Het speelveld van Wolfson
A.J.M. van den Biggelaar en P. van der Veer*
E
indfebruaripresenteerde de stuurgroep-Wolfson de resultaten van een onderzoek
naar de energetische en economische effecten van regulerende energieheffingen.
Het rapport is in de maatschappelijke discussie aanvaard als een omlijning van bet
speelveld. Ten onrechte wordt voorbijgegaan aan de opmerkelijke vooronderstellingen in bet rapport over de ontwikkeling van de energieprijzen, nieuwe
besparingstechnieken en arbeidsmarktparticipatie. Neemt men deze in ogenschouw
dan blijken veel gunstigere besparings- en werkgelegenheidseffecten mogelijk dan
bet rapport aangeeft, zeker als rekening wordt gebouden met aanvullend beleid.
De stuurgroep-Wolfson
Om het broeikaseffect te beperken, zal de wereldwijde uitstoot van kooldioxyde (CO2) de komende
decennia met 50 tot 60% ten opzichte van het huidige niveau moeten worden gereduceerd. Uitgaande
van de huidige internationale verdeling van het gebruik van fossiele brandstoffen betekent dit voor de
industrielanden een emissiereductie van 80 tot 90%.
Een belangrijke bijdrage aan deze reductiedoelstelling zal moeten worden geleverd door vermindering
van het verbruik van fossiele, niet-hernieuwbare
brandstoffen zoals kolen, aardolie en gas.
De vraag is hoe een dergelijke energiebesparing
kan worden bereikt. Na de tot nu toe weinig succesvolle inzet van fysieke instrumenten (normen en
regels) en sociale regulering (vrijwillige overeenkomsten en voorlichting) is er de laatste jaren een
groeiende aandacht voor de inzet van marktconforme instrumenten. Met name heffingen en verhandelbare emissie- of vervuilingsrechten staan sterk in de
belangstelling. Ten einde de effecten van regulerende energieheffingen te inventariseren, stelde de regering begin 1991 de stuurgroep-Wolfson in. Het
doel van het onderzoek van de stuurgroep was “een
antwoord te verkrijgen op de vraag in welke mate
regulerende energieheffingen extra energiebesparing kunnen genereren en om inzicht te verwerven
in de overige effecten van dergelijke instrumenten” 1 .
Conform de onderzoeksopzet heeft de stuurgroep
drie heffingsvarianten onderzocht:
– variant A, een heffing op alle fossiele energiedragers voor alle eindgebruikers in de landen van de
OESO;
– variant B, een heffing volgens variant A maar dan
uitsluitend voor eindgebruikers in Nederland; en
– variant C, eveneens een nationale heffing maar
voor een beperkt aantal energiedragers en alleen
voor kleinverbruikers.
Voor elk van deze drie varianten heeft de stuurgroep twee heffingsniveaus onderzocht, namelijk
een toename van de huidige prijs met globaal respectievelijk 50 en 100%.
302
Omdat de A-variant alleen geldig is indien alle
OESO-landen de heffing invoeren en de B-variant
als ‘worst case’-scenario (momenteel) weinig politieke betekenis heeft, beperken wij ons in dit artikel
voornamelijk tot de C-variant. Deze variant kan nationaal worden uitgevoerd terwijl de ermee gepaard
gaande sociaal-economische effecten politick niet
onbespreekbaar lijken.
De C-variant
Nederland heeft als officiele doelstelling om de COzuitstoot in het jaar 2000 met 3 tot 5% te reduceren
ten opzichte van de uitstoot in 1989/1990. Voor de
periode hierna wordt een verdere dating met gemiddeld 1 tot 2% per jaar nagestreefd. Uit berekeningen
van het CPB ten behoeve van de stuurgroep-Wolfson blijkt dat het bestaande beleid onvoldoende is
om deze overheidsdoelstelling te realiseren. Het
CPB voorziet dat met het huidige beleid het verbruik van fossiele brandstoffen in 2000 zo’n 7% hoger zal liggen dan in 1990. Ook voor de periode na
2000 wordt een verdergaande stijging van de uitstoot voorzien . Aanvullend besparingsbeleid is dus
noodzakelijk om daadwerkelijk een vermindering
van de CC>2-uitstoot te verwezenlijken.
