•
Het wereldmilieufonds
De rijke landen willen de Global Environment Facility dat gedomineerd wordt door de Wereldbank uitbouwen tot het belangrijkste instrument voor de financiering van mondiale milieuproblemen. De
ontwikkelingslanden zijn daar allerminst gelukkig mee.
Het welslagen van de VN-conferentie over Milieu en Ontwikkeling (UNeED) in Rio de Janeiro en het daaraan verbonden actieprogramma
voor de komende tientallen jaren,
Agenda 21, zal in hoge mate afhangen van de vrijgevigheid van de donorlanden. De rijke landen zijn weliswaar bereid extra middelen ter
beschikking te stellen, maar willen
de zeggenschap over de besteding
van die middelen zoveel mogelijk in
eigen hand houden. Zij beschouwen
de Global Environment Facility
(GEF) van de Wereldbank in dit verband als een belangrijk instrument.
De ontwikkelingslanden
zijn echter
allerminst gelukkig met de toenemende rol van de Wereldbank.
De problemen rond de multilaterale
milieufinanciering kunnen worden
herleid tot twee, met elkaar samenhangende kwesties.
In de eerste plaats is er de kwestie
van het additionele karakter van de
internationale middelen voor de betaling van het actie programma Agenda 21. Het betreft dan vooral de
vraag of er voor het realiseren van
Agenda 21 al dan niet een herschikking van fili.anciële middelen mag
plaatsvinden ten koste van de bestaande ontwikkelingshulp.
In de tweede plaats is er grote onduidelijkheid over het financieringsmechanisme. Hoe dienen de fondsen
geworven te worden? Welke institutie zal de fondsen gaan beheren? En
hoe is de zeggenschap over de fondsen verdeeld.
De GEF biedt de donorlanden de
mogelijkheid om aan de ontwikkelingslanden nieuwe, additionele
fondsen ter beschikking te stellen.
Echter de mogelijkheden van de ontvangende landen om de besteding
van die extra middelen te controleren is beperkt.
Global Environment Facility
De GEF, die sinds september 1991
voor een proeftijd van drie jaar in ge-
ESB 10-6-1992
bruik is genomen, is een samenwerkingsverband van de Wereldbank,
de United Nations Environment Programme (UNEP) en de United Nations Development Programme
(UNDP). In de tripartite samenwerking heeft de Wereldbank de coördinatie en het algemeen beheer over
de investeringsprojecten
van de faciliteit in handen. Aan de UNEP en de
UNDP is een technisch-adviserende
rol toebedeeld. Binnen de UNEP is
hiervoor een apart lichaam opgericht, de ‘Scientific and Technical Advisory Panel’ (STAP).
De drie organisaties zijn ieder met
twee vertegenwoordigers
in het Implementatie Comité (IC) vertegenwoordigd. Het IC is het orgaan dat
op basis van consensus beslist over
de uiteindelijke goedkeuring van de
GEF-projecten. Maar omdat de bestedingen van de GEF afhankelijk zijn
van de vrijwillige bijdragen, hebben
de donorlanden in feite het laatste
woord.
In haar huidige vorm beoogt de GEF
ontwikkelingslanden
door middel
van giften te steunen bij de aanpak
van vier (door de donorlanden geselecteerde) mondiale milieuproblemen:
• het broeikaseffect;
• de vervuiling van internationale
wateren;
• de aantasting van biologische diversiteit;
• de aantasting van de ozonlaag.
