Hogere onderwijsuitgaven, betere prestaties?

Hogere onderwijsuitgaven, betere prestaties?
Aute ur(s ):
Hers, J.F.P. (auteur)
De auteur is wetenschappelijk medewerker b ij het CPB. Met dank aan Peter van den Berg, Henk Don en Hans Roodenb urg voor commentaar en suggesties.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4115, pagina 586, 31 juli 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
onderw ijs, scholing

Hoeveel invloed heeft de overheid eigenlijk op de kwaliteit van het onderwijs? Internationale vergelijking van prestaties en onderwijsbeleid leert dat onderwijsuitgaven een rol
spelen, naast andere factoren als de onderwijsmethode.
Het belang van menselijk kapitaal voor economische groei is onomstreden. Investeren in onderwijs is een manier om de hoeveelheid menselijk kapitaal te vergroten. Onlangs
concludeerde The Economist (27 maart 1997) echter dat fysieke en monetaire inputs in onderwijs geen zichtbare effecten hebben op prestaties van leerlingen. Verschillen in deze
prestaties zouden vermoedelijk veroorzaakt worden door de onderwijsmethoden. Dit artikel plaatst enkele kanttekeningen bij die conclusie. Is het werkelijk zinloos om veel geld uit te
geven aan onderwijs?
Internationale vergelijking
Onder auspiciën van de International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA) wordt periodiek een onderzoek uitgevoerd naar de cognitieve vaardigheden van
leerlingen in het middelbaar onderwijs. Hiervoor worden leerlingen getest op hun kennis en vaardigheden in wis- en natuurkunde. Naast de testresultaten voor 41 landen worden ook
gegevens gepresenteerd over klassegrootte, huiswerk, gehanteerde onderwijsmethoden, overheidsuitgaven aan onderwijs enz. (zie kader).

Onderwijs: prestaties en beleid
In tabel 1 staan de ruwe data van het hier besproken IEA-onderzoek. Uit de eerste kolommen blijkt dat Aziatische landen, waaronder ook Zuid-Korea en Hong Kong, zeer
goed presteren. Nederland en België (met name Vlaanderen!) bevinden zich in de top van de OESO. Duitsland en de VS doen het opvallend slecht. Het onderzoek bevat
ook resultaten voor enkele ontwikkelings- en voormalige Oostbloklanden. De eerste groep presteert over het algemeen slecht, de tweede redelijk tot goed (Tsjechië).
Leerlingen uit landen die goed scoren in de ene test, scoren over het algemeen ook goed in de andere test; een uitzondering is Frankrijk, dat aanzienlijk slechter scoort
op natuurkunde dan op wiskunde. Voor Engeland geldt het tegenovergestelde. In de meeste landen zijn de prestaties in de wiskunde-test beter dan in de natuurkundetest.

Tabel 1. Onderwijs: prestaties en beleid
wiskunde natuurkunde uitgavena
% correcte antwoorden
Singapore
Japan
Tsjechië
België ( vl)
Frankrijk
Nederland
België ( wal)
Zweden
Duitsland
VS
Engeland
Denemarken
Colombia
Zuid-Afrika

79 *
73 *
66
66
61
60
59
56
54 N
53 N
53 N
52 N
29 N
24 N

70 *
65
64
60
54
62
50
59
58 N
58
61
51 N
39 N
27

% bnp
3,4
2,8

leerlingen
35,5
35,4

3,8
3,7
3,6

N
3,3

23,3

2,4
N

56

21,6

4,8
2,8

38
50
70

23,4
24,3
17,7
35,2

5,1

47
59
48

18,6
19,7

4,0
3,6

%

61
78
24,2
17,7
23,7

3,7
4,9

N

N

kl.grootte methode b

58
46
41
41

nb

nb

* significant (5%) hoger dan Nederland; N significant (5%) lager dan
Nederland. a. Aan primair en secundair onderwijs; b. Percentage van de
tijd dat les wordt gegeven aan de gehele klas, IEA, tabel 5.3 Bronnen:
IEA, 1996, Mathematics achievement in the middle school years: IEA’s
Third International Mathematics and Science Study (TIMSS),
tabellen 1.1,
2.1 en 4; Science achievement in the middle school years: IEA’s Third
International Mathematics and Science Study (TIMSS), TIMSS international
study centre, Boston College.