Tegen deze achtergrond dienen de uitkomsten van
de stuurgroep-Wolfson te worden beoordeeld. De
inzet van het instrument regulerende heffingen
heeft primair tot doel de COz-uitstoot te verminderen. Eventuele positieve economische effecten zijn
mooi meegenomen, maar zijn van secundair belang.
Wanneer alle onderzoeksgegevens worden gecombineerd, dan blijkt voor de korte termijn met name de
* De auteurs zijn respectievelijk clirecteur en economisch
medewerker van de Stichting Natuur en Milieu.
1. Stuurgroep regulerende energieheffingen, Eindrapportage. Den Haag, 1992. biz. 12.
2. Centraal Planbureau, Economischegevolgen op lange termijn van heffingen op energie. Den Haag, 1992.
3. Zie ook de voorspellingen van het Rijksinstituut voor
Volksgezondheid en Milieuhygiene (RIVM), Nationale milieuverkenning 1990-2010. Bilthoven, 1991, biz. 22-23.
C-variant relevant te zijn. Met deze nationale variant
kan de overheidsdoelstelling voor het jaar 2000
ruimschoots worden verwezenlijkt waarbij bovendien geen noemenswaardige verstoring van de economische ontwikkeling optreedt.
Een heffing van 100% volgens deze zogenoemde
kleinverbruikersvariant leidt tot een extra besparing
op het totale nationale energiegebruik van 7% in
2000. Deze besparing is additioneel ten opzichte
van de veronderstelde verbetering van de energieefficientie met gemiddeld 1,9% per jaar tot 2000 als
gevolg van autonome ontwikkelingen, van een verschuiving naar een minder energie-intensief bedrijfstakkenpatroon en van het reeds bestaande beleid.
De extra reductie wordt bereikt door een heffing in
niet onbelangrijk om vast te stellen dat diverse analisten voor de komende jaren een reele stabilisatie
van de energieprijzen verwachten in plaats van een
sterke stijging.
Ten tweede heeft het CPB in de berekening van het
besparingseffect geen rekening gehouden met de invloed van de (extra) hoge energieprijzen op de ontwikkeling en introductie van nieuwe besparingstech-
te voeren op minder dan de helft van het totale Ne-
nologieen . Het CPB heeft weliswaar rekening
derlandse energiegebruik. Voor alleen de kleinverbruikers bedraagt de voorspelde besparing dus minimaal 14% . Op dit punt komen wij hierna nog terug.
gehouden met nieuwe besparingstechnologieen die
Relevante economische grootheden, zoals de groei
de extra prijsstijging voortvloeien . Het argument
van het nationaal produkt, de koopkracht, de werkgelegenheid en de concurrentieverhoudingen, worden door deze heffing van 100% niet of nauwelijks
negatief bei’nvloed. Zo daalt de groei van het nationaal produkt over de gehele periode tot aan het jaar
2015 volgens de berekeningen van het CPB maximaal met 0,7% ten opzichte van het referentiescenario waarin een groei van het bnp5 wordt voorzien
dat een nationale heffing vanwege het beperkte heffingsgebied geen innovatie genereert, wordt door
ontwikkelingen in het verleden tegengesproken. Zo
heeft de nationale heffing in het kader van de Wet
Verontreiniging Oppervlaktewateren (1975) een geweldige innovatie-impuls gegeven aan de ontwikkeling van waterzuiveringsinstallaties.
van gemiddeld 2,8% per jaar. De in het referentiesce-
wordt voortgezet. Bij dergelijke aannames is het logisch dat de relatieve betekenis van de in de C-variant gehanteerde heffing op basis van de huidige prijzen afneemt en dat daardoor ook het daaraan
gerelateerde besparingseffect wegebt. Gelet op de
sterke invloed van de vooronderstelde energieprijsontwikkeling op de effecten van een heffing, is het
het gevolg zijn van de energieprijsstijging volgens
het referentiescenario, maar niet met die welke uit
Ten derde is onvoldoende rekening gehouden met
het besparingseffect dat wordt bereikt door het ge-
nario aangenomen groei over de gehele periode
(1993-2015) van ruim 88,7% wordt bij benadering
88% in het geval van een heffing van 100% volgens
de C-variant.
De werkgelegenheidseffecten van deze heffingsvariant zijn op de korte termijn zonder meer positief.
bruik van andere produkten en secundaire materialen. Zo kan door middel van voorschriften het laagwaardige gebruik van stoffen met een grote
Ten opzichte van het referentiescenario stijgt de
vorderd. Met dergelijke maatregelen gericht op preventie en hergebruik kan bij voorbeeld het oliever-
werkgelegenheid in 2000 extra met 15 tot 26.000
personen afhankelijk van de wijze waarop de opbrengst van de heffing wordt aangewend voor verlaging van overige belastingen en/of premies.
