Internationale kredietverlening
Grenzen en alternatieven
DRS. J. C. VAN KESSEL
– DRS.
A. VAN ‘T VEER*
De recente olieprijsverhogingen hebben wederom geleid tot zeer omvangrijke
onevenwichtigheden op de betalingsbalansen van met name olielanden en ontwikkelinaslanden.
De vraag rijst of het internationale bankwezen nog op verantwoorde wijze een
zelfde belangrijke rol kan blijven spelen bij het kanaliseren van OPEC-overschotten naar landen
met een tekort op hun betalingsbalans, als het sedert de eerste energiecrisis heeft gedaan.
De auteurs zien onvermijdelijk fricties optreden. Ter bevordering van een optimale mondiale groei
is het van essentieel belang deze fricties te verminderen. De olie-exporterende
landen, het Internationale Monetaire Fonds en de multinale
ondernemingen kunnen daarbij een rol spelen.
,,Demand gap”
De ontwikkeling naar meer mondiale welvaart dreigt te
worden belemmerd door het ontstaan van een ,,demand
gap”. De olieprijsverhogingen leiden tot overdracht van
koopkracht van landen met een lage spaarquote naar landen
met een hoge spaarquote, waardoor een deflatoire ,,demand
gap” dreigt. Ten einde de mondiale economische groei, en
daarmede de ontwikkeling naar meer mondiale welvaart,
geen onnodige schade aan te doen, dient deze ,,gap” te
worden opgevuld. De onvermijdelijke daling in de consumptieve vraag dient, met name in de geïndustrialiseerde wereld,
te worden gecompenseerd door een grotere investeringsvraag. Onder erkenning van het feit dat de ruimte voor een
lagere consumptieve vraag in vele ontwikkelingslanden beperkt is, zal ook hier de nadruk gelegd moeten worden op het
handhaven van een bevredigend investeringsniveau. Hier
(er wordt straks op teruggekomen) is een belangrijke rol
weggelegd voor het particuliere bedrijfsleven.
Sedert de eerste energiecrisis is de rol van het internationale bankwezen bij d e financiering van betalingsbalanstekorten van ontwikkelineslanden zeer sterk toegenomen.
Voor de toekomst zijn er-duidelijke beperkingen aan een
verdere relatieve toename van deze rol. Het is dan ook
moeilijk de mening te onderschrijven van hen die op grond
van de ervaringen tot nu toe – de verliezen in de internationale kredietverlening zijn gering in vergelijking met de
binnenlandse – weinig gevaren zien in een voortgaande
omvangrijke kredietverlening aan ontwikkelingslanden.
De huidige situatie verschilt op drie punten belangrijk
van die na de eerste oliecrisis. Ten eerste zijn de schuldposities van vele niet-olieproducerende ontwikkelingslanden (niet-olie LDC’s) momenteel veel zwaarder dan ten
tijde van de eerste oliecrisis, terwijl er tevens sprake is van
een grote schuldenconcentratie bij enkele landen. Eind 1979
was van het totaal van de vorderingen van aan de Bank
voor Internationale Betalingen (BIS) rapporterende banken op niet-olie LDC’s meer dan 75% geconcentreerd bij
12 landen.
Ten tweede kan niet verwacht worden dat, zoals na de
eerste energiecrisis, de reële olieprijs zal gaan dalen; eerder
moet rekening worden gehouden met een stijging. Het
gevolg hiervan is dat de betalingsbalansonevenwichtigheden
gedurende een langere periode zullen blijven voortbestaan.
Ten derde heeft de expansie van de internationale kredietverlening door het bankwezen geleid tot ongunstiger verhoudingen tussen het risicodragend vermogen en de omvang
van uitstaande kredieten (capital/asset-ratio’s) en het bankwezen grenzen doen benaderen, waarvan overschrijding
niet in overeenstemming is met een gezond bankbeleid.
Met name dit laatste leidt tot een belangrijk dilemma:
enerzijds kan het bankwezen niet langs dezelfde weg en
met dezelfde snelheid voortgaan, anderzijds zal een drastische vermindering van de rol van het internationale bankwezen bij de financiering van betalingsbalanstekorten, zonder compensatie langs andere wegen, tot zeer onaangename
en niet-wenselijke aanpassingsverschijnselen leiden, met
kans op toenemende politieke instabiliteit en handelsbelemmeringen. Met andere woorden, pogingen van het bankwezen om risico’s via geringere kredietverlening te verminderen kunnen per saldo leiden tot grotere risico’s, zowel
voor de internationale handel als voor het bankwezen.
