondememingsniveau
waarschijnlijk te kort schieten om additionaliteit van de werkgelegenheid te waarborgen. Anders dan in de nu voorliggende plannen voorziet het hier besproken voorstel daarom in
een geleidelijke koopkrachtverbetering. (Toeslag (a) stijgt, terwijl belastingen en premies voorzittende werknemers zakken;
dit als resultaat van de koppeling aan de werkloosheidsomvang). Daamaast zal ook additionele vraag door prijsdalingen
worden uitgelokt, Merk op dat, paradoxaal genoeg, de kans
op additionele werkgelegenheid kan toenemen naarmate de
subsidie hoger is, mits de regeling verder met afdoende waarborgen tegen verdringing is omgeven. In dat geval kan een
categorie goederen en diensten worden aangeboord die geen
bestaande werkgelegenheid verdringt omdat ze voorheen
eenvoudig niet (wit) werd aangeboden. Zie hiervoor ook de in
verhouding gunstige verdringingspercentages en -categorieen van de hoge WVM-M subsidies en van de 80%-100%subsidies in enkele Westduitse experimenten.

Verwachte eifecten op de economische groei
Zeker in het begin zal de prijs voor arbeid die zo tot stand
komt, kunnen concurreren met het zwarte circuit. Gaandeweg
treedt in dit voorstel een koopkrachtstijging op, zowel door een
stijging van toeslag (a) als door een kleinere wig bij werknemers die al een baan hadden. Dit zal de afzet bevorderen.

1010

Marein van Schaaijk
Rob Waaijers
7. In het kader van ons werk aan het dynamische micro-simula-

tiemodel “Micropolis” hopen we hierop in te gaan. In dit verband
kan ook worden gewezen op de interessante studie van A. van
Soest en A. Kapteijn, Min/mumlonen en de werkloosheid in Nederland, Tilburg, 1988.

Kosten van de maatregel
De kosten zijn aanvankelijk nihil ten opzichte van de huidige kosten. Aan de premiekant verandert er niets. De werkloze betaalt in feite met zijn uitkering voor een baan. Omdat die
‘uitkering’ wordt gefinancierd door werknemers en werkgevers, betalen werknemers en werkgevers dus samen voor het
aanstellen van werklozen. De kosten van dit voorstel worden
ook nu al uitgegeven in de vorm van premie- en belastingafdrachten, zodatdaaraan verder niets hoeftte veranderen. Geleidelijk gaan ‘werkgevers en werknemers samen’ erop vooruit: dit gebeurt als de werkloosheid vermindert en premies en
belasting kunnen zakken.
Extra kosten ten opzichte van de huidige situatie ontstaan
in het hier gegeven voorbeeld als de werkloosheid boven het
miljoen stijgt. Daamaast bestaan er van aanvang af administratieve en organisatorische kosten.

M.P.M. van de Ven
P.M.B. Vitanyi