Kanttekenlngen
Afnemend besparingseffect
Zoals gezegd, genereert een heffing van 100% volgens de C-variant in 2000 een additioneel besparingseffect van 7%. Opvallend is dat de stuurgroep,
op basis van berekeningen van het CPB, voor de periode na 2000 een afname van het additionele besparingseffect van 7 naar 5% voorziet. Dit heeft vele critici er toe gebracht de doeltreffendheid van een
regulerende energieheffing in twijfel te trekken. Er
zijn echter drie redenen om bij deze voorspelde afname in de energie-efficientie kanttekeningen te
plaatsen.
Ten eerste wordt in het onderzoek van het CPB een
daling van de extra energiebesparing als gevolg van
de heffing voorzien, omdat wordt verondersteld dat
ook zonder de heffing de reele prijzen van fossiele
brandstoffen sterk zullen stijgen. Het CPB gaat uit
van een stijging van de reele prijs van ruwe olie tussen 1990 en 2015 met een factor 2,76. Deze vooronderstelde prijsstijging zorgt er in het referentiescenario voor dat ook zonder energieheffing in
toenemende mate wordt ge’investeerd in besparingstechnologie en dat de verschuiving in de bedrijfstakkenstructuur in energie-extensieve richting versterkt
ESB 25-3-1992
energie-inhoud (bij voorbeeld wegwerpverpakkin-
gen van aluminium) worden tegengegaan terwijl het
gebruik van secundaire materialen kan worden bebruik in de kunststofproduktie per jaar met ten
minste 800.000 ton worden verminderd.
Deze drie factoren verklaren waarom enkele andere
deelstudies ten behoeve van de stuurgroep-Wolfson
voor gezinnen en industrie in een aantal situaties op
hogere reductiepercentages uitkomen dan het CPB .
Wat het besparingseffect van een honderd-procentheffing volgens de C-variant betreft, moet dan ook
worden geconstateerd dat deze ten onrechte door
velen wordt gebagatelliseerd. Dit geldt te meer indien rekening wordt gehouden met de hiervoor genoemde factoren.
4. Centraal Planbureau, op. cit., biz. 138.
5. Noodgedwongen is een vergelijking gemaakt tussen het
bruto nationaal produkt uit het referentiescenario en het
reele netto nationaal inkomen uit de berekeningen voor
variant C.
6. Zie ook H. Verbruggen. De regulerende energieheffing
is geen toverbal, ESB, 4 maart 1992, biz. 230-233.
7. Centraal Planbureau, op.cit., biz. 26-27 en biz. 56-57.
8. Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit
van Amsterdam (SEO), Prijselasticiteit van het huishoudelijk energiegebruik, Amsterdam, 1991; Idem, Energiebesparing in Nederlandse produktiehuishoudingen, Amsterdam,
1991; Centrum voor Energiebesparing en schone technologic (CE), Onderzoek naar de prijselasticiteit van een
brandstofheffing in de woningbouw, Delft, 1991.
303
Werkgelegenheidseffecten
Een soortgelijke kanttekening als die bij het besparingseffect moet worden geplaatst bij het werkgelegenheidseffect van een heffing volgens de C-variant. Volgens de onderzoeksresultaten daalt het extra
werkgelegenheidseffect, afhankelijk van de wijze
waarop de opbrengst van de heffing wordt benut
om andere belastingen en/of premies te verlagen,
van 15 tot 26.000 personen in 2000 tot uiteindelijk
min 12 tot plus 12.000 personen in 2015.
Hierbij moet allereerst worden aangetekend dat het
extra werkgelegenheidseffect van de heffing komt
bovenop een toename van de arbeidsmarktparticipatie volgens het referentiescenario met circa 1,7 miljoen personen tot aan 2015. Het referentiescenario
gaat uit van een maar liefst een vier maal zo hoge
groei van de werkgelegenheid gemiddeld per jaar
als in de periode 1970-1990 het geval is geweest.
Weliswaar is de toename van de werkgelegenheid
de laatste paar jaren groter geweest dan het gemiddelde over de beide voorgaande decennia, maar de
vraag is hoelang dit hoge niveau kan worden vastgehouden. Recente cijfers wijzen op een aanmerkelijk
slechtere ontwikkeling.