Op het ogenblik telt de GEF 32 deelnemers, de helft daarvan zijn ontwikkelingslanden. De bijdragen aan de
GEF zijn voornamelijk afkomstig van
de geïndustrialiseerde
landen, maar
ook van China en India. Van de $ 1,4
miljard is een beperkt gedeelte ($
845 miljoen) direct inzetbaar. Nederland heeft tot nog toe ongeveer $ 75
miljoen dollar in het kern fonds gestort. Dit kernfonds wordt verder
aangevuld met de al beschikbaar gestelde $ 200 miljoen uit het fonds ver-
bonden aan het protocol van Montréal, en $ 324 miljoen voor medefinanciering of ‘cofinanciering’ (zie figuur
1). De bijdragen aan dit laatste fonds
worden over het algemeen uit de al
bestaande fondsen voor ontwikkelingshulp gefinancierd, en zijn dus
niet additioneel. Over de allocatie
van de middelen hoeft niet door middel van consensus beslist te worden
zoals bij het kernfonds. Over de cofinanciële middelen bestaat dus een
maximale controle van de donorlanden. Australië, Japan, en de VS zijn
de belangrijkste donorlanden van dit
aparte fonds met een inleg van respectievelijk 7%, 40% en 44%. De bijdragen aan het kernfonds komen
voornamelijk van Europese landen.
Kritiek
Voorstanders van de GEF wijzen er
op dat met de oprichting van de GEF
tegemoet gekomen wordt aan de
wens van de ontwikkelingslanden
om extra middelen voor de aanpak
van mondiale milieuproblemen ter
beschikking te stellen. Daartegenover staat een luid protest van met
name vertegenwoordigers
van ontwikkelingslanden en niet-gouvernementele organisaties (NGO’s). Voornaamste punten van kritiek betreffen
het feit dat de GEF door geïndustrialiseerde landen (met name de Wereldbank) wordt gedomineerd, dat
de GEF ondemocratisch is, en vooral, dat in de GEF-projecten de koppeling tussen milieubescherming en
ontwikkelingshulp,
zoals in het UNCED-Handvest voor de Aarde is vastgelegd, nog onduidelijk is.
Verkeerde besteding
Meer dan de helft van het te besteden geld van de GEF zou ten goede
komen aan projecten die niet of nauwelijks bijdragen aan de bestrijding
van armoede. De geselecteerde aandachtsgebieden kunnen volgens de
donorlanden door hun mondiale karakter niet worden opgeteld bij de
bestaande ontwikkelingshulp.
Zo zal
een groot deel van de fondsen ($
240 miljoen) worden besteed aan
projecten ter bescherming van biodiversiteit. De fondsen zullen daarbij
vooral ten goede komen aan bestaande overheidsinstellingen
in ontwikkelingslanden voor het inventariseren en opsporen van inheemse
planten en dieren. De lokale bevolking lijkt in deze context alleen belangrijk als ‘boswachter’ en niet als
gebruiker van het genetisch materiaal. Opmerkelijk is dat STAP-voorzitter Robert Watson, in zijn commen-
taar op de projectvoorstellen van de
GEF, toegaf dat bij de selectie van
speerpunten politieke motieven een
belangrijke rol hebben gespeeld, en
dat indien de mogelijkheid er was
geweest “we anders gekozen zouden hebben”!. Tijdens de laatste
GEF-vergadering werd voorzichtig
gehoor gegeven aan de wens van de
ontwikkelingslanden
ook aandacht
te besteden aan het probleem van
verwoestijning en ontbossing. De
vergadering besloot niettemin dat
het GEF-mandaat ongewijzigd zou
blijven.
Overhaaste korte-term ijnprojecten
Een tweede punt van kritiek is dat
de financiële bijdragen van de GEF
vooral overhaaste geldinjecties in
prestigieuze, korte-termijnprojecten
betreffen.
In reactie op de plannen van de GEF
sprak de World Conservation Union
(IUCN) vooral haar bezorgdheid uit
over de mogelijk zeer negatieve uitwerking van de GEF-projecten ter bescherming van biodiversiteit. Gesteld wordt dat bij dergelijke projecten relatief lage investeringen over
een lange termijn uitgesmeerd veel
effectiever zijn dan relatief hoge,
korte-termijninvesteringen.