Voorstel ,,safety net”
Alvorens in te gaan op mogelijke andere wegen waarlangs
een groter deel van het recycling-proces zou kunnen lopen,
wordt eerst ingegaan op een recent voorstel ter vermindering
van het risico voor banken en ter versterking van het vertrouwen in het internationale monetaire systeem, te weten
een particulier ,,safety net”. Tijdens een internationale
monetaire conferentie in juni van dit jaar te New Orleans
wees de managing director van de Deutsche Bank AG,
dr. W. Guth, erop dat, hoewel een algemene liquiditeitscrisis niet te vrezen valt, er zich situaties kunnen voordoen
waarbij één of enkele banken met liquiditeitsproblemen
worden geconfronteerd. Dit risico zou voor de kleine en
middelgrote banken groter zijn dan voor de leidende banken
op de internationale geld- en kapitaalmarkt. Echter, in geval
van een internationale crisis zullen ook deze laatste niet
onkwetsbaar blijken.
Indit verband wierp dr. Guth de vraag op of dit geen fnotief
*De auteurs zijn verbonden aan het Economisch Bureau van de
AMRO bank. Zij schreven dit artikel à titres personnels.
kon zijn tot oprichting van een gemeenschappelijk particulier
internationaal ,,safety netn, eengarantiefonds waar banken op
zouden kunnen terugvallen in geval van een liquiditeitscrisis.
Twijfels over de uitvoerbaarheid en effectiviteit van zo’n
garantiefonds lijken evenwel gerechtvaardigd. Een dergelijk ,,safety net” zou moeten voorkomen dat dooreen liquiditeitscnsis bij één of enkele banken en de mogelijkheid dat
andere banken in de val worden meegetrokken de gehele
internationale kredietverlening gaat stagneren. Daarentegen
mag zo’n garantiefonds er niet toe leiden dat banken de
,,zekerheidw zo’n fonds zullen aangrijpen om tot kredietvan
verlening over te gaan in een omvang enlof richting welke
niet zou hebben plaatsgevonden bij afwezigheid van die
zekerheid. Een vorm van toezicht door dit Fonds op het
kredietverleningsbeleid van aangesloten banken is daarom
onvermijdelijk. Aangezien het reeds moeilijk genoeg is voor
de banken zelf om te bepalen welke mate van ,,exposure”,
als acceptabel kan worden beschouwd, zal het nog moeilijker
zijn om hier internationaal overeenstemming over te bereiken. Tevens zal overeenstemming moeten worden gevonden
over de verdeling van de lasten en zal het opzetten van
zo’n fonds een zeer omvangrijke uitwisseling en tabulering
van gegevens vereisen.
De belangrijkste functies zijn derhalve het opvangen van
tijdelijke liquiditeitsproblemen bij één of enkele banken,
alsmede het vergroten van het vertrouwen in het internationale bankwezen. Indien er behoefte bestaat aan een
,,safety net”, dat kan fungeren als ,Jender of last resort”,
ware het wellicht beter om in plaats van een particulier
,,safety net” dit te incorporeren in de onvermijdelijke ontwikkeling naar meer bedrijfseconomisch toezicht over het
Eurokredietbedrijf door de afzonderlijke centrale banken,
waarbij deze zouden kunnen optreden als Jender of last
resort”. In het communiqué van 15 april jl. van de Bank
voor Internationale Betalingen wordt gewezen op het belang van het handhaven van deugdelijke normen ten aanzien
van het bankbedrijf, in het bijzonder waar het gaat om solvabiliteit, liquiditeit en risicoconcentratie en wordt hoge prioriteit toegekend aan de genomen initiatieven aangaande het
uitoefenen van toezicht op het internationale bedrijf der
banken op geconsolideerde basis. In 1974 verklaarden de
centrale banken van de Groep van Tien (G-10) dat tijdelijke
liquiditeitssteun in daarvoor in aanmerking komende gevallen beschikbaar zou worden gesteld. Aangezien internationale overeenstemming over meer gedetailleerde normen voor
het internationale kredietbedrijf voorlopig moeilijk haalbaar
lijkt, kan bij de rol van centrale banken als Jender of last
resort” gedacht worden aan het overeenkomen van meer
algemene richtlijnen in het kader van de BIS, terwijl aan
iedere afzonderlijke centrale bank voldoende ruimte wordt
gelaten met de nationale particuliere banken tot afzonderlijke afspraken te komen.