Aan de rechterkant van de tabel staan gegevens over het beleid. De Europese landen geven vaak meer geld aan onderwijs uit en kennen kleinere klassen. In Japan wordt
het grootste percentage van de onderwijstijd besteed aan les aan de gehele klas, terwijl franstalig België, Denemarkeken en Colombia het meeste in kleine groepen
werken. Nederland neemt op alle onderwijskenmerken een middenpositie in: zowel de uitgaven aan onderwijs, de klassegrootte als de tijd die in kleine groepen wordt
doorgebracht, ligt dicht bij het gemiddelde.
Het data-materiaal van de IEA biedt aanknopingspunten voor een onderzoek naar de oorzaken van de geconstateerde verschillen tussen landen. Voor de hand liggende variabelen
hebben betrekking op inputs in onderwijs, zoals de (overheids-) uitgaven aan onderwijs, de omvang van klassen, maar ook aan het aantal lesuren per jaar of per week.
Zoals gezegd concludeerde The Economist onlangs dat deze factoren op het eerste gezicht geen verband vertonen met de prestaties van leerlingen in het secundair onderwijs op het
terrein van wis- en natuurkunde. Dit lijkt bevestigd te worden door de tabel. Een regressie van de testscores op de klassegrootte en de onderwijsuitgaven aan primair en secundair
onderwijs als percentage van het bnp leverde lage en niet significante coëfficiënten op. Dit geldt ook voor het aantal les- en huiswerkuren in het betreffende vak. Een logische
overblijvende verklaring is dan dat verschil in de onderwijsmethoden de verschillen in prestaties kan verklaren. Deze conclusie wordt bevestigd in een recent vergelijkend onderzoek
voor Japan, Engeland en Zwitserland 1.
Kanttekeningen
Er is echter een aantal kanttekeningen te plaatsen bij de analyse. Ten eerste is het de vraag of publieke uitgaven aan onderwijs als percentage van het bbp wel zo’n gelukkige maatstaf is.
Correctie van de uitgaven voor de omvang van de bevolking in de relevante leeftijdscategorie lijkt in ieder geval noodzakelijk: bij gelijke onderwijskwaliteit zal een jongere bevolking

immers meer onderwijsuitgaven claimen. Bovendien zouden eigenlijk ook particuliere uitgaven aan onderwijs meegenomen moeten worden.
Ten tweede dient ook aandacht te worden besteed aan onderwijsuitgaven in het verleden. De 14-jarigen die deze tests hebben gemaakt zijn immers de afgelopen tien jaar opgeleid. Als
de publieke uitgaven (als percentage bnp) de afgelopen tien jaar sterk zijn gedaald – hetgeen in veel OESO-landen het geval is – zijn eventuele negatieve gevolgen van deze daling nog
niet volledig zichtbaar in de prestaties. Het spiegelbeeld van deze redenering is dat landen die de laatste jaren extra hebben geïnvesteerd in onderwijs, bijvoorbeeld omdat de
onderwijskwaliteit relatief laag was, hoge uitgaven lijken te combineren met slechte prestaties.
Onderwijsuitgaven
Naar aanleiding van deze kanttekeningen is de analyse nogmaals uitgevoerd, waarbij als eerste stap de uitgaven aan onderwijs als percentage bnp zijn gecorrigeerd voor de omvang van
de bevolking in de relevante leeftijdscategorie als percentage van de totale bevolking. Het effect van deze aanpassing was opvallend. De gecorrigeerde uitgavenquote heeft een
duidelijk significant verband met de prestaties van leerlingen in beide tests (zie figuur 1a en figuur 1b). Zoals uit de grafieken blijkt is de verklaarde variantie overigens zeer beperkt, circa
15-25% van de totale variantie. Dit wijst erop dat andere variabelen een (wellicht belangrijker) rol spelen.

Figuur 1a. De gecorrigeerde uitgaven aan onderwijs en prestaties in de wiskunde, 1994