Bij veel
NGOs bestaat de vrees dat om de
overheadkosten te drukken, bij donorlanden de neiging bestaat de
GEF vooral korte-termijnprojecten
te
laten financieren. De prominente rol
van de commercieel ingestelde Wereldbank in de GEF zou hiertoe bijdragen.
JA. McNeely (chief conservation officer van de mCN) vroeg zich onlangs
in een reactie op de GEF-projecten
af wat een conserveringsinstituut
in
een ontwikkelingsland
(vaak niet
meer dan een paar kamers groot)
met een plotseling verdrievoudigd
budget moet aanvangen. “Like a
huge cowbird, the GEF is laying a
huge egg in an already skimpy nest,
which harried third world government officials must adopt, ready or
not”, aldus McNeely.
Groen wassen
De GEF-projecten zouden vooral bedoeld zijn om bestaande Wereldbankprojecten ‘groen te wassen’.
Een grove schatting laat zien dat inderdaad ongeveer de helft van de
GEF-middelen wordt gebruikt om bestaande Wereldbankprojecten
aan te
vullen2.
Een voorbeeld is het Arun Dal-project van de Wereldbank in Nepal. Dit
biodiversiteitsproject uit de GEF-por-
Figuur 1. Structuur van de GEF
%
Miljoen $
%
Ontw. landen 6
VS44
Rest. EUr. 21
Overig EG 12
VK9
Italië 11
]apan40
Duitsland 19
Australië 7
Canada 4
Zwitser!. 4
België 1 —
Frankrijk 20
Japan
1
Bron: Seedling, maart 1992, bIz 9.
tefeuiIIe is niet een project ter bescherming van de biodiversiteit in
het stroomgebied van de Arun. Het
geld blijkt bedoeld ter ondersteuning van de bouw van een hydroelektrische centrale en ter verbetering van de infrastructuur rondom
het stuwmeer. In de praktijk draagt
deze lening dus juist bij aan de vernietiging van biodiversiteit.
Democratisch
gehalte
Niet alleen de oprichting van de GEF
maar ook het beheer ervan zou in
handen van de geïndustrialiseerde
landen zijn. De aandelen van Frankrijk (20%), Duitsland (19010), Italië
(11 %), Engeland (9%) en andere Europese landen (12%) in het fonds maken de GEF tot een uitgesproken Europese aangelegenheid.
De $ 324
miljoen die is bijgedragen in het kader van de cofinanciering lijkt voornamelijk van strategisch belang voor
de VS en Japan. Hoewel de bijdragen van Japan en de VS aan de cofinanciering afkomstig zijn uit reeds
gereserveerde ontwikkelingsbudget _
ten, zitten zij bij de onderhandelingen over het gehele GEF-budget
toch aan de onderhandelingstafel.
Een opmerkelijk feit, omdat de huidige bijdragen van deze landen aan
het kernfonds te verwaarlozen zijn
Oapan: 1%, VS: geen). Onder druk
van de overige donorlanden zal de
VS, naar verwachting, binnenkort
echter zo’n $ 50 miljard aan het kernfonds bijdragen.
Deze kwestie heeft veel vragen opgeroepen over het democratische gehalte van de GEF. Vooralsnog zijn de
meeste besluiten over de zeggenschapsstructuur en de bestedingen
van de GEF-middelen op basis van
consensus genomen. De bijeenkomsten van de GEF worden door een
ongeveer gelijk aantal ontwikkelingsen donorlanden bijgewoond. De ontwikkelingslanden
zien de stem pro cedure het liefst vervangen door een
procedure op basis van meerderheid
van stemmen.
De donorlanden, de VS voorop, verzetten zich echter fel tegen dit voorstel. Zij zien liever een procedure
waarin de zwaarte van de afzonderlijke stemmen door de hoogte van bijdrage aan de GEF wordt bepaald.
Thans is de bijdrage van geïndustrialiseerde landen aan de GEF 94%.