De internationale banken opereren op een markt waar
volkomen concurrentie heerst, hetgeen ertoe kan leiden
dat de groothe winstmogelijkheden op korte termijn bereikt kunnen worden via een zeer agressief en minder
voorzichtig beleid, met alle gevaren van dien. De wet van
Gresham zou dan kunnen gaan werken, waarbij ,,bad
banking drives out good banking”. Wat dit betreft kan de
mening worden onderschreven dat concurrentie en toezicht
in de financiële sector complementair zijn. Het spreekt
voor zich dat een dergelijk toezicht de flexibiliteit van de
Eurovalutamarkt zo min mogelijk moet aantasten.
Alternatieven
–
Zoals hiervoor reeds vermeld zal een toenemend aantal
banken uit hoofde van het handhaven van gezonde capita11
asset-ratio’s limieten bereiken die verdere kredietverlening
aan bepaalde landen in de weg staan. Echter, overwegingen met betrekking tot capital/asset-ratio’s die banken in hun activiteiten beperken, behoeven niet te impli-
ESB 27-8-1980
ceren dat een voortgaande omvangrijke externe financiering door LDC’s uit macro-economisch oogpunt niet rendabel zou zijn. Met andere woorden micro-overwegingen
dreigen macro-ontwikkelingen te gaan dicteren met het gevaar van een sub-optimaal eindresultaat. Welke alternatieven zouden, gegeven de beperktere rol voor het internationale bankwezen, ter beschikking staan om een optimaal
recyclingproces te bevorderen?
Allereerst zijn twee alternatieve ontwikkelingen te noemen die zoveel mogelijk moeten worden vermeden, te
weten onnodig lage groeidoelstellingen van LDC’s en een
oneigenlijk gebruik van exportgaranties. Niet-olie LDC’s
kunnen ertoe overgaan hun beleid bewust te richten
op lagere groeidoelstellingen om daarmede de externe
financieringsbehoefte terug te dringen. Sommige LDC’s
zullen onvermijdelijk de tering naar de nering moeten zetten. Met name ontwikkelingslanden die een monetair en
fiscaal beleid voeren dat als te expansief gekenschetst kan
worden, zullen aan deze impopulaire, maar uiteindelijk
onvermijdelijke, beleidsaanpassing niet kunnen ontkomen.
Wat wel moet worden voorkomen is dat door bottlenecks
in het recyclingproces het gewenste ontwikkelingsproces,
en dus de groei, onnodig schade wordt gedaan. Verder moet
een ontwikkeling naar een oneigenlijk gebruik van exportgaranties door nationale overheden in de geïndustrialiseerde
wereld worden voorkomen. Indien geïndustrialiseerde landen elkaar gaan beconcurreren met het geven van concurrentievervalsende exportgaranties ontstaat een ,,beggarthy-neighbour policy” waarbij aan de internationale handel
en uiteindelijk ook aan de ontwikkelingslanden grote schade
wordt gedaan.
Onderstaand worden drie mogelijke alternatieven genoemd om een optimaal recyclingproces te bevorderen.
Daar een van de belangrijkste knelpunten in het recyclingproces wordt gevormd door het feit dat banken grenzen
ten aanzien van hun capital/asset-ratio’s bereiken, zijn alle
alternatieven erop gebaseerd dat de risico’s van de internationale financiering in grotere mate buiten het bankwezen worden gelegd, dan wel voor het bankwezen worden
verminderd.
Olie-exporterende landen
Ten eerste zouden olie-exporterende landen zelf rechtstreeks grotere bedragen aan niet-olie LDC’s moeten gaan
lenen. De aankondiging van Mexico en Venezuela om een
deel van de oliegelden rechtstreeks en tegen een lage rente aan
een aantal niet-olie LDC’s te lenen moet dan ook worden
toegejuicht. Het is te hopen dat andere olie-exporterende
landen dit voorbeeld gaan volgen en dus ook een groter deel
van de risico’s verbonden aan internationale kredietverlening
gaan overnemen.