Figuur 1b. De gecorrigeerde uitgaven aan onderwijs en prestaties in de natuurkunde, 1994
Het is nu mogelijk om een elasticiteit tussen onderwijsuitgaven en prestaties te berekenen op basis van de gemiddelde leeftijdsverdeling van de bevolking in het bestand. Daaruit
resulteert een elasticiteit van 3,2 voor wiskunde en van 2,2 voor natuurkunde. Dit betekent dat een verhoging van de onderwijsuitgaven als percentage bnp met 1 procent-punt leidt tot
een toename van het percentage correcte antwoorden in de wiskunde toets met 3,2, uitgaande van een gemiddeld aandeel jongeren in de bevolking.
De volgende stap was een correctie van de uitgaven voor het aantal uren onderricht in het betreffende vak. Evenmin als het meenemen van particuliere investeringen in onderwijs leidde
dit tot een significante verbetering van de resultaten. Dit laatste wordt vermoedelijk veroorzaakt doordat de particuliere investeringen in primair en secundair onderwijs in de meeste
landen zeer beperkt en lastig te meten zijn.
Vervolgens zijn ook de onderwijs-uitgaven in de afgelopen tien jaar in de beschouwing betrokken. Hiertoe diende het panel van 42 landen beperkt te worden tot de OESO-landen omdat
consistente tijdreeksen voor de andere landen ontbreken. Deze beperking van het panel had geen effect op de resultaten van de regressie voor 1994. Daarna is voor deze groep OESOlanden de gemiddelde uitgavenquote over de afgelopen tien jaar, gecorrigeerd voor de leeftijdsopbouw van de bevolking, gebruikt als verklarende variabele. Daaruit bleek het positieve
en significante verband nog sterker dan in de analyse met data voor 1994.
Klassegrootte
Uit de IEA-data blijkt een sterk negatief verband tussen klassegrootte en onderwijsuitgaven, hetgeen suggereert dat een toename van uitgaven aan onderwijs zich voor een belangrijk
deel vertaalt in kleinere klassen. Om te toetsen of dit tot betere prestaties leidt zou ook hier naar de afgelopen tien jaar gekeken moeten worden, maar helaas ontbreken hierover de
gegevens. Het kan echter worden aangenomen dat de positieve effecten van hogere onderwijsuitgaven op prestaties in belangrijke mate tot stand komen door een grotere inzet van
onderwijzend personeel, en dus kleinere klassen. Ook uit ander onderzoek komt naar voren dat kleinere klassen tot betere prestaties leiden 2.
Onderwijsmethoden
Naast de onderwijsuitgaven kunnen ook de onderwijsmethoden bijdragen aan de verklaring van de verschillen in testscores. Daarbij gaat het zowel om de kernvakken en hulpmiddelen
(algebra, rekenmachine) als om de wijze waarop wordt les gegeven. Uit reeds genoemd onderzoek naar onderwijsmethoden in Japan, Engeland en Zwitserland blijkt bijvoorbeeld dat
interactief onderwijs aan de gehele klas betere resultaten heeft dan onderwijs in subgroepen van 2-5 personen.
Deze hypothese kan getoetst worden met behulp van de informatie over onderwijsmethoden uit het IEA-onderzoek die is opgenomen in de tabel. Wanneer gecorrigeerd wordt voor
onderwijsuitgaven, is er inderdaad een significant verband. Landen waar relatief veel klassikaal onderwijs wordt gegeven scoren beter dan landen waar veelal wordt gewerkt in kleine
groepen. Daarbij moet opgemerkt worden dat in Zuid-Oost-Azië steeds meer overgestapt wordt op onderwijs aan kleine groepen om creativiteit en zelfwerkzaamheid te bevorderen.
Conclusies
Internationale vergelijking maakt het aannemelijk dat er een verband is tussen onderwijsuitgaven en de prestaties van leerlingen, zeker indien bij verschillen in onderwijsuitgaven ook
verschillen in leeftijdsopbouw van de bevolking en uitgaven in het verleden worden betrokken. Een effect van klassegrootte op de prestaties kan met eenzelfde benadering niet worden
aangetoond bij gebrek aan vergelijkbare gegevens.
Dit levert een probleem op voor de beleidsmatige interpretatie van de resultaten, aangezien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de positieve effecten van hogere
onderwijsuitgaven op prestaties in belangrijke mate tot stand komen middels een grotere inzet van onderwijzend personeel. De schakel die deels verantwoordelijk is voor de transmissie
van uitgaven naar prestaties kon hier niet worden aangetoond. Gezien het tamelijk sterke negatieve verband tussen onderwijsuitgaven en klassegrootte en resultaten van ander

onderzoek kan echter worden aangenomen dat kleinere klassen inderdaad een gunstig effect hebben op de onderwijskwaliteit. Bovendien kunnen hogere onderwijsuitgaven ook
aangewend worden ter verbetering van de kwaliteit van het onderwijzend personeel of meer hulpmiddelen in het onderwijs, zoals computers. In dat geval loopt het positieve effect van
hogere onderwijsuitgaven niet noodzakelijkerwijs via de klassegrootte.
Tenslotte lijkt er inderdaad sprake te zijn van een effect van de onderwijsmethode. Bij deze tentatieve conclusie moet wel benadrukt worden dat testscores geen synoniem zijn voor
prestaties op de arbeidsmarkt; het is zeer wel denkbaar dat moderne onderwijsmethoden leerlingen beter voorbereiden op de eisen die de toekomstige arbeidsmarkt stelt, zoals sociale
vaardigheden, creativiteit en het vermogen tot levenslang leren

1 Zie bijvoorbeeld Whitburn, Contrasting approaches to the acquisition of mathematical skills: Japan and England, Oxford Review of Education, 1996, nr.4.
2 Onderzoek van bijvoorbeeld Card en Krueger (Does school quality matter? Returns to education and characteristics of Public Schools in the United States, Journal of Political
Economy, 1992, nr.1) suggereert dat klassegrootte een negatief verband heeft met prestaties, gemeten als loonverschillen na het betreden van de arbeidsmarkt. Zie voor meer onderzoek
ook het themanummer van Review of Economics and Statistics (november 1996) en het rapport van de commissie van Eijndhoven, K lassenverkleining, Ministerie van OC en W,
Zoetermeer, 1996.

Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)