Een gewogen stemprocedure zou de
ontwikkelingslanden
van iedere
vorm van inspraak beroven. Tijdens
de laatste GEF-bijeenkomst is op dit
punt niet veel voortgang geboekt.
Nog steeds wordt vastgehouden aan
het beginsel van consensusvorming,
wat in wezen nadelig is voor ontwikkelingslanden. Geen besluit betekent immers geen geld.
Overheersing
Wereldbank
De krachtsverhouding
en taakverdeling tussen de Wereldbank, UNEP en
UNDP is ongelijk. In de GEF heeft
de Wereldbank het dagelijks bestuur
van de faciliteit en het algemeen beheer van de investeringsprojecten
in
handen, en is aan de UNEP en
UNDP een technisch-adviserende
rol
toebedeeld. De UNEP heeft weliswaar de verantwoordelijkheid
over
de STAP gekregen, maar het heeft
geen zeggenschap over de financiën
van de GEF. De UNDP heeft alleen
zeggenschap over de voorfinanciering van projecten. Het financiële beheer binnen de GEF is dus voornamelijk in handen van de Wereldbank. Via de IC kunnen UNEP en
UNDP slechts indirect invloed uitoefenen op het type project dat met
GEF-middelen wordt ondersteund.
1. Chee Yoke Ling, The global environment facility, Briefingpapersfor
UNCED,
Third World Network, Maleisië, paper 13,
maart 1992.
2. GRAIN, Funding the earth summit,
Seedling, Barcelona, maart 1992, blz. 711.
•
Slot
De dringende wens van de ontwikkelingslanden om de multilaterale
milieufinanciering van Agenda 21
een additioneel karakter te geven is
weliswaar gehoord maar verkeerd
beantwoord. Het antwoord van de
donorlanden gaat steeds meer in de
richting van de GEF, dat qua organisatie en doelstelling matig aansluit
bij de behoeften van de ontwikkelingslanden.
De meest recente vergadering van
de deelnemers aan de GEF leidde er
weliswaar toe dat een aantal aanzetten tot verbetering van de besteding
van de beschikbare middelen en het
besluitvormingsproces
werd gegeven, maar van structurele veranderingen is geen sprake. Gezien de sterke
positie van de donorlanden kon ook
nauwelijks anders worden verwacht.
Voor de ontwikkelingslanden
geldt
‘take it or leave it’. Ondanks felle
protesten van de zijde van ontwikkelingslanden is de ongelijke machtsverhouding tussen Wereldbank
UNEP en UNDP niet verminderd.
Nog steeds zijn veel van de voorgenomen projecten verbonden aan die
van de Wereldbank. Ook zal, ondanks de goede voornemens, niet
worden afgeweken van een besluitvorming op basis van consensus,
wat in geval van een patstelling nadelig is voor de ontwikkelingslanden. Ten slotte is het probleem van
ontbossing en verwoestijning onderkend maar blijft het GEF-mandaat
ongewijzigd.
De GEF mag niet de kurk worden
waarop de financiering van Agenda
21 drijft. De GEF is een belangrijke
stap vooruit naar de additionele financiering van vier belangrijke mondiale milieuproblemen.
Maar door
de dominante positie van de donorlanden binnen de GEF wordt de koppeling tussen ontwikkelings- en milieuproblematiek losgelaten. Deze
koppeling is echter een van de belangrijkste beginselen van het Handvest van de Aarde. Voordat de GEF
wordt erkend als een kanaal waarlangs de financiering van Agenda 21
plaatsvindt, zal dit beginsel in de
GEF tot uitdrukking moeten komen.
Robin Pistorius
De auteur is toegevoegd onderzoeker
aan de Vakgroep Internationale
Betrekkingen van de Universiteit van Amsterdam. Hij dankt T. Schuld en J.A Rooimans
voor hun commentaar.
ESB 10-6-1992