Ook is van belang dat het referentiescenario voor
2015 evenwicht op de arbeidsmarkt veronderstelt.
Deze verwachting is gebaseerd op de aanname van
een hoge economische groei. Wanneer de in het referentiescenario veronderstelde groei van de werkgelegenheid inderdaad tot stand komt en er evenwicht op de arbeidsmarkt ontstaat, dan is het effect
van de heffing op de werkgelegenheid per definitie
uiteindelijk gering. De heffing leidt er dan ‘slechts’
toe dat de werkgelegenheid sneller toeneemt dan in
het referentiescenario.
Opmerkelijk is ten slotte dat het gehanteerde rekenmodel uitgaat van een homogene factor arbeid. Dat
betekent dat de effecten van om-, bij- en herscholing niet in de cijfers tot uitdrukking komen. Dat mitigeert het werkgelegenheidseffect van een heffing
aanzienlijk tot aan het moment van het veronderstelde arbeidsmarktevenwicht.
Aanvullend beleid
Omdat dit geen deel uitmaakt van de taakopdracht,
heeft de stuurgroep niet onderzocht welke aanvullende maatregelen mogelijk zijn om de energetische
en/of economische effecten van een heffing volgens
de verschillende varianten te verbeteren. Ten aanzien van de C-variant is met name door de stuurgroep niet gekeken naar de mogelijkheden om ook
de niet-heffingsplichtigen tot extra besparingen aan
te zetten. Voor de hand ligt om met deze gebruikers
bindende reductiepercentages overeen te komen,
bij voorbeeld in de voor al deze gebruikers verplichte milieuvergunningen.
Het reguleren van het verbruik van grote energiegebruikers via afspraken sluit aan bij de wensen op dit
gebied van het bedrijfsleven zelf. Voor deze gebruikers lijkt een reductiepercentage van minimaal 15%
realistisch. In een artikel in NRC Handelsblad van 5
februari jl. noemt ir. De Wit, voorzitter van het SIGE
(Samenwerkingsverband Industriele Grootverbruikers van Energie) een enquete onder de grootste
chemische bedrijven in Nederland waaruit blijkt, dat
tot het jaar 2000 een additionele besparing mogelijk
is van 15 tot 20%.
Ook is onvoldoende rekening gehouden met flankerende maatregelen die kunnen bijdragen aan het gebruik van andere produkten en secundaire materialen. Te denken valt aan heffingen op maagdelijke
grondstoffen, verhoging van de stort- en verbrandingstarieven en aan statiegeldregelingen waardoor
kringloopgebruik ook financieel aantrekkelijker
wordt.
Daarnaast zijn in de C-variant de motorbrandstoffen
uitgezonderd van de heffing vanwege de verwachte
grenseffecten. Door een samenloop van de vrijstelling en prijseffecten leidt een heffing volgens de Cvariant er zelfs toe dat zonder aanvullend beleid het
gebruik van motorbrandstoffen met 3 tot 4% stijgt
ten opzichte van het referentiepad. Ook hiervoor
geldt dat flankerend beleid in de vorm van parkeermaatregelen, tolsystemen en stimulering van het
openbaar vervoer, kan bijdragen aan het verminderen van het gebruik van fossiele brandstoffen.
Met een combinatie van financiele regulering voor
de grote groep van kleinverbruikers, waarvoor directe regulering niet doelmatig is, directe regulering
voor de kleine groep van grootverbruikers en een
beperkt aantal flankerende maatregelen kan in Nederland een extra energiebesparing worden gerealiseerd van minimaal 15% in 2000 ten opzichte van de
besparing zonder deze maatregelen.
Internationaal beleid
Uit het voorgaande blijkt dat de C-variant althans de
middellange-termijndoelstelling voor het energieverbruik in Nederland veilig kan stellen zonder de voorspelde economische ontwikkeling negatief te bei’nvloeden. Maar niet uit het oog mag worden verloren
dat het broeikaseffect uiteindelijk een mondiaal probleern is dat alleen door een internationale aanpak
kan worden opgelost.
De internationale aanpak kan langs twee lijnen tot
stand komen. Allereerst kan de C-variant ook door
andere (OESO)-landen worden ingevoerd. In een
aantal Noordwesteuropese landen wordt reeds nadrukkelijk aan invoering van een dergelijke kleinverbruikersheffing gedacht. Ook de voorlopige
voorstellen van de Europese Commissie voor een
heffing in de EG komen uiteindelijk neer op een internationale C-variant.