IMF
Ten tweede zou samenwerking tussen het IMFen het internationale bankwezen de recycling kunnen bevorderen. Belangrijke doelstelling bij die samenwerking zou moeten zijn om
landen er eerder toe te bewegen zich tot de conditionele kredietverlening van het I M F te wenden. Dit zijn IMF-kredieten
waaraan voorwaarden zijn verbonden ten aanzien van het te
voeren economisch beleid. Helaas heeft het I M F tot nu toe
weinig positief gereageerd op voorsteìlen gericht op samenwerking. Een vorm van samenwerking moet mogelijk zijn
waarbij het IMF enerzijds en het internationale bankwezen
anderzijds de eigen verantwoordelijkheden kunnen behouden. De achterliggende gedachte is dat indien een land met
het I M F tot overeenstemming komt over een te voeren beleidsprogram gericht op vermindering van betalingsbalansproblemen, de risico’s voor het bankwezen bij verdere kredietverlening geringer zullen zijn. De samenwerking kan er derhalve toe leiden dat het bankwezen, bij een gegeven omvang
van het risicodragend vermogen, een groter bedrag aan kre-
dieten kan verstrekken, zonder dat het I M F risico’s van het
internationale bankwezen overneemt.
Bij een voortgaande sterke groei van de schulden van ontwikkelingslanden dreigt het aantal landen dat niet aan de
rente- en aflossingsverplichtingen kan voldoen toe te nemen.
In zijn recente rapport over Exchange arrangements and
exchange restrictions drukt het I M F zijn zorg uit over het
groeiend aantal ontwikkelingslanden dat met deze problemen wordt geconfronteerd. De te verwachten betalingsbalanstekorten voor dit jaar en voor 1981 geven reden te veronderstellen dat dit aantal nog verder zal toenemen. Het
schadelijke effect hiervan op de internationale handel, alsmede op de ,,creditstadding”van betrokken landen, is bijzonder groot. In het verleden hebben deze problemen vaak geleid
tot schulden-heronderhandelingen in het kader van de z.g.
,,Club van Parijs”. Het is gebleken dat in het kader van die
onderhandelingen crediteuren vaak het IMF, en dus de conditionele kredietverlening van het IMF, gebruiken als middel
om de kredietwaardigheid van een land te herstellen.
Het ware beter dat dit soort ,,club deals” tot stand kwamen
op een moment dat de problemen nog niet zijn geëscaleerd.
Een mogelijke vorm van samenwerking zou kunnen zijn dat,
wanneer het IMF met een kredietvragend land tot overeenstemming komt over het te voeren beleid, aan banken de gelegenheid wordt geboden via ,,competitive bidding” deel te
nemen aan een ,,IMF-clubdeal”, waarbij de externe financiering van een land geheel of gedeeltelijk voor een aantal jaren wordt geregeld. Het spreekt vanzelf dat partijen bereid
moeten zijn concessies te doen.
Concessies van het I M F met betrekking tot de conditionaliteit als zodanig bieden natuurlijk geen oplossing. In verband met de nieuwe prijspolitiek van OPEC-landen, en dus
de verwachting dat de reële olieprijzen de komende jaren niet
of nauwelijks zullen dalen, zou echter het begrip ,,tijdelijke
betalingsbalansfinanciering” aangepast moeten worden. Het
IMF zou derhalve een concessie moeten doen waar het de
looptijden van zijn kredieten betreft. Tevens zou ook de periode waarbinnen bepaalde macro-economische doelstellingen worden nagestreefd meer in overeenstemming moeten
worden gebracht met het meer structurele karakter van de
onevenwichtigheden. Daarnaast zouden de criteria van de
condities kunnen worden aangepast. Deze zouden meer betrekking kunnen hebben op de structuur en de concurrentiekracht van een debiteurland, welke factoren immers van
groot belang zijn voor verkrijging en behoud van een evenwichtige betalingsbalansstructuur op lange termijn. Betalingsbalansherstel kan via beperking van de vraag tot stand
worden gebracht, maar meer nadruk op de aanbodzijde lijkt,
in het bijzonder in het huidige klimaat, wenselijk.
Tot nu toe houdt het IMF sterk vast aan zijn legale functie
van financiering van tijdelijke betalingsbalanstekorten, en
dus aan het revolverende karakter van zijn kredieten. Echter,
hoe heilig is deze koe? De Wereldbank hield zich tot voor kort
bezig met de legale functie van projectfinanciering. Deze koe
werd blijkbaar niet zó heilig geacht dat niet kon worden overgegaan tot structurele betalingsbalansleningen, een terrein
dat men eerder aan het IMF zou toedenken.
Dat door samenwerking met het internationale bankwezen
via conditionele kredietverlening van het I M F grotere kredietbedragen ter beschikking komen tegen een looptijd die
langer is en een rente die lager is dan anders tot stand zou zijn
gekomen, betekent een voordeel voor ontwikkelingslanden.
Bekend is echter, dat vele landen een gang naar het I M F beschouwen als gezichtsverlies en als een ongewenst prijsgeven
van een deel van hun nationale soevereiniteit. Daarover twee
opmerkingen. In de eerste plaats is nationale soevereiniteit in
het economisch beleid een betrekkelijk begrip in een wereld,
waarin landen en landengroepen door steeds intensievere
economische en financiële banden met elkaar verbonden zijn.
Het besef dat een goede organisatie van handel en financiering op wereldschaal een zekere vrijheidsbeperking voor het
nationaal beleid inhoudt, is in de industrielanden al lang
gemeengoed en behoort ook bij de ontwikkelingslanden te
worden gestimuleerd. In de tweede plaats dient te worden beklemtoond, dat een gang naar het I M F in de komende jaren
zeker niet behoeft te betekenen, dat het beleid van het betrokken land heeft gefaald. De grenzen waarop de private
financiering van zo’n land stuit, zullen immers in vele gevallen getrokken worden door de bedrijfseconomische situatie
van het commerciële bankwezen en niet door de macro-economische omstandigheden of de kredietwaardigheid van het
land in kwestie.
Vele, met name relatief zeer arme, LDC’s hebben geen toegang tot de Eurovalutamarkt en zullen ook in de toekomst
voor de financiering van betalingsbalanstekorten afhankelijk
blijven van ontwikkelingshulp en leningen van internationale
instellingen, Echter, eerdergenoemde samenwerkingsvorm
zou voor sommige van deze landen een aanzet kunnen zijn
voor latere directe toegang tot deze markt.
Particulier bedrzjjsIeven
Er is nog een derde mogelijkheid van vergroting van het internationale financieringspotentieel. Deze is gelegen in het
vergroten van de rol van het particuliere bedrijfsleven, via een
grotere omvang van de directe investeringen. Met name de
laatste 10 Ã 15 jaar zijn ontwikkelingslanden zelf een actiever
leningsbeleid gaan voeren. Door dit actievere beleid werden
vele ontwikkelingslanden voor de externe financiering in
mindere mate afhankelijk van ontwikkelingsgelden, leningen
van officiële instellingen en directe investeringen door mul.-.
tinationale ondernemingen. Dit moet worden gezien als een
resultante van het proces naar meer volwassenheid. Directe
investeringen door multinationale ondernemingen werden
soms terecht, maar ook veelal ten onrechte, in een ongunstig
daglicht gesteld.
De activiteiten van een multinationale onderneming leidden vaak tot fricties in die gevallen waar haar doelstellingen
botsten met de doelstellingen van nationale autoriteiten. Echter, juist door die grotere mate van volwassenheid van vele
ontwikkelingslanden is er iets fundamenteel veranderd. Was
het vroeger vaak zo dat ontwikkelingslanden niet een gelijkwaardige onderhandelingspartner van de multi’s konden zijn,
nu zijn vele van deze landen zeer wel in staat via onderhandelingen voorwaarden te creëren en te stellen, waardoor beider
belangen in een evenwichtige verhouding tot elkaar komen te
staan. Landen als Singapore, Taiwan alsmede de kroonkolonie Hong Kong hebben hun spectaculaire groei grotendeels te
danken aan de ruimte die werd geschapen voor investeringen
door het bedrijfsleven. Enkele anderelanden, zoals 1ndiaen
Sri Lanka, lijken deze weg nu ook op te gaan.
Ook de wederopbouw van West-Europa na de tweede wereldoorlog is in hoge mate te danken geweest aan investeringen van (Amerikaanse) multinationale ondernemingen.
Hoewel dit toentertijd bij sommigen de vrees deed ontstaan
dat Europa een soort ,,semi-kolonie” van de VS zou worden
(Ie défi Americain) kan niemand serieus beweren dat WestEuropa hierdoor zijn onafhankelijkheid geheel heeft verloren. Het tegendeel is eerder het geval.
Maar, zoals reeds hiervoor gesteld, deelname aan de internationale handel en financiering zal altijd een zekere vrijheidsbeperking voor het nationale beleid inhouden. Kan de
ontwikkeling naar een actiever leenbeleid worden gezien als
een weerspiegeling van een ontwikkeling naar meer volwassenheid, zo kan een actiever beleid gericht op het bevorderen
van directe investeringen worden gezien als een teken van
consolidatie en bevestiging van deze hogere graad van volgroeidheid. Met name die ontwikkelingslanden die, gegeven
de beperkte mogelijkheden bij het internationale bankwezen,
deze weg actief gaan bewandelen zullen onder d’e gegeven
omstandigheden beter in staat zijn een optimale groei te
handhaven.
–
J. C. van Kessel
A. van ‘t Veer