Naarmate meer landen deze C-variant volgen, komt
echter de A-variant meer en meer in aanmerking. In
de C-variant kan weliswaar door middel van flankerend beleid ook energiebesparing bij grootverbruikers worden afgedwongen, maar dat geschiedt via
nationale regelgeving met alle kansen op concurrentieverstoringen van dien. Uiteindelijk is de A-variant, met voor alle gebruikers dezelfde heffing, doelmatiger omdat dan geen specifieke regelgeving of
vergunningverlening meer nodig is.
Op het eerste gezicht lijken zowel de energetische
als de economische uitkomsten van energieheffingen volgens de A-variant teleurstellend. Bij nadere
beschouwing blijkt echter dat bij de berekening van
deze uitkomsten een aantal aannames is gemaakt
die kwestieus zijn en een verstrekkende invloed
hebben op de resultaten9.
9. Vgl. H. Verbruggen, op. cit., 1992.
Conclusie
sten van een aantal bouwsteenstudies onvoldoende
of zelfs in het geheel niet in beschouwing genomen.
Dit leidt tot onvolledige zo niet onjuiste conclusies
over de noodzaak om een regulerende energieheffing in te voeren.
Uitgangspunt voor de discussie over het eindrapport van de stuurgroep-Wolfson dient te zijn dat de
vastgestelde doelstellingen met betrekking tot het
broeikaseffect moeten worden gerealiseerd. Met het
bestaande beleid blijkt dit niet mogelijk. Aanvullend
beleid is dus noodzakelijk. Het eindrapport van de
stuurgroep-Wolfson laat zien dat energieheffingen
een doelmatige en doeltreffende invulling vormen
van dit additionele besparingsbeleid. Door de inzet
van flankerend beleid, bij voorbeeld in de vorm van
milieuvergunningen, voorschriften voor preventie
en hergebruik en mobiliteitsbeperkende maatregelen, kan de werking van heffingen nog aanzienlijk
worden versterkt. De energieheffingen tot een dood
paard verklaren , betekent het opgeven van de
De stuurgroep-Wolfson had niet tot taak concrete
CO2-reductiedoelstellingen.
maatregelen uit te werken. De stuurgroep heeft met
de onderzoeken uitersten gei’nventariseerd, hoeken
van het speelveld. Deze taakopdracht impliceert dat
Ad van den Biggelaar
Peter van der Veer
Een van deze aannames is dat energie-intensieve bedrijven zich in geval van een heffing zullen verplaatsen naar buiten het heffingsgebied. Op geen enkele
wijze is onderzocht of er maatregelen kunnen worden getroffen om deze verplaatsingen tegen te
gaan, bij voorbeeld via handelscorrecties aan de buitengrenzen van het heffingsgebied10. Wanneer het
noodzakelijke milieubeleid negatieve gevolgen
heeft voor de doelstellingen op andere beleidsterrei-
nen, dan dienen deze gevolgen zo veel als mogelijk
bestreden te worden door aanvullende maatregelen
binnen de betreffende beleidsterreinen en niet door
een verzwakking van het milieubeleid11.
Ook is geen rekening gehouden met de mogelijkhe-
den van stijgende transportkosten, ontwikkelingen
in de richting van ‘just in time’-leveranties en andere
voor de betrokken bedrijfstakken essentiele vestigingsfactoren.
de stuurgroep op geen enkele wijze heeft onderzocht hoe via aanvullende maatregelen ongewenste
economische effecten van de heffingen kunnen worden gemitigeerd of zelfs volledig worden vermeden.
Ten onrechte lijkt in de discussie over de eindrap-
portage dit gegeven buiten beschouwing te worden
gelaten. Evenzeer worden de gemaakte vooronderstellingen bij de diverse berekeningen onvoldoende
in de discussie meegewogen en worden de uitkom-
ESB 25-3-1992
10. Zie H. Verbruggen, op. cit., 1992; Commissie Economische Deskundigen van de SER, Economie en milieu, Den
Haag, 1991.
11. Vgl. Commissie Economische Deskundigen, op. cit.,
1991, biz. 94-95.
12. D66-kamerlid D. Tommel in de Volkskrantvan 18 februari 1